制定我國《緊急狀態(tài)法》若干問題研究

制定我國《緊急狀態(tài)法》若干問題研究

一、緊急狀態(tài)立法的國際比較

緊急狀態(tài)是指一種重大突發(fā)性事件在一定范圍和時(shí)間所形成的危機(jī)狀態(tài)，這種危機(jī)狀態(tài)對(duì)社會(huì)秩序與生命安全構(gòu)成極大威脅和損害，阻止了國家政權(quán)機(jī)關(guān)正常行使權(quán)力，必須采取特殊措施才能遏制威脅恢復(fù)秩序。

許多國家早在20世紀(jì)初就已重視緊急狀態(tài)立法，大致歸納國際上調(diào)整緊急狀態(tài)的立法形式1.憲法中規(guī)定緊急狀態(tài)制度搖如印度、德國、日本、法國等，這是早期的緊急狀態(tài)立法，主要針對(duì)戰(zhàn)爭威脅及戰(zhàn)爭、民族沖突、地區(qū)沖突、政治動(dòng)亂、罷工、游行、示威、政變實(shí)行軍事管制、戒嚴(yán)等手段規(guī)范調(diào)整緊急狀態(tài)。也有的國家以憲法規(guī)定緊急狀態(tài)的基本原則性，再在專門的《緊急狀態(tài)法》中細(xì)化緊急狀態(tài)的具體制度。2.在應(yīng)對(duì)突發(fā)性重大自然災(zāi)害的立法中規(guī)定有大量緊急狀態(tài)制度搖美國1950年就制定有《災(zāi)害救助法》規(guī)范緊急狀態(tài)下的重大災(zāi)難救助，1970年作了重大修改。1977年通過了《地震災(zāi)害減輕法》以規(guī)范大地震緊急狀態(tài)下緊急救援的對(duì)策和方法。日本于1947年制定有《災(zāi)害救助法》，規(guī)定各級(jí)政府制訂突發(fā)性災(zāi)害的救助計(jì)劃，建立救助組織以及做好危機(jī)應(yīng)對(duì)的勞務(wù)、物資、設(shè)備、資金的準(zhǔn)備工作。1961年又制定有《災(zāi)害對(duì)策基本法》，規(guī)范緊急狀態(tài)中防災(zāi)組織、防災(zāi)計(jì)劃、應(yīng)對(duì)災(zāi)害危機(jī)的管理方法、技術(shù)、方案、基本對(duì)策等，此后又頒布了《災(zāi)害對(duì)策基本法實(shí)施細(xì)則》。1978年日本頒布《大地震對(duì)策特別措施法》及《實(shí)施細(xì)則》，《大城市震災(zāi)對(duì)策推進(jìn)綱要》，針對(duì)救助特種自然災(zāi)害的立法規(guī)定有緊急狀態(tài)制度。3.制定專門的緊急狀態(tài)法搖如1976年美國制定《緊急狀態(tài)法》，規(guī)定全國緊急狀態(tài)的宣布程序，緊急狀態(tài)的時(shí)間限制，緊急狀態(tài)下總統(tǒng)的權(quán)力，政府財(cái)政支出等問題，此后不斷修改并制定出聯(lián)邦緊急事務(wù)局針對(duì)不同行業(yè)不同領(lǐng)域應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)的實(shí)施細(xì)則，如應(yīng)對(duì)暴亂、戰(zhàn)爭、恐怖襲擊、突發(fā)性重大自然災(zāi)害、各危險(xiǎn)工業(yè)領(lǐng)域重大突發(fā)性事故等?！?·11”事件后美國就緊急狀態(tài)應(yīng)對(duì)預(yù)案和法規(guī)作了更加周密、細(xì)致、嚴(yán)謹(jǐn)、極具操作性、實(shí)戰(zhàn)性的修訂。

4.以其他立法形式規(guī)定緊急狀態(tài)制度搖如新西蘭的《民防法》規(guī)定有緊急狀態(tài)制度，日本的《警察法》、《自衛(wèi)隊(duì)法》規(guī)定有處理政治性緊急狀態(tài)的法律規(guī)范。還有許多國家在《戰(zhàn)爭法》、《國防法》、《戰(zhàn)爭動(dòng)員令》等戰(zhàn)爭或軍事法規(guī)中規(guī)定有戰(zhàn)時(shí)緊急狀態(tài)制度。

二、制定我國《緊急狀態(tài)法》的必要性及可行性

我國憲法未規(guī)定緊急狀態(tài)制度，只是在第62條、第67條規(guī)定了全國人大及常委會(huì)宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)的權(quán)力，第89條規(guī)定了國務(wù)院決定戒嚴(yán)的權(quán)力，但在諸多法律、法規(guī)中提到了緊急狀態(tài)，如戒嚴(yán)法、防震減災(zāi)法等。依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)可對(duì)緊急狀態(tài)作不同分類。本文從政府管理職能及管理領(lǐng)域的角度對(duì)緊急狀態(tài)作如下分類：1.重大突發(fā)性自然災(zāi)害搖地震、洪水、火山爆發(fā)、山體滑坡、泥石流、海嘯、臺(tái)風(fēng)、龍卷風(fēng)、颶風(fēng)、雪崩、塌方、巨型隕石墜落、突發(fā)性局部生態(tài)惡化等。2.重大突發(fā)性工業(yè)事故及災(zāi)難性事故搖核事故、電力事故、石油、天然氣、煤氣事故、化學(xué)污染、火災(zāi)、爆炸等。3.重大突發(fā)性社會(huì)騷亂及事故搖突發(fā)性公共衛(wèi)生事件、恐怖活動(dòng)、民族沖突、公共場合突發(fā)型騷亂等。4.戰(zhàn)爭威脅與局部戰(zhàn)爭沖突。5.重大突發(fā)性政治危機(jī)搖社會(huì)動(dòng)亂、政府集體腐敗曝光，倒閣、罷免政府、對(duì)政府投不信任案、政治性罷工—示威—游行、政府集體辭職、選舉危機(jī)、政變等。

在我國究竟有沒有必要將制定《緊急狀態(tài)法》提上立法日程？可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析：第一，上述對(duì)緊急狀態(tài)的分類十分粗疏。目前我國社會(huì)危機(jī)形態(tài)日益體現(xiàn)出頻率高發(fā)、領(lǐng)域多元、輻射迅速、規(guī)模深廣、損失巨大的特點(diǎn)，上述所列每一類緊急狀態(tài)的框架都呈開放性結(jié)構(gòu)，新的緊急狀態(tài)的種類和形式不可窮盡，難以預(yù)測。但基本上可以分為“政治性緊急狀態(tài)”和“社會(huì)管理性緊急狀態(tài)”兩大類。從現(xiàn)行法律體系及上述對(duì)緊急狀態(tài)的分類比較來看，我國已制定了《戒嚴(yán)法》調(diào)整規(guī)范第五類“政治性緊急狀態(tài)”，即突發(fā)性政治危機(jī)；《國防法》、《防空法》等調(diào)整規(guī)范第四類戰(zhàn)爭威脅及戰(zhàn)爭狀態(tài)；《防洪法》、《防震減災(zāi)法》、《傳染病防治法》、《核事故條例》、《突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)調(diào)整規(guī)范第一類至第三類中的部分社會(huì)管理性緊急狀態(tài)。但《防洪法》、《防震減災(zāi)法》、《核事故處理?xiàng)l例》等僅對(duì)單一領(lǐng)域和行業(yè)的緊急狀態(tài)調(diào)整和規(guī)范，而第一至第三類如此眾多領(lǐng)域和行業(yè)的緊急狀態(tài)應(yīng)對(duì)處于無法可依的空白狀態(tài)。

第二，去年“非典”事件的前期暴露出危機(jī)管理反應(yīng)速度慢，應(yīng)變能力差，信息不暢，協(xié)調(diào)不力，準(zhǔn)備不足、低效無序、無法可依等等弊病。雖然5月初經(jīng)過20多天高速制定出《突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，但法規(guī)出臺(tái)距1—2月廣東大面積爆發(fā)“非典”也已2—3月有余，立法滯后性不言而喻。如今后每遇一種新型重大危機(jī)與災(zāi)難，我們都臨陣磨槍，臨時(shí)抱佛腳匆忙推出一部法規(guī)，不僅顯得事后疲于應(yīng)付捉襟見肘，且會(huì)漏洞百出顧此失彼，仍然低效無序，無法可依，也極不利于事先防范重大危機(jī)與災(zāi)難，可見制定《緊急狀態(tài)法》乃現(xiàn)實(shí)迫切需要。

第三，制定《緊急狀態(tài)法》是否與上述《防洪法》、《防震減災(zāi)法》、《戒嚴(yán)法》、《核事故應(yīng)急條例》等法律法規(guī)有重復(fù)立法之嫌？防洪、防震減災(zāi)法及核事故應(yīng)急條例雖然在應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)的理念、方法和原則上有相通之處，但畢竟只是針對(duì)特定領(lǐng)域緊急狀態(tài)之立法，其專業(yè)技術(shù)手段、管理措施、應(yīng)對(duì)方案并不具有兼容性。緊急狀態(tài)種類的開放性及多變性決定了不可能在每一種新型緊急狀態(tài)發(fā)生之后立法，所以總結(jié)各種緊急狀態(tài)治理的共同規(guī)律、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、管理措施、應(yīng)變方案的共同點(diǎn)，及早制定出一部統(tǒng)一的《緊急狀態(tài)法》，對(duì)于提高我國政府危機(jī)管理水平具有戰(zhàn)略意義和迫切的現(xiàn)實(shí)意義，使治理應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)的成功經(jīng)驗(yàn)、管理措施、管理技術(shù)、制度規(guī)范上升為具有國家強(qiáng)制力的法律法規(guī)，從而提高政府危機(jī)管理的能力。

有學(xué)者擔(dān)心制定《緊急狀態(tài)法》與《戒嚴(yán)法》是否存在立法重復(fù)，其實(shí)，《戒嚴(yán)法》僅調(diào)整突發(fā)性政治危機(jī)，其調(diào)整范圍的狹隘，調(diào)整手段的單一不能滿足調(diào)整規(guī)范社會(huì)管理性緊急狀態(tài)的需要，《戒嚴(yán)法》僅針對(duì)政治性游行、罷工、示威，調(diào)整手段主要是規(guī)制罷工、集會(huì)、示威、新聞管制、通信管制、出入境管理，《戒嚴(yán)法》僅調(diào)整一種特殊的緊急狀態(tài)；《緊急狀態(tài)法》則突出其“社會(huì)管理性”的特點(diǎn)，在如此浩繁的領(lǐng)域應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜新生多變的緊急狀態(tài)，其職能及調(diào)整范圍之廣，管理措施及手段之豐富，其專業(yè)性和技術(shù)性都是《戒嚴(yán)法》所不具備的。最合理的避免重復(fù)的立法選擇是廢止《戒嚴(yán)法》，取廣義緊急狀態(tài)的概念，將政治性緊急狀態(tài)與社會(huì)管理性緊急狀態(tài)的規(guī)范調(diào)整合并在統(tǒng)一的大《緊急狀態(tài)法》中，以大《緊急狀態(tài)法》兼并整合現(xiàn)行《戒嚴(yán)法》，立法技術(shù)上容易理順，體系建設(shè)上容易協(xié)調(diào)。《緊急狀態(tài)法》的制定是總結(jié)我國危機(jī)管理實(shí)踐的教訓(xùn)，提高危機(jī)應(yīng)變能力的客觀要求和時(shí)代必然。

三、《緊急狀態(tài)法》的基本內(nèi)容

《緊急狀態(tài)法》作為我國危機(jī)管理的綱領(lǐng)性法律文件和制度框架，規(guī)定緊急狀態(tài)下應(yīng)急管理的基本準(zhǔn)則、管理方法，應(yīng)急預(yù)案及啟動(dòng)程序，政府發(fā)布緊急狀態(tài)的權(quán)力及進(jìn)入緊急狀態(tài)的特別行政權(quán)和立法權(quán)，可以一般性地指導(dǎo)應(yīng)對(duì)像“非典”這樣的突發(fā)性危機(jī)，保證任何危機(jī)初期有法可依。屆時(shí)再根據(jù)危機(jī)發(fā)生的地域、種類、行業(yè)等特點(diǎn)，根據(jù)緊急狀態(tài)法的一般法律原則臨時(shí)出臺(tái)一些補(bǔ)充性、技術(shù)性規(guī)范，如這次“非典”指揮部辦公室發(fā)布的《非典密切接觸者判定標(biāo)準(zhǔn)和處理原則》等具有法律效力的規(guī)范性文件。以形成一個(gè)以《緊急狀態(tài)法》為基本法統(tǒng)御各領(lǐng)域各行業(yè)專業(yè)性、技術(shù)性應(yīng)急法律規(guī)范為一體的緊急狀態(tài)法律體系?！毒o急狀態(tài)法》與已頒布的《防洪法》、《防震減災(zāi)法》并行，由于《緊急狀態(tài)法》已規(guī)定了緊急狀態(tài)下危機(jī)管理的基本制度和一般原則，今后各行業(yè)領(lǐng)域及公共突發(fā)性危機(jī)，不必再啟動(dòng)人大立法程序，而是通過更加靈活的行政立法解決具體的專業(yè)和技術(shù)問題，更有利于提高立法效率和節(jié)約立法成本。我國緊急狀態(tài)法應(yīng)包括以下內(nèi)容：1.總則搖①立法根據(jù)；②立法目的；③立法調(diào)整范圍；④緊急狀態(tài)定義。2.緊急狀態(tài)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)搖①應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)設(shè)置；②特別行政權(quán)；③特別立法權(quán)。3.緊急狀態(tài)預(yù)防搖①危機(jī)預(yù)測；②制定預(yù)案；③預(yù)案主要內(nèi)容；④檢驗(yàn)評(píng)估預(yù)案；⑤必要的演習(xí)；⑥物資儲(chǔ)備；⑦專業(yè)隊(duì)伍的建設(shè)和培訓(xùn)。4.緊急狀態(tài)啟動(dòng)程序搖①緊急狀態(tài)信息通告；②緊急狀態(tài)信息發(fā)布；③緊急狀態(tài)級(jí)別；④發(fā)布緊急狀態(tài)的機(jī)關(guān)；⑤啟動(dòng)緊急狀態(tài)程序的條件；⑥緊急狀態(tài)的撤銷。5.緊急狀態(tài)應(yīng)對(duì)搖①危機(jī)評(píng)估及監(jiān)測；②信息系統(tǒng)設(shè)置；③醫(yī)療統(tǒng)籌；④工程救助；⑤消防安排；⑥戒嚴(yán)、封鎖、隔離、取消公共場所活動(dòng)等；⑦指揮協(xié)調(diào)；⑧物資支援；⑨通信保障；⑩市場管制；輥社會(huì)治安；輥新聞管制；輥交通管制及保障；輥通訊、電信管制；輥危險(xiǎn)物質(zhì)處理及防止次生災(zāi)害。6.法律責(zé)任搖①經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任；②行政法律責(zé)任；③刑事法律責(zé)任。7.附則搖①生效；②與相關(guān)法律的協(xié)調(diào)；③專業(yè)術(shù)語解釋。

四、強(qiáng)化政府危機(jī)管理職能

傳統(tǒng)憲政體制和行政立法的價(jià)值取向決定著緊急狀態(tài)下如何約束政府權(quán)力，特別是政治性緊急狀態(tài)下傳統(tǒng)法律的民主價(jià)值取向更側(cè)重于約束政府緊急狀態(tài)下的緊急處置權(quán)。而我國今后選擇制定《緊急狀態(tài)法》，必是以管理為特色的“管理性和政治性并重”的《緊急狀態(tài)法》，著眼點(diǎn)側(cè)重于如何支持政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力，構(gòu)建政府應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)的法律平臺(tái)。所以強(qiáng)化政府危機(jī)管理職能，加強(qiáng)政府緊急狀態(tài)下的管理職權(quán)應(yīng)是我國《緊急狀態(tài)法》的立法原則和價(jià)值取向，當(dāng)然這并不排斥政府在緊急狀態(tài)下仍應(yīng)依法行政的題中應(yīng)有之義。對(duì)此，有兩個(gè)問題值得重視：一是應(yīng)在各級(jí)政府中建立一個(gè)專門的常設(shè)的應(yīng)對(duì)危機(jī)的綜合管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。危機(jī)狀態(tài)中以該機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)上升為危機(jī)狀態(tài)的最高指揮機(jī)構(gòu)，從全局整體上有序高效地應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)。發(fā)達(dá)國家均有這樣的機(jī)構(gòu)，如美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局，俄羅斯聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局等。這次“非典”前期暴露出由于體制上的條塊分割地區(qū)各自為政，缺少全局性的高層指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，難以整合各種社會(huì)力量和資源，使“非典”抗救一度陷入被動(dòng)，連不同醫(yī)療系統(tǒng)中醫(yī)院的發(fā)病人數(shù)都統(tǒng)計(jì)不準(zhǔn)?！毒o急狀態(tài)法》應(yīng)確立政府危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的法律地位、職責(zé)和權(quán)限。建議在各級(jí)政府設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)———緊急狀態(tài)委員會(huì)，政府首腦任委員會(huì)主任，為節(jié)省編制、人員、經(jīng)費(fèi)，平時(shí)只設(shè)常設(shè)辦公機(jī)構(gòu)及少量工作人員，委員會(huì)由政府各職能部門領(lǐng)導(dǎo)兼任，平時(shí)負(fù)責(zé)各種危機(jī)預(yù)防工作，一旦發(fā)生危機(jī)，在委員會(huì)基礎(chǔ)上組成最高指揮機(jī)構(gòu)以統(tǒng)籌指揮危機(jī)抗救。以往我國應(yīng)對(duì)單一危機(jī)的能力尚可，但應(yīng)對(duì)復(fù)合性危機(jī)就暴露出諸多問題，建立這樣一個(gè)綜合指揮機(jī)構(gòu)有利于應(yīng)對(duì)復(fù)合性危機(jī)。

二是賦予政府緊急狀態(tài)下的應(yīng)急處置權(quán)和特別立法權(quán)。以往對(duì)緊急狀態(tài)的法治研究，學(xué)者們多關(guān)注和強(qiáng)調(diào)如何在憲政體制下約束政府權(quán)力，防止政府專權(quán)侵犯公民權(quán)益。政治性緊急狀態(tài)下，強(qiáng)調(diào)此點(diǎn)可以理解且意義重要。但政府面臨的多變而新生的突發(fā)性危機(jī)，其來勢兇猛，無法預(yù)測，許多困境前所未聞，需要政府臨危應(yīng)變?cè)诙虝r(shí)間內(nèi)做出反應(yīng)，拿出對(duì)策，按常規(guī)狀態(tài)下權(quán)力運(yùn)行的常規(guī)程序很多問題不能解決或不能及時(shí)解決，給予政府在法治原則范圍內(nèi)必要的越權(quán)裁量和處置權(quán)是危機(jī)管理的客觀需要。

目前法律框架內(nèi)已有的強(qiáng)制征用權(quán)、強(qiáng)制隔離權(quán)、強(qiáng)制封鎖權(quán)、進(jìn)入突發(fā)現(xiàn)場的強(qiáng)制調(diào)查權(quán)、交通管制權(quán)、通訊管制權(quán)、新聞管制權(quán)，在《緊急狀態(tài)法》中應(yīng)得到確認(rèn)外，還應(yīng)賦予政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的彈性權(quán)力，設(shè)置彈性條款，留下開放空間，賦予政府在應(yīng)急管理中為確保社會(huì)與生命安全的必要強(qiáng)制管理權(quán)。

有學(xué)者認(rèn)為《突發(fā)性公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》規(guī)定對(duì)非甲類傳染病人和疑似病人不配合公安機(jī)關(guān)實(shí)施隔離的，公安機(jī)關(guān)可采取強(qiáng)制措施，這一規(guī)定與我國《立法法》第8條、第9條有關(guān)規(guī)定相違背，《立法法》規(guī)定限制公民人身自由的強(qiáng)制措施和處罰應(yīng)由人大立法，即應(yīng)由人大制定法律，限制公民人身自由的法律形式不能以國務(wù)院行政法規(guī)的形式出現(xiàn)，或者說，國務(wù)院在此問題的立法上越權(quán)了。我們認(rèn)為，政府面對(duì)人類無法預(yù)知和認(rèn)知的新病毒，傳播如此迅猛，如不及時(shí)控制，后果不堪設(shè)想。走常規(guī)立法程序勢必貽誤遏制危機(jī)之良機(jī)。政府適當(dāng)越權(quán)，迅速立法以遏制疫情傳播，以保護(hù)社會(huì)和生命安全為終極價(jià)值目標(biāo)。在理論層面上應(yīng)對(duì)此持寬容理解態(tài)度。在操作層面上或提高人大立法程序之效率，或啟用特別立法程序，或在《緊急狀態(tài)法》中授予政府在不違背憲法原則的前提下在緊急狀態(tài)中對(duì)急需解決的特殊問題有超出現(xiàn)行法律的特別立法權(quán)，這一問題便可解決?！读⒎ǚā放c《緊急狀態(tài)法》同是全國人大制定的法律，在緊急狀態(tài)下優(yōu)先適用《緊急狀態(tài)法》，特別法優(yōu)先于一般法《立法法》。

五、應(yīng)急預(yù)案法制化

應(yīng)急預(yù)案法制化是指應(yīng)急預(yù)案的制定和實(shí)施獲得法律規(guī)范和保護(hù)。我國應(yīng)對(duì)災(zāi)害危機(jī)及社會(huì)危機(jī)的一貫政策是不僅重事中事后抗救，而且重事前預(yù)防。平時(shí)備有周密嚴(yán)謹(jǐn)?shù)奈C(jī)應(yīng)對(duì)預(yù)案，一旦危機(jī)發(fā)生，即刻啟動(dòng)預(yù)案將大大有助抗救危機(jī)，減少損失，恢復(fù)常態(tài)。試想如果去年“非典”事件前各級(jí)政府有應(yīng)對(duì)大規(guī)模傳染病的應(yīng)對(duì)預(yù)案，早隔離、早轉(zhuǎn)移、協(xié)調(diào)醫(yī)院接診能力，早限制人員流動(dòng)，早些啟用外地醫(yī)療力量，會(huì)避免許多交叉感染。國際國內(nèi)在減輕地震、洪水、核事故災(zāi)害方面的應(yīng)急預(yù)案已獲不少成功經(jīng)驗(yàn)和做法，經(jīng)過提煉整合應(yīng)移植提升為《緊急狀態(tài)法》的基本原則和技術(shù)規(guī)范。

美國曾制定有《對(duì)災(zāi)害性地震的反應(yīng)計(jì)劃》涉及美國25個(gè)部委一級(jí)的機(jī)構(gòu)，闡述了聯(lián)邦政府的救援政策、規(guī)劃設(shè)想、實(shí)施方案，組織機(jī)構(gòu)的任務(wù)、職權(quán)、協(xié)調(diào)官員的聯(lián)絡(luò)方式，聯(lián)邦政府與州之間對(duì)口單位的協(xié)調(diào)，以及有關(guān)應(yīng)急工作的財(cái)政、技術(shù)、物質(zhì)和法律等方面的問題，全面勾畫了一幅美國全社會(huì)緊急抗震救災(zāi)的藍(lán)圖。該計(jì)劃確保了美國聯(lián)邦政府各組織在災(zāi)害性地震發(fā)生后可立即投入緊急應(yīng)變救災(zāi)活動(dòng)，并在全國范圍內(nèi)形成一個(gè)有序高效運(yùn)作的危機(jī)應(yīng)急機(jī)制。

應(yīng)急預(yù)案一般具有四個(gè)要素：①情景。一切預(yù)案編制和實(shí)施的有關(guān)危機(jī)情況與背景。②主體。應(yīng)急預(yù)案的決策者、組織者和執(zhí)行者，即制定和實(shí)施預(yù)案的組織和個(gè)人。③措施。各種應(yīng)急措施、管理方法、控制手段和技術(shù)。④目標(biāo)。應(yīng)急預(yù)案所要達(dá)到的目的和效果。

我國政府危機(jī)應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容應(yīng)包括：①危機(jī)預(yù)測預(yù)警機(jī)制；②指揮機(jī)構(gòu)的職權(quán)、任務(wù)、職責(zé)、協(xié)調(diào)處理危機(jī)的方式及工作方案；③危機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)的設(shè)計(jì)、信息整合及通報(bào)制度；④處理突發(fā)事件機(jī)構(gòu)及救援隊(duì)伍的種類、數(shù)量、分布、配置、聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)、救援職能及調(diào)用方案；⑤緊急通訊系統(tǒng)的啟用，中央、地方及軍隊(duì)通訊設(shè)備和能力的綜合統(tǒng)籌；⑥交通運(yùn)輸設(shè)施及能力的恢復(fù)、交通管制；⑦突發(fā)事件現(xiàn)場管制、出入境管制；⑧新聞管制、通訊管制、電信管制；⑨工程搶險(xiǎn)及生命線工程的恢復(fù)；⑩危險(xiǎn)物質(zhì)處理及防止次生災(zāi)害；輥消防隊(duì)伍配置及調(diào)用方案；輥物資支援計(jì)劃、應(yīng)急設(shè)備的調(diào)度；輥衛(wèi)生及醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)療力量統(tǒng)籌；輥治安管制、市場管制。

《緊急狀態(tài)法》應(yīng)規(guī)定各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)本地區(qū)地域、環(huán)境、人口、行業(yè)等特點(diǎn)制定應(yīng)急預(yù)案，并定期修訂、評(píng)估、檢驗(yàn)預(yù)案合理性、可行性及效果，這不僅是政府常態(tài)管理下的重要任務(wù)，也是衡量政府管理績效的指標(biāo)和強(qiáng)制性法律責(zé)任。如政府怠于編制應(yīng)急預(yù)案，不能按期檢查本級(jí)和下級(jí)政府危機(jī)預(yù)案的制定、評(píng)估、演習(xí)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

六、健全危機(jī)信息傳輸系統(tǒng)和發(fā)布制度

去年“非典”事件給我們最深刻的教訓(xùn)以及對(duì)緊急狀態(tài)立法最大的啟示就是建立健全危機(jī)信息傳輸系統(tǒng)和發(fā)布制度。前者事關(guān)危機(jī)管理的基礎(chǔ)，后者事關(guān)民眾的知情權(quán)。

政府做出應(yīng)急決策的前提是信息真實(shí)、準(zhǔn)確、全面，信息渠道暢通無阻，如果信息阻滯，傳輸短路，勢必貽誤應(yīng)急反應(yīng)，失去最佳挽救危機(jī)遏制損失的時(shí)機(jī)，以往我國諸多重大災(zāi)例留下深刻教訓(xùn)。1987年大興安嶺火災(zāi)發(fā)生前，地區(qū)氣象局正向有關(guān)方面發(fā)布了高溫大風(fēng)的火災(zāi)險(xiǎn)情預(yù)報(bào)。而在高火險(xiǎn)期內(nèi)主要領(lǐng)導(dǎo)無人值守。事后調(diào)查表明林業(yè)局機(jī)關(guān)干部中62%的人不知道林業(yè)部1987年4月12日防火緊急通知，地區(qū)森林防火辦公室扣壓了氣象部門的警報(bào)。危機(jī)信息傳輸中的短路與死角必然留下人為的致災(zāi)隱患。危機(jī)信息應(yīng)在規(guī)定的時(shí)間傳遞到規(guī)定的部門，并應(yīng)規(guī)定抄送到的客觀標(biāo)準(zhǔn)及危機(jī)信息傳遞的層層責(zé)任機(jī)制，如在某一環(huán)節(jié)阻滯，不僅應(yīng)追究相關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重?fù)p失巨大的應(yīng)以玩忽職守罪、瀆職罪、重大責(zé)任事故罪追究政府官員的刑事責(zé)任。

危機(jī)信息公告制度是建立在現(xiàn)代民主法制國家行政信息公開化和公民知情權(quán)的理論基礎(chǔ)上?！毒o急狀態(tài)法》應(yīng)建立詳細(xì)的信息公告制度，將公民知情權(quán)落到實(shí)處。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代信息封鎖，一方面是不可能，其次，網(wǎng)絡(luò)媒體大眾化又極易產(chǎn)生危機(jī)謠言，政府信息不公開，不占主導(dǎo)地位，必謠言四起，擾亂民心，增加恐慌，于應(yīng)急管理更加不利。再次，無論是自然危機(jī)還是社會(huì)危機(jī)，其危機(jī)應(yīng)對(duì)、抗救及恢復(fù)均需民眾合作，依靠民眾參與及政府與民眾的合力，信息不公開民眾無法參與。最后，須指出的是，危機(jī)發(fā)布主體只能是政府，《緊急狀態(tài)法》應(yīng)吸取以往我國防洪法、防震