中國地方預(yù)算決策自主權(quán)缺失問題分析

中國地方預(yù)算決策自主權(quán)缺失問題分析

[摘要]實現(xiàn)地方預(yù)算決策自主權(quán)的合理歸位是確保地方公共產(chǎn)品有效供給的核心制度安排。地方預(yù)算決策自主權(quán)的內(nèi)容包括：地方轄區(qū)居民選擇地方預(yù)算決策主體的權(quán)力；地方預(yù)算決策主體自主作出地方預(yù)算決策安排的權(quán)力。文章從這兩大方面深入、客觀地剖析了中國地方政府預(yù)算決策自主權(quán)缺失的具體表現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]地方預(yù)算決策自主權(quán)缺失分析

地方預(yù)算決策即是對地方政府提供地方公共產(chǎn)品的經(jīng)濟活動進行決策，在現(xiàn)代社會民主政治下，地方政府提供地方公共產(chǎn)品的行為都是受制于地方預(yù)算決策制度的，地方預(yù)算決策制度對地方政府提供公共產(chǎn)品行為存在硬約束。要確保地方政府有效提供地方公共產(chǎn)品就必須賦予地方預(yù)算決策自主權(quán)，即賦予地方政府根據(jù)地方轄區(qū)居民偏好需求獨立自主地作出地方公共產(chǎn)品提供決策的權(quán)力。地方預(yù)算決策自主權(quán)是實現(xiàn)地方公共產(chǎn)品有效供給的內(nèi)在要求，也是建構(gòu)公共財政體制的內(nèi)在要求。只有實現(xiàn)地方預(yù)算決策自主權(quán)的合理歸位，才能建構(gòu)起實質(zhì)意義的分級財政體制，才能建構(gòu)起基于地方轄區(qū)居民受托責(zé)任的受托責(zé)任制地方政府，確保地方公共產(chǎn)品有效供給。同時，只有實現(xiàn)地方預(yù)算決策自主權(quán)的合理歸位，才能釋放中央政府承擔(dān)的不應(yīng)有的解決地方政府提供地方公共產(chǎn)品中存在矛盾的壓力。

選民直選縣、市轄區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表或者人民代表大會選舉的人大代表→直選代表或代選代表表決通過上級提名的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、區(qū)長、縣長、市長、省長→上級任命的黨委書記和人大表決通過的政府行政首腦為“正副班長”的黨委常委會制定地方預(yù)算政策→地方政府行政首腦代表地方政府編制具體的地方預(yù)算計劃草案→地方各級人民代表大會審議表決通過地方預(yù)算計劃。

我國這種特殊的地方預(yù)算決策機制就造成了嚴重的地方預(yù)算決策自主權(quán)缺失，具體體現(xiàn)在以下幾個方面

1地方政府轄區(qū)居民根據(jù)自己的意愿選舉地方政府行政首腦自主權(quán)的缺失。在地方預(yù)算決策機制的一般模型中，地方政府行政首腦擁有地方預(yù)算決策草案的提出權(quán)，從而在地方預(yù)算決策中起著關(guān)鍵性作用。正因為如此，地方政府行政首腦通常都是由地方轄區(qū)選民直選產(chǎn)生，各候選人為了當(dāng)選就要提出滿足地方多數(shù)選民意愿的施政綱領(lǐng)，從而競選制度迫使地方行政首腦當(dāng)選后，要根據(jù)地方轄區(qū)居民的意愿提出地方預(yù)算決策，否則下次選舉中就要落選。而在我國，地方轄區(qū)居民在地方預(yù)算決策中的自主權(quán)僅僅體現(xiàn)在選舉縣、鄉(xiāng)人大代表而已，對地方各級政府行政首腦這個地方最大的公共產(chǎn)品卻無權(quán)自主決定。既然如此，要確保地方各級政府首腦按地方轄區(qū)居民的意愿作出地方預(yù)算決策也只能是一種良好愿望。

2地方轄區(qū)居民直選地方人大代表自主權(quán)的缺失。在地方預(yù)算決策一般模型中，真正代表具體的地方轄區(qū)居民利益的只能是由選民直選的本地區(qū)地方立法機構(gòu)的議員，只有本地區(qū)選民直選的議員才可能在議會辨論中代表本地區(qū)居民的利益，因此，地方預(yù)算決策一般模型中，選民的自主權(quán)包括直選地方行政首腦和本地區(qū)在地方立法機構(gòu)的議員。而我國地方轄區(qū)居民最多只能從理論上直選縣、鄉(xiāng)兩級地方人大代表。從實際情況看，由于存在著地方政府安排指定縣、鄉(xiāng)兩級地方人大代表的非正式制度安排，從而我國地方轄區(qū)居民實際上連直選縣、鄉(xiāng)兩級地方人大代表的自主權(quán)也被削奪了。

3地方預(yù)算決策主體的缺失。在地方預(yù)算決策一般模型中，地方預(yù)算決策主體界定是清晰的、權(quán)責(zé)明確的，而我國地方預(yù)算決策實際運行機制中，地方預(yù)算決策主體的界定是模糊的，權(quán)責(zé)也是不清晰的，從而造成地方預(yù)算決策主體的實際缺失，沒有人真正承擔(dān)地方轄區(qū)居民的受托責(zé)任。雖然憲法明文規(guī)定地方實行行政首腦負責(zé)制，但地方行政首腦在同級地方黨委中只是“副班長”，而作為地方黨委“正班長”的黨委書記起著實際領(lǐng)導(dǎo)作用，但是又沒有明確的責(zé)任，從而導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)者不是責(zé)任人，責(zé)任人又不能領(lǐng)導(dǎo)，地方預(yù)算決策權(quán)力人與責(zé)任人嚴重脫節(jié)，嚴格意義上承擔(dān)受托責(zé)任的地方預(yù)算決策主體不存在。作為本應(yīng)對地方預(yù)算決策起著制約、均衡作用的地方人大代表來說，由于人民代表大會下設(shè)立有人民代表大會常務(wù)委員會，從而能夠?qū)Φ胤筋A(yù)算決策起制約、均衡作用的只能是人大常委，大多數(shù)地方人大代表就限于每年開幾天人代會，期間表決通過一下地方預(yù)算決策計劃草案，而地方各級人大常委會中的地方人大常委組成人員又基本上來自于同級地方黨委安排的黨委、政府中“退居二線”的黨政官員，從而地方各級人大常委也不可能對地方預(yù)算決策發(fā)揮實質(zhì)性的制約、均衡作用，這就造成了我國地方預(yù)算決策中發(fā)揮制約、均衡作用的主體缺失。

4地方預(yù)算決策行政主體決策自主權(quán)的缺失。這里地方預(yù)算決策行政主體決策自主權(quán)指的是地方預(yù)算決策行政主體在地方轄區(qū)居民受托責(zé)任的制約下，根據(jù)地方轄區(qū)居民對地方公共產(chǎn)品的偏好意愿，自主地作出地方預(yù)算決策安排的權(quán)力。但由于以下幾個方面的原因，導(dǎo)致地方預(yù)算決策行政主體的決策自主權(quán)缺失

集權(quán)型行政體制。無論是地方黨委書記還是地方行政首腦，都不受制于地方居民直選，而是聽命于上級任命。從而，無論是地方黨委書記，還是地方行政首腦都不會基于地方轄區(qū)居民受托責(zé)任作出地方預(yù)算安排，而只能是根據(jù)向上級顯示政績的需要作出地方預(yù)算決策。而上級為了突出某些地方公共產(chǎn)品的重要地位，往往又通過法律法規(guī)、政策等來制約下級地方預(yù)算決策中某些地方公共產(chǎn)品提供的決策安排，這又導(dǎo)致地方預(yù)算決策安排中必須優(yōu)先安排上級強調(diào)的某些地方公共產(chǎn)品。這實際上是上級在代行下級地方預(yù)算決策自主權(quán)，使得無論是地方黨委書記還是地方行政首腦即使真心想基于轄區(qū)居民偏好作出地方預(yù)算決策安排也不可能。

地方政府行政權(quán)力的不合理安排，地方政府首腦統(tǒng)一的行政權(quán)力被肢解，地方預(yù)算決策中非正式制度的存在，導(dǎo)致地方行政首腦統(tǒng)一的地方預(yù)算行政決策自主權(quán)缺失。在我國地方預(yù)算行政的決策中，實際存在著地方黨委和地方政府兩大權(quán)力系統(tǒng)，地方政府要在地方黨委領(lǐng)導(dǎo)下行使權(quán)力，開展工作。地方黨委對地方政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不可避免地就會滲透到地方預(yù)算行政決策中來。除了地方預(yù)算行政決策中要集中體現(xiàn)地方黨委書記的執(zhí)政意圖外，分管各方面具體工作的黨委副書記也會要求地方預(yù)算行政決策中要體現(xiàn)自己分管的工作的重要性，優(yōu)先增加自己分管工作的預(yù)算支出安排。在地方政府內(nèi)部由于設(shè)立了眾多的分管某些具體工作的副職，而這些眾多的副職又不是由地方政府首腦“組閣”，從而這些眾多的分管副職不一定聽命于地方政府首腦，相反還有可能聯(lián)合起來對抗地方政府首腦，使地方政府首腦無法開展工作。在這種情況下，為了節(jié)約交易費用，地方政府首腦也只好給這些分管工作的副職以預(yù)算產(chǎn)權(quán)。當(dāng)然，每個分管副職得到的預(yù)算產(chǎn)權(quán)不一定完全相同，能夠得到預(yù)算產(chǎn)權(quán)的多少取決于副職自身在同級地方政府領(lǐng)導(dǎo)中的排名、副職自身的權(quán)威以及與地方政府首腦的個人關(guān)系等因素。因此，雖然憲法規(guī)定了地方各級人民政府實行地方行政首腦負責(zé)制，從而規(guī)范、科學(xué)、正式的地方預(yù)算行政決策制度要求地方政府首腦統(tǒng)一行使地方預(yù)算行政決策權(quán)。但是，由于地方黨委對地方政府領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的存在，地方政府內(nèi)部分管副職制度的存在，使得地方黨委主要成員及地方政府主要的分管副職成員都獲得了某種程度的非正式預(yù)算產(chǎn)權(quán)，極大地削弱了地方政府首腦集中統(tǒng)一的地方預(yù)算行政決策自主權(quán)。

地方黨委書記和地方政府首腦的任期制引致的地方政府屆別機會主義行為，而地方預(yù)算決策只能采取漸進試決策方式，從而使本屆地方政府預(yù)算行政決策要為上屆地方政府預(yù)算行政決策后果“埋單”，導(dǎo)致本屆地方政府預(yù)算行政決策自主權(quán)缺失。我國地方黨政領(lǐng)導(dǎo)制度安排是上級任命制而不是地方轄區(qū)居民選舉制，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)為了向上級顯示政績，其行為目標(biāo)都只能是短期的，而不會基于地方長期發(fā)展考慮。地方預(yù)算決策中往往通過了眾多的短期顯示地方黨政領(lǐng)導(dǎo)政績而長期則使地方經(jīng)濟發(fā)展受損的“政績工程”、“形象工程”，對地方居民長期受益，有益于地方經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展而短期難以顯示政績的項目往往難以在地方預(yù)算行政決策中得以體現(xiàn)。因此，上屆黨政領(lǐng)導(dǎo)基于顯示政績需要而作出的地方預(yù)算決策，其決策行為雖然可以提升本屆黨政領(lǐng)導(dǎo)政績，從而使本屆黨政領(lǐng)導(dǎo)獲得向上一級升遷，但消極影響可能就在下屆黨政領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)顯示出來，下屆黨政領(lǐng)導(dǎo)地方預(yù)算決策就要為上一屆黨政領(lǐng)導(dǎo)決策的嚴重后果“埋單”。由于上屆領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)升遷了，可能還成為下屆黨政領(lǐng)導(dǎo)的上級領(lǐng)導(dǎo)，從而下屆黨政領(lǐng)導(dǎo)也不可能追究已經(jīng)成為其上級領(lǐng)導(dǎo)的上屆黨政領(lǐng)導(dǎo)決策失誤的責(zé)任。更何況在現(xiàn)行黨政領(lǐng)導(dǎo)任命中，下一屆黨政領(lǐng)導(dǎo)往往得益于上一屆領(lǐng)導(dǎo)的推薦甚至提拔，下一屆黨政領(lǐng)導(dǎo)還得對上一屆黨政領(lǐng)導(dǎo)的推薦、提拔心懷感激。這就產(chǎn)生地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的屆別機會主義，每一屆地方黨政領(lǐng)導(dǎo)都只能在上屆黨政領(lǐng)導(dǎo)決策行為后果的基礎(chǔ)上，運用漸進主義決策模式，作出本屆地方預(yù)算行政決策，不可能基于理性主義決策模式自主地作出本屆地方預(yù)算行政決策。

地方政府自主安排預(yù)算支出的權(quán)利缺失。地方預(yù)算行政決策自主權(quán)還體現(xiàn)在地方政府有權(quán)根據(jù)其自身的優(yōu)先次序使用財源，并且能夠以其認為最有效益的生產(chǎn)方法和投入組合提供公共服務(wù)。但同樣，我國地方政府卻難以做到自主理財，除了相當(dāng)多地通過有條件配套補助而指定用途的財力外，目前還有一系列地方政府在制定預(yù)算中必須考慮的法律法規(guī)。例如，《義務(wù)教育法》規(guī)定各給人民政府教育財政撥款的增幅應(yīng)高于財政經(jīng)常性收入的增長，《教育法》規(guī)定省級教育預(yù)算分配百分比應(yīng)當(dāng)每年增長12個百分點?！掇r(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》規(guī)定財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于財政經(jīng)常性收入的增長制度?！吨醒腙P(guān)于加強社會主義精神文明建設(shè)的幾個重要問題的決定》規(guī)定，財政用于宣傳和文化的支出增長不低于總收入的增長等。各項法律、政策配套等新支出，幾乎就占去了地方政府當(dāng)年可用財力增加額，在有些地方是當(dāng)年可用財力增加額的200%以上。在一些省每年僅教育、農(nóng)業(yè)、科技三項按法律要求安排的支出增長就要占當(dāng)年新增財力的一半以上，更何況還有眾多臨時性“中央政府請客，地方政府拿錢”的政策性支出。地方政府面對這些剛性要求，處于兩難境地。執(zhí)行預(yù)算法，堅持收支平衡，很多法律、政策規(guī)定的支出要求不能達到；執(zhí)行其他法律、政策，收支平衡又不能保證，預(yù)算法的要求不能落實，其結(jié)果是年初預(yù)算安排中的一些項目支出符合法定要求，而年終決策結(jié)果卻是低增長甚至負增長，地方政府處于被動應(yīng)付的境地。

地方政府籌集預(yù)算收入自主權(quán)缺失。地方各級政府要提供本轄區(qū)所需的公共物品和勞務(wù)，必須擁有明確而穩(wěn)定的收入來源。地方政府正常的收入來源包括地方稅收、地方非稅收入、上級政府轉(zhuǎn)移支付收入。地方預(yù)算收入決策權(quán)也就應(yīng)該包括地方稅收自主權(quán)、地方非稅收入自主權(quán)、地方政府轉(zhuǎn)移支付收入自主權(quán)。地方稅收自主權(quán)即地方政府基于地方轄區(qū)居民的意愿，有權(quán)根據(jù)本地方的稅源分布情況決定開征或停征某些地方稅種，并適時調(diào)整地方稅種的稅率、計稅依據(jù)等稅制因素。地方非稅收入自主權(quán)即地方政府基于地方轄區(qū)居民的意愿有權(quán)決定地方非稅收入征收辦法。地方政府轉(zhuǎn)移支付收入自主權(quán)即地方政府基于地方財政能力均衡的目標(biāo)，根據(jù)政府間轉(zhuǎn)移支付法律、法規(guī)，自主獲取上級政府轉(zhuǎn)移支付收入的權(quán)利。地方稅收自主權(quán)的有效行使，可以維持一個地方轄區(qū)居民合意的地方預(yù)算規(guī)模。地方非稅收入自主權(quán)的有效行使，可以保證地方能夠合理地征收一些必要的合理的地方非稅收入。地方政府轉(zhuǎn)移支付收入自主權(quán)可以保證地方能夠穩(wěn)定、規(guī)范、及時地獲得上級政府轉(zhuǎn)移支付收入，同時地方預(yù)算收入決策權(quán)還應(yīng)包括一定程度的借債權(quán)，以保證地方可以通過發(fā)行地方性債券來彌補暫時的赤字。

我國地方預(yù)算收入決策權(quán)缺失表現(xiàn)在地方缺乏相對獨立的地方稅立法權(quán)、地方非稅收入征收自主權(quán)、地方政府轉(zhuǎn)移支付收入自主權(quán)及地方借債自主權(quán)。1994年分稅制改革以后，中央基本上壟斷了稅權(quán)，不僅稅收立法權(quán)、分稅權(quán)被中央剝奪，即使是地方稅的征收權(quán)也不時被中央剝奪。比如2002年中央將所得稅收入改為分成制的同時，將地方稅務(wù)局行使的所得稅征收權(quán)也改為有國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局共同行使，國家稅務(wù)局行使新設(shè)企業(yè)所得稅征收權(quán)，地方稅務(wù)局只能行使原有舊企業(yè)所得稅征收權(quán)。而且各級稅務(wù)部門實行條條管理，即使是地方稅務(wù)局也只執(zhí)行上級下達的稅收計劃，而不是執(zhí)行本級人大批準的地方預(yù)算稅收計劃。在地方非稅收入征收自主權(quán)上，地方也得聽命于上級政府，無權(quán)自主決定地方非稅收入征收辦法。地方政府轉(zhuǎn)移支付收入自主權(quán)則更是難以到位，地方政府能夠獲得的上級政府轉(zhuǎn)移支付收入的多少基本上取決于上級政府的恩賜及上下級政府間的非規(guī)范化博弈。地方借債自主權(quán)則被《預(yù)算法》明文規(guī)定禁止了。由于地方預(yù)算收入決策權(quán)缺失，迫使地方政府尋求非正式的預(yù)算外收入甚至制度外收入。換句說，正是由于地方政府預(yù)算內(nèi)收入決策自主權(quán)缺失，地方政府才不得不尋求規(guī)模龐大的預(yù)算外、制度外收入。地方政府預(yù)算收入決策自主權(quán)失衡，地方政府無權(quán)因地制