國防工業(yè)管理轉(zhuǎn)型策略

國防工業(yè)管理轉(zhuǎn)型策略

為了適應(yīng)世界軍事發(fā)展新趨勢和我國國防建設(shè)的發(fā)展要求，黨的十七大報告進(jìn)一步明確了國防科技工業(yè)改革發(fā)展目標(biāo)任務(wù)和新要求，對新時期國防科技工業(yè)發(fā)展改革作出了重要戰(zhàn)略部署，明確提出了要“調(diào)整改革國防科技工業(yè)體制”。作為全面深化改革發(fā)展的關(guān)鍵因素和重要環(huán)節(jié)，國防科技工業(yè)不斷的管理創(chuàng)新與適時的管理轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)具有戰(zhàn)略意義的基礎(chǔ)性工作，對于實(shí)施國防科技工業(yè)“十一五”規(guī)劃所提出的轉(zhuǎn)型升級戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)國防科技工業(yè)又好又快發(fā)展具有重要意義。

實(shí)施管理轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略意義

國防科技工業(yè)管理轉(zhuǎn)型是深入貫徹黨的十七大精神的重要體現(xiàn)。黨的十七大報告提出：“調(diào)整改革國防科技工業(yè)體制和武器裝備采購體制，提高武器裝備研制的自主創(chuàng)新能力和質(zhì)量效益”。從歷史上看，我國國防科技工業(yè)體制經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟(jì)軍事供給型到中央部門管理，由中央部門管理到省市分級管理，又回到中央部門為主管理的多次變化。每一次變化都是為保證國防建設(shè)，加強(qiáng)國防科技工業(yè)的發(fā)展，解決當(dāng)時體制上存在的突出問題，1998年后我國國防科技工業(yè)體制初步實(shí)現(xiàn)了向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。但經(jīng)過近十年的發(fā)展，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制日益完善以及政府職能的逐步調(diào)整，特別是武器裝備采購體制的不斷改革，國防科技工業(yè)體制中許多不完善的方面凸現(xiàn)出來，需要加以改進(jìn)。為此，必須按照黨的十七大提出的“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”的總體要求，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，推動和實(shí)現(xiàn)國防科技工業(yè)管理轉(zhuǎn)型，逐步形成一整套既有中國特色又符合國防科技工業(yè)建設(shè)發(fā)展規(guī)律的組織模式、制度安排和運(yùn)作方式。管理轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)國防科技工業(yè)轉(zhuǎn)型升級戰(zhàn)略的必然要求。

國防科技工業(yè)“十一五”規(guī)劃提出了轉(zhuǎn)型升級戰(zhàn)略，其主要內(nèi)容概括起來講包括四個方面的轉(zhuǎn)型、兩個方面的升級，即：建設(shè)模式、體制機(jī)制、科技發(fā)展、增長方式的轉(zhuǎn)型，以及技術(shù)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。從相關(guān)關(guān)系來看，轉(zhuǎn)型是途徑，升級是目的。從本質(zhì)上看，轉(zhuǎn)型是制度安排的變動，是由一種制度狀態(tài)向另一種制度狀態(tài)的過渡和變遷，體制機(jī)制轉(zhuǎn)型是管理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式的創(chuàng)新和變革過程，意味著計劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理體制和運(yùn)行機(jī)制必須從根本上加以改變。所以，國防科技工業(yè)體制機(jī)制轉(zhuǎn)型作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要因素是確保轉(zhuǎn)型升級戰(zhàn)略順利實(shí)施的根本所在，處于基礎(chǔ)性地位，具有保障性功能。國防科技工業(yè)管理轉(zhuǎn)型既是體制機(jī)制轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容，也是體制機(jī)制轉(zhuǎn)型的主要途徑。沒有管理轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)，體制機(jī)制轉(zhuǎn)型就是一句空話，國防科技工業(yè)轉(zhuǎn)型升級戰(zhàn)略就很難取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展?？梢哉f，國防科技工業(yè)轉(zhuǎn)型升級的攻堅(jiān)就應(yīng)該以管理轉(zhuǎn)型為突破口。管理轉(zhuǎn)型是解決國防科技工業(yè)改革發(fā)展中主要矛盾的迫切需要。改革開放以來，國防科技工業(yè)適應(yīng)國防建設(shè)以及武器裝備發(fā)展的需要，在管理體制、運(yùn)行機(jī)制、政策法規(guī)制度等方面不斷改革，各項(xiàng)事業(yè)不斷向前發(fā)展。但是，隨著國內(nèi)外形勢的深刻變化，更多的深層次問題顯現(xiàn)出來，一些矛盾變得突出。比如，國防科技工業(yè)管理體制與政府和軍隊(duì)體制的銜接不暢，軍地職責(zé)和相互關(guān)系需要進(jìn)一步明確，政府管理重心和管理手段不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下國防科技工業(yè)發(fā)展的需要等。這些問題和矛盾嚴(yán)重制約了國防科技工業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，都是無法回避的問題，必須加以解決。究其原因，既有傳統(tǒng)觀念的束縛，也有部門利益的阻礙，還有客觀條件的限制，但根本問題是缺乏科學(xué)的改革理念、改革思路和改革辦法。因此，迫切需要以又好又快為目標(biāo)，以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)攬改革全局、統(tǒng)籌改革發(fā)展，通過體制機(jī)制轉(zhuǎn)型特別是管理轉(zhuǎn)型推動國防科技工業(yè)在發(fā)展上取得實(shí)質(zhì)性的創(chuàng)新突破。

國防科技工業(yè)管理的特征

國防科技工業(yè)管理既包括我國行業(yè)管理的一般內(nèi)涵，也體現(xiàn)國防科技工業(yè)發(fā)展的特殊要求。

我國目前實(shí)行的行業(yè)管理。

我國目前實(shí)行的行業(yè)管理是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下,對全社會同類生產(chǎn)經(jīng)營活動進(jìn)行規(guī)劃引導(dǎo)、生產(chǎn)協(xié)調(diào)、全面服務(wù)、法制監(jiān)督的管理方式，在總體上主要包括五個方面：一是制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，作為政府部門實(shí)施行業(yè)管理的首要環(huán)節(jié)和重要方式,干預(yù)、引導(dǎo)行業(yè)的形成和發(fā)展，促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造、技術(shù)創(chuàng)新，提高資源的使用效率和行業(yè)總體經(jīng)濟(jì)效益；二是制定并實(shí)施行業(yè)發(fā)展政策，具體包括行業(yè)結(jié)構(gòu)政策、行業(yè)組織政策、行業(yè)技術(shù)政策、行業(yè)布局政策等；三是組織和協(xié)調(diào)行業(yè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作，協(xié)調(diào)企業(yè)縱向的、橫向的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，提供政策咨詢和服務(wù)，組織產(chǎn)品質(zhì)量評定，發(fā)放生產(chǎn)許可證，推廣應(yīng)用國際標(biāo)準(zhǔn)、國家標(biāo)準(zhǔn)等；四是收集、分析、處理、發(fā)布行業(yè)信息；五是組織開展行業(yè)人才的交流與培訓(xùn)，通過建立各種培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、開展各種訓(xùn)練活動，不斷向企業(yè)輸送各類工程技術(shù)人才和管理人才，促進(jìn)行業(yè)的快速、健康發(fā)展。從職能分工的角度看，大體上前二項(xiàng)為政府部門的職能，后三項(xiàng)為行業(yè)組織的職能。

國防科技工業(yè)管理的特殊性。

管理定位上的特殊性。由于軍品的雙重特性，以及軍民結(jié)合產(chǎn)業(yè)對軍品的溢出效應(yīng)，決定了國防科技工業(yè)的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)既不是純公共產(chǎn)業(yè)，也不是完全競爭產(chǎn)業(yè)，而是屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)業(yè)或準(zhǔn)競爭性產(chǎn)業(yè)。這就決定了國防科技工業(yè)是一種特殊行業(yè)，政府必須對其進(jìn)行管理調(diào)控。為此，國防科技工業(yè)管理在定位上應(yīng)該是政府為主體，對行業(yè)保持必要的調(diào)控力度和調(diào)控手段，政府“有形的手”與市場“無形的手”并重發(fā)揮作用的格局。中外國防科技工業(yè)發(fā)展的歷史實(shí)踐證明，政府管理調(diào)控在各國國防科技工業(yè)的發(fā)展中起到了必不可少的重要作用。沒有合理的政府管理調(diào)控，國防科技工業(yè)不可能發(fā)展得又好又快。管理內(nèi)容上的特殊性。我國國防科技工業(yè)一方面承擔(dān)國防武器裝備的研制供給,另一方面在和平年代又承擔(dān)著我國諸如航空、航天、汽車、船舶、電子、核能等重要產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重任。國防科技工業(yè)行業(yè)管理主要集中在五個方面:一是制定和實(shí)施國防科技工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略；二是對國防科技工業(yè)實(shí)施投資管理；三是對軍品科研生產(chǎn)活動進(jìn)行管理；四是進(jìn)行軍品采購管理；五是進(jìn)行軍貿(mào)管制等。正是由于國防科技工業(yè)特殊的管理要求，使得國防科技工業(yè)管理轉(zhuǎn)型變得更加艱難和復(fù)雜。

管理轉(zhuǎn)型的主要制約因素

首先，在經(jīng)濟(jì)管理理念，一是傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)思維方式發(fā)揮著較強(qiáng)的慣性作用，“全能政府”的意識很深，過于強(qiáng)調(diào)國防科技工業(yè)的特殊性，面向市場、利用市場意識和能力不足;二是在管理理念上，一方面，重審批、輕監(jiān)管，工作重點(diǎn)過多地放在投資管理和項(xiàng)目審批上，對軍品市場缺乏系統(tǒng)有效地監(jiān)管，另一方面重管理、輕服務(wù)，行業(yè)指導(dǎo)和政策性扶持力度不夠、針對性和實(shí)效性不強(qiáng);三是在發(fā)展理念上，重型號保障、輕行業(yè)自身發(fā)展，發(fā)展目標(biāo)更多地圍繞型號設(shè)計，從國防科技工業(yè)可持續(xù)發(fā)展以及促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度考慮不夠、辦法不多。第二，在管理體制上，政府和軍隊(duì)相關(guān)部門的關(guān)系還沒有完全理順，主要表現(xiàn)為：一是對于整合國家工業(yè)和科技資源，促進(jìn)跨行業(yè)、跨領(lǐng)域?qū)I(yè)化的高層決策協(xié)調(diào)體制不健全。二是多頭管理，部門利益難以協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，從企業(yè)國有資產(chǎn)和國防資產(chǎn)的管理關(guān)系看，國防科工委無資產(chǎn)管理權(quán)限，以及軍工企業(yè)改革重組未把國防科工委核準(zhǔn)作為國資委審批的前置條件，實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)了難以有效履行軍品能力管理職能問題，阻礙了集團(tuán)間專業(yè)化重組的發(fā)展。第三，運(yùn)行機(jī)制不健全，傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)管理模式仍然在國防科技工業(yè)占主導(dǎo)地位，在制定并執(zhí)行規(guī)則方面，制度供給不足、創(chuàng)新不夠。投資體制改革滯后，雖然國務(wù)院出臺了《國防科技工業(yè)投資體制改革指導(dǎo)意見》，但還缺乏相關(guān)的配套法規(guī)制度。

國防科技工業(yè)管理轉(zhuǎn)型初步設(shè)想

主要內(nèi)容。

國防科技工業(yè)管理轉(zhuǎn)型是指國防科技工業(yè)行業(yè)管理職能的轉(zhuǎn)型，主要包括管理對象的拓展、管理重心的轉(zhuǎn)移、管理方式的轉(zhuǎn)變、管理職責(zé)的調(diào)整和管理模式的更新。管理對象的拓展。針對全國統(tǒng)一的產(chǎn)品和技術(shù)市場，國防科技工業(yè)管理對象由過去面向軍工單位的一元化對象轉(zhuǎn)為未來面向全社會所有承擔(dān)軍品任務(wù)單位的多元化對象。管理重心的轉(zhuǎn)移。國防科技工業(yè)管理重心將從計劃和項(xiàng)目管理向戰(zhàn)略和政策管理轉(zhuǎn)移，以制定國防科技工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和國防科技工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策為重點(diǎn)，充分發(fā)揮對國防科技工業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、政策導(dǎo)向作用。同時，針對管理上的薄弱環(huán)節(jié)，重點(diǎn)加強(qiáng)國防軍工資產(chǎn)管理、軍品市場準(zhǔn)入管理、特殊領(lǐng)域的反壟斷監(jiān)管等。管理方式的轉(zhuǎn)變。一是由運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段相結(jié)合，加大運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法律手段進(jìn)行國防科技工業(yè)管理的范圍和力度，有選擇性地減少行政干預(yù)手段；二是由微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主，強(qiáng)化企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的自主權(quán)，切實(shí)維護(hù)企業(yè)發(fā)展中的合法權(quán)益。管理職責(zé)的調(diào)整。主要是指要適應(yīng)發(fā)展國防科技工業(yè)發(fā)展改革的要求，按照政府機(jī)構(gòu)改革的統(tǒng)一部署，進(jìn)一步明確與政府和軍隊(duì)相關(guān)部門的職責(zé)分工，減少職能交叉，健全相互間的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，理順幾個方面的關(guān)系:一是要理順與軍隊(duì)相關(guān)部門的關(guān)系；二是要理順與政府其他相關(guān)部門的關(guān)系；三是要理順與企業(yè)關(guān)系；四是要理順軍工產(chǎn)業(yè)與民用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系。管理模式的更新。進(jìn)一步完善國防科技工業(yè)管理模式，由面向軍工單位的管理向面向能力管理的轉(zhuǎn)變，健全運(yùn)行機(jī)制。根據(jù)國防科技工業(yè)發(fā)展要求，加強(qiáng)機(jī)制創(chuàng)新，比如改革國防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資管理，促進(jìn)國家財政性投入轉(zhuǎn)型、建立健全國防高科技項(xiàng)目投資風(fēng)險決策機(jī)制等。

實(shí)現(xiàn)途徑。

確立現(xiàn)代行業(yè)管理理念。一是確立有限行政理念，國防科技工業(yè)管理應(yīng)該秉持“有限性”觀念，不能“越位”。凡由社會、市場或個人自己能完成的事項(xiàng)，政府不干涉，只是為這些事務(wù)的運(yùn)行制定安全、公正、秩序、規(guī)模化的規(guī)則。二是確立有效行政理念，面對紛繁復(fù)雜的裝備研制任務(wù)和國防科技工業(yè)發(fā)展需求，政府在科學(xué)決策的基礎(chǔ)上必須進(jìn)行有控制的積極干預(yù)，規(guī)范軍品研制市場，支持和引導(dǎo)國防工業(yè)發(fā)展，管理“到位”，不能“缺位”。三是確立成本效益理念，國防科技工業(yè)管理活動要以資源的有效配置和利用為目的，從資源最優(yōu)配置的立場出發(fā)，應(yīng)該在管理體制和運(yùn)行機(jī)制具體設(shè)定上，降低由于政府行業(yè)管理而提高軍品市場交易成本。四是確立誠信行政理念，目前國防科技工業(yè)處于轉(zhuǎn)型升級過程中，政府擔(dān)負(fù)著信息提供、市場準(zhǔn)入、監(jiān)督市場運(yùn)行、維護(hù)市場秩序的職責(zé)，對市場影響的廣度和深度都在逐步增強(qiáng)，應(yīng)注重政策的穩(wěn)定性、發(fā)布信息的真實(shí)性、管理行為的公正性，維護(hù)政府的公信力，強(qiáng)化政府的權(quán)威和形象。五是確立責(zé)任行政理念，在行政決策方面，要加強(qiáng)對決策活動的監(jiān)督，完善行政決策的權(quán)力監(jiān)督制度和責(zé)任追究機(jī)制。整合、調(diào)整管理職能。依據(jù)國防科技工業(yè)發(fā)展的需要，探討管理職能的轉(zhuǎn)移和輸出，收縮或增加，從整體上建立能夠滿足當(dāng)前和未來需要的職能體系。一是強(qiáng)化促進(jìn)行業(yè)發(fā)展的管理職能。面對國防科技工業(yè)轉(zhuǎn)型升級的艱巨任務(wù)，國防科技工業(yè)必須具有較強(qiáng)的行業(yè)管理能力。具體講要進(jìn)一步加強(qiáng)三種職能:第一是戰(zhàn)略引導(dǎo)職能，即圍繞提高武器裝備研制能力和水平、促進(jìn)國防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，制定和實(shí)施以中長期發(fā)展戰(zhàn)略為主的指導(dǎo)性規(guī)劃計劃體系，引導(dǎo)國防科技工業(yè)發(fā)展方向，依靠制定產(chǎn)業(yè)政策，調(diào)控產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和調(diào)整產(chǎn)業(yè)目標(biāo)，形成合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和科研生產(chǎn)能力，推動國防科技工業(yè)協(xié)調(diào)、健康發(fā)展；第二是平衡協(xié)調(diào)職能，一方面根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r適時調(diào)整軍工產(chǎn)業(yè)和民用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，另一方面根據(jù)武器裝備發(fā)展需求及時調(diào)整軍品科研市場能力；第三是保軍職能，重點(diǎn)強(qiáng)化武器裝備的總體設(shè)計、總裝測試和系統(tǒng)集成等核心能力建設(shè)的管理，精干科研生產(chǎn)主體，使之成為武器裝備研制生產(chǎn)的