中國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

精品文檔精心整理精品文檔可編輯的精品文檔中國(guó)政府應(yīng)急管理機(jī)制構(gòu)建的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析羅煜摘要：中國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制的構(gòu)建問題，是當(dāng)前研究的熱門課題。本文繞開行政學(xué)領(lǐng)域研究這一問題的通行思路，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析應(yīng)該建立什么樣的應(yīng)急管理機(jī)制，結(jié)合中國(guó)的國(guó)情，提出作者構(gòu)想。關(guān)鍵詞：政府應(yīng)急管理經(jīng)濟(jì)學(xué)分析一、應(yīng)急管理的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析1、應(yīng)急機(jī)構(gòu)成立的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析設(shè)沒有建立應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)發(fā)生危機(jī)事件的概率是P1，P1=p0＋p1，p0是不可控(或不可預(yù)見)危機(jī)事件發(fā)生的概率，p1是可控事件發(fā)生的概率，危機(jī)發(fā)生時(shí)的損失是L1；成立應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的成本是E（主要是辦公費(fèi)用、工資和培訓(xùn)費(fèi)用），成立后發(fā)生危機(jī)的概率是P2，同樣p2是可控事件發(fā)生的概率，成立應(yīng)急機(jī)構(gòu)實(shí)際上可以減小可控事件發(fā)生的概率，危機(jī)發(fā)生時(shí)損失是L2.參見《危機(jī)管理：面對(duì)突發(fā)事件的抉擇》，朱德武編著，廣東經(jīng)濟(jì)出版社，2001，69－72頁(yè)。這樣，沒有成立機(jī)構(gòu)，預(yù)期損失是C1＝P1×L1；成立機(jī)構(gòu)后，預(yù)期損失是C2＝P2×L2。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度判斷是否應(yīng)該成立應(yīng)急機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)是：C1>C2＋E，即只有成立之后的預(yù)期損失和費(fèi)用之和小于成立之前，應(yīng)急機(jī)構(gòu)的設(shè)立才是“經(jīng)濟(jì)”的。令,則C1>C2＋E又可寫成：p0(L1－L2)＋（p1L1－p2L2）>Ep0△L＋p1L1－p2(L1－△L)>Ep0△L+(p1－p2)L1＋p2△L>Ep0△L+△pL1+(p1—△p)△L>Ep0△L+p1△L+△pL1-△P△L>EA+(B+D)+(C+D)-D>E即：收益I=A+B+C+D>E由圖1可以看到，橫坐標(biāo)與縱坐標(biāo)乘積（矩形的面積）就是預(yù)期損失，兩個(gè)矩形的面積之差代表收益I。I分為四部分：A是由于實(shí)際損失減少表現(xiàn)在不可控事件上的收益，（B＋D）是由于實(shí)際損失減少表現(xiàn)在可控事件上的收益，（C＋D）是概率降低表現(xiàn)在實(shí)際損失上的收益，D重復(fù)算了一遍，所以應(yīng)減去。這樣，式子中的每一項(xiàng)代表的實(shí)際意義就清楚了。從全國(guó)范圍看，發(fā)生危機(jī)事件的概率非常大，因此中央政府面臨的預(yù)期損失C1非常大，成立機(jī)構(gòu)后，L2會(huì)大大減小，C1>>C2，E相對(duì)預(yù)期損失來說是小的，如圖2中，陰影部分表示成本，中央政府的成本只占收益一小部分。所以中央層面設(shè)立專門的應(yīng)急機(jī)構(gòu)是“經(jīng)濟(jì)”的。地方上，由于地域范圍有限，發(fā)生危機(jī)事件的概率較小，C1與C2的差距不是很大，E顯的比較高昂，它將超過收益I（如圖2所示），因此越小的地方政府常設(shè)一個(gè)應(yīng)急機(jī)構(gòu)越不符合經(jīng)濟(jì)原理。結(jié)論：只有在成立應(yīng)急機(jī)構(gòu)后，預(yù)期損失和機(jī)構(gòu)成本之和小于成立前的預(yù)期損失，機(jī)構(gòu)的成立才符合經(jīng)濟(jì)原則。2、應(yīng)急機(jī)構(gòu)組織形式的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析國(guó)內(nèi)已有不少學(xué)者認(rèn)識(shí)到?jīng)]有統(tǒng)一的應(yīng)急機(jī)構(gòu)的弊病，主張建立一個(gè)全面負(fù)責(zé)應(yīng)急管理的機(jī)構(gòu)。以下圖來分析建立這種應(yīng)急組織形式的好處。圖3：應(yīng)急機(jī)構(gòu)組織形式模擬圖正方形區(qū)域代表了所有可能發(fā)生的危機(jī)事件的集合，其內(nèi)部的每個(gè)交點(diǎn)代表每一百分比危機(jī)事件；大圓表示建立了一個(gè)統(tǒng)一的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，它日常的工作所能覆蓋的危機(jī)事件，也就是它發(fā)揮效用的區(qū)間，例如由于反應(yīng)迅速而減小了不可控事件的損失或采取預(yù)防措施避免了可控事件的發(fā)生。假設(shè)全部危機(jī)事件是100％，按照計(jì)劃投入50億元希望覆蓋100％的危機(jī)事件，但成功率只有50％，這樣投入產(chǎn)出比是1億元：1％。假定每百分比危機(jī)事件代表一個(gè)類別，只由一個(gè)部門來管理，應(yīng)對(duì)以上50％的危機(jī)事件需要成立50個(gè)部門，50億元的預(yù)算可讓每個(gè)部門得到1億元。如果它們能各自覆蓋1％，全社會(huì)也能達(dá)到50％，但是成功率只有50％，因此每個(gè)部門只能覆蓋0.5％，全社會(huì)加總是25％，低于原來水平。如果仍希望保持50％的總覆蓋率，每個(gè)部門應(yīng)對(duì)1％危機(jī)就需要1億元÷50%＝2億元，投入產(chǎn)出比變?yōu)?億元：1個(gè)。這樣，全社會(huì)為了仍然保持50％的應(yīng)對(duì)危機(jī)覆蓋范圍，總投入要增加到100億元。從圓的面積可以直觀地看出，左圖小圓是相離的，大圓能覆蓋的點(diǎn)小圓不能覆蓋；右圖中小圓有許多重疊的部分，這些造成了資源的浪費(fèi)。而把小圓整合為一個(gè)大圓，可以節(jié)約社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。結(jié)論：條塊分割的應(yīng)急體制缺乏效率，而建立統(tǒng)一的應(yīng)急體制可以節(jié)約社會(huì)資源。3、中央與地方應(yīng)急成本分析在分析中央與地方應(yīng)急成本之前，首先要明確幾個(gè)概念：總成本（TC）：應(yīng)急機(jī)構(gòu)成立以及運(yùn)轉(zhuǎn)所需全部投入?？偛蛔兂杀荆═FC）：設(shè)立機(jī)構(gòu)的初始投入，如辦公設(shè)施，基本設(shè)備，初始人員安置與培訓(xùn)費(fèi)用等。平均成本（AC）：總成本除以機(jī)構(gòu)覆蓋的危機(jī)事件的數(shù)量，就是花在1％危機(jī)事件上的平均成本。邊際成本（MC）：在已有基礎(chǔ)上，再增加1％的覆蓋范圍，所需要增加的成本。圖4：中央與地方政府設(shè)立應(yīng)急機(jī)構(gòu)面臨的成本曲線圖中橫軸N表示應(yīng)急管理覆蓋的危機(jī)事件（用百分比做單位），N越大說明應(yīng)急管理越有用武之地?？v軸C表示貨幣化衡量的成本。上下兩個(gè)圖中標(biāo)出了曲線各特殊點(diǎn)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，對(duì)本文分析沒有太大意義，故不作詳細(xì)闡述。至于上下兩個(gè)圖中標(biāo)出了曲線各特殊點(diǎn)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，對(duì)本文分析沒有太大意義，故不作詳細(xì)闡述。至于MC曲線與AC曲線相交于后者最低點(diǎn)的原因，有以下分析：EMBEDEquation.3當(dāng)MC<AC時(shí)，k<0,AC曲線是下降的；當(dāng)MC>AC時(shí)，k>0，AC曲線是上升的；當(dāng)MC=AC時(shí)，k＝0,AC曲線有極值（最小值）。參見《西方經(jīng)濟(jì)學(xué)》（微觀部分）高鴻業(yè)中國(guó)人民大學(xué)出版社2001，164頁(yè)中央應(yīng)急機(jī)構(gòu)面臨的成本曲線特征：圖中I區(qū)域是規(guī)模經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于總不變成本投入較大，每繼續(xù)增加1％的覆蓋范圍，邊際成本先逐漸減小，然后又上升，但平均成本一直在減小，總成本上升緩慢。II區(qū)域是規(guī)模報(bào)酬不變時(shí)期，此時(shí)AC曲線處于最小值，并與MC有一段水平重合，即A－B。這意味著每繼續(xù)增加1％的覆蓋范圍，所增加的成本是相同的，到B點(diǎn)規(guī)模效應(yīng)終結(jié)。從成本控制角度，B點(diǎn)是中央選擇應(yīng)急機(jī)構(gòu)規(guī)模的最適點(diǎn)。III區(qū)域是規(guī)模不經(jīng)濟(jì)時(shí)期，此時(shí)MC和AC都開始遞增。每增加1％的覆蓋范圍，都需要投入高于平均成本的遞增的成本，總成本迅速上升。而地方面臨的成本曲線是不同的：地方的應(yīng)急投入少，難以建立規(guī)模效應(yīng)，因此它們的成本曲線沒有水平段。類似于上面的分析，在MC與AC最小值交點(diǎn)E，地方確定應(yīng)急機(jī)構(gòu)的規(guī)模是恰當(dāng)?shù)?。結(jié)論：應(yīng)急機(jī)構(gòu)的最優(yōu)成本控制應(yīng)該是滿足MC＝AC，并最大可能發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。4、應(yīng)急機(jī)制的均衡分析成本論分析偏重理想化，在設(shè)立應(yīng)急機(jī)構(gòu)之前，現(xiàn)實(shí)考慮的是凈收益大小，也就是常說的“凈收益最大化”。設(shè)凈收益為nr，總收益為TR，TR可以看作是成立應(yīng)急機(jī)構(gòu)使社會(huì)面臨危機(jī)時(shí)少受的損失，由數(shù)學(xué)關(guān)系得：MRMR和MC分別是TR和TC曲線的斜率（一階導(dǎo)數(shù)）。參見《西方經(jīng)濟(jì)學(xué)》（微觀部分）高鴻業(yè)中國(guó)人民大學(xué)出版社2001，195頁(yè)凈收益最大化的條件是：MR＝MC，可以理解為：當(dāng)繼續(xù)增加1％的覆蓋面，所獲的收益和所付出的成本一樣多時(shí)，已經(jīng)沒有了盈利的余地，此時(shí)凈收益最大。圖5：均衡分析我們看到，按照MR＝MC的原則，應(yīng)急機(jī)構(gòu)規(guī)模的最優(yōu)點(diǎn)應(yīng)該在P、Q兩點(diǎn)，而不是成本控制的最優(yōu)點(diǎn)B、E兩點(diǎn)。設(shè)想這樣一種均衡狀態(tài)：既能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)成本控制，又能實(shí)現(xiàn)凈收益最大化，將是建立應(yīng)急機(jī)構(gòu)的最好目標(biāo)。實(shí)際上，我們的討論是基于既定成本的，雖然MR我們難以控制，但我們可以很好地控制成本，例如降低TFC，從而降低AC，最終實(shí)現(xiàn)MR＝MC＝AC。這個(gè)思路對(duì)地方的應(yīng)急機(jī)制建設(shè)是有啟發(fā)意義的，我們將在后文沿用這個(gè)思路。結(jié)論：政府應(yīng)急機(jī)制的設(shè)立的均衡條件是MR=MC=AC,收益一定時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮降低成本擴(kuò)大凈收益。二、對(duì)中國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制的構(gòu)想上一部分的分析比較抽象，針對(duì)我們研究的具體問題——中國(guó)應(yīng)該建立什么樣的應(yīng)急管理機(jī)制，把上面的4條結(jié)論改造如下：中央政府設(shè)立應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)比地方政府更符合經(jīng)濟(jì)原則；中國(guó)設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)比現(xiàn)行的分工管理機(jī)制更有效率；應(yīng)急機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)該以最小的成本把最多的危機(jī)事件納入管理范圍；應(yīng)急管理機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)該通過控制成本的方法達(dá)到凈收益最大化。據(jù)此作者建議：在中央一級(jí)設(shè)立常設(shè)性綜合應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，全國(guó)可以分區(qū)域設(shè)分支機(jī)構(gòu)；在地方建立應(yīng)急聯(lián)席制度，以人員的組織形式變化代替專門機(jī)構(gòu)的組建。(一)、中央政府在中央政府設(shè)立危機(jī)管理機(jī)構(gòu)方面，我們可以參照美國(guó)和俄羅斯的經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理局FEMA集成了從中央到地方的救災(zāi)體系，建立了一個(gè)統(tǒng)合軍、警、消防、醫(yī)療、民間救難組織等單位的一體化指揮、調(diào)度體系，一遇到重大災(zāi)害即可迅速動(dòng)員一切資源，最大限度地降低災(zāi)害損失。FEMA擁有數(shù)十億的預(yù)算資金，全國(guó)常設(shè)10個(gè)區(qū)域辦公室，直接幫助各區(qū)域、州政府開展應(yīng)急工作。2003年，F(xiàn)EMA和其他的22個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)合并組成了國(guó)土安全部（DHS），DHS成為美國(guó)應(yīng)急管理的專門機(jī)構(gòu)，這樣美國(guó)的應(yīng)急管理資源又進(jìn)一步集中。俄羅斯緊急情況部最能反映俄應(yīng)急管理的特點(diǎn)，它是針對(duì)自然和技術(shù)災(zāi)害的責(zé)任部門，直屬總統(tǒng)。緊急情況部的應(yīng)急資源高度集中，直接指揮一支由現(xiàn)役軍人組成的應(yīng)急救援隊(duì)伍，在應(yīng)急處理階段承擔(dān)一切組織、指揮、搶險(xiǎn)甚至新聞發(fā)布功能。參見《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》編輯部《國(guó)家與政府的危機(jī)管理》江西人民出版社20041、根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可以考慮成立一個(gè)由政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的常設(shè)應(yīng)急機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全國(guó)和區(qū)域性的應(yīng)急管理的預(yù)防、控制、指揮和協(xié)調(diào)。該機(jī)構(gòu)作為中央一級(jí)的指揮與協(xié)調(diào)平臺(tái)，把原來分散在各部門的應(yīng)急資源合并，獨(dú)立地配置，這樣可以充分整合各部門資源。日常工作定期召集專家對(duì)一定時(shí)間內(nèi)可能發(fā)生的危機(jī)事件進(jìn)行預(yù)警分析，上報(bào)中央；做好應(yīng)急工作的常態(tài)管理。一旦危機(jī)爆發(fā)，立即轉(zhuǎn)為國(guó)家應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的具體指揮與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。當(dāng)?shù)胤綉?yīng)對(duì)危機(jī)事件出現(xiàn)困難時(shí)，中央的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)可以提供物資、技術(shù)和人員的幫助。從遠(yuǎn)期來看，我國(guó)的中央應(yīng)急管理體系可以按如下目標(biāo)構(gòu)建該體系設(shè)計(jì)參考了美國(guó)西雅圖市的應(yīng)急管理機(jī)制，盡管是城市一級(jí)的應(yīng)急管理機(jī)制，但不乏參考價(jià)值。該體系設(shè)計(jì)參考了美國(guó)西雅圖市的應(yīng)急管理機(jī)制，盡管是城市一級(jí)的應(yīng)急管理機(jī)制，但不乏參考價(jià)值。2、構(gòu)建如上應(yīng)急管理體系的關(guān)鍵的一步是整合政府各部門的應(yīng)急資源，首先是合并同類性質(zhì)的危機(jī)事件的管理，在此基礎(chǔ)上再合并各類事件的管理，最終達(dá)到統(tǒng)一應(yīng)急資源。下表列出了可以合并應(yīng)急職能的一些部門：事件分類職能部門合并的職能共享資源氣象災(zāi)害防汛抗旱指揮部氣象局水利部防汛、抗旱、防臺(tái)風(fēng)以及其他氣象災(zāi)害的預(yù)警與救助全國(guó)性數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)全國(guó)性的指揮網(wǎng)全國(guó)性的信息傳導(dǎo)系統(tǒng)相似領(lǐng)域的專家?guī)煜嗨祁I(lǐng)域的專業(yè)工作人員相似領(lǐng)域的技術(shù)經(jīng)驗(yàn)相似領(lǐng)域的物質(zhì)設(shè)備地質(zhì)災(zāi)害國(guó)土資源部國(guó)家地震局地震、山體滑坡等地質(zhì)災(zāi)害的預(yù)警與救援技術(shù)災(zāi)害安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局礦業(yè)事故、交通事故等安全事故的預(yù)防與搶救傳染病衛(wèi)生災(zāi)害衛(wèi)生部大規(guī)模傳染病的預(yù)防與控制危險(xiǎn)化學(xué)物品工商總局公安部國(guó)家安全部有毒氣體、化學(xué)原料等的安全指導(dǎo)，應(yīng)急搶救社會(huì)性危機(jī)公安部群發(fā)性事件的舒緩3、整合資源、成立統(tǒng)籌全局的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，符合我們上文所論述的經(jīng)濟(jì)原則，但機(jī)構(gòu)的成立是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，要經(jīng)過較長(zhǎng)時(shí)間的磨合和探索，例如美國(guó)國(guó)土安全部現(xiàn)在仍在不斷調(diào)整變化中。結(jié)合中國(guó)的國(guó)情，遵循循序漸進(jìn)的原則，現(xiàn)階段中央政府的應(yīng)急管理應(yīng)該以四個(gè)“標(biāo)準(zhǔn)化”為目標(biāo)：參考美國(guó)SEMS標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急管理系統(tǒng)的內(nèi)容（StandardizedEmergencyManagementSystem）。1）標(biāo)準(zhǔn)化的操作。在科學(xué)、可行的前提下，遵循各類危機(jī)事件的共同規(guī)律，統(tǒng)一處理全國(guó)范圍內(nèi)同類危機(jī)事件的綜合事務(wù)；逐步規(guī)范和統(tǒng)一各類危機(jī)事件的立法和部門規(guī)章的制定，形成應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的統(tǒng)一準(zhǔn)則，避免法律、法規(guī)的沖突；建立起一支專業(yè)應(yīng)急管理人員隊(duì)伍，采用科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)急管理方式，提高應(yīng)急管理的效率和結(jié)果的穩(wěn)定性。2）標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)劃。將全國(guó)的應(yīng)急管理規(guī)劃納入國(guó)家中長(zhǎng)期和年度規(guī)劃中；由中央統(tǒng)一規(guī)劃全國(guó)的應(yīng)急資源、環(huán)境、動(dòng)員等事務(wù)；指導(dǎo)各部門圍繞國(guó)家規(guī)劃制定本部門的專門應(yīng)急規(guī)劃。3）標(biāo)準(zhǔn)化的保障。由各部門各自籌備應(yīng)急資源逐步過渡到由中央統(tǒng)一管理物資等應(yīng)急保障資源，減少資源的重復(fù)購(gòu)置；由國(guó)家牽頭，建立各部門共享的信息傳導(dǎo)系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)和專家?guī)?，逐步?shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。4）標(biāo)準(zhǔn)化的財(cái)政。打破各部門獨(dú)立預(yù)算，由財(cái)政部統(tǒng)一進(jìn)行全國(guó)應(yīng)急部門的預(yù)算；以常規(guī)財(cái)政管理原則對(duì)應(yīng)急管理進(jìn)行成本控制，建立起嚴(yán)格的審計(jì)制度，保證應(yīng)急管理財(cái)政上的可持續(xù)性。（二）、地方政府考慮到地方政府本身已經(jīng)機(jī)構(gòu)臃腫，其成立應(yīng)急機(jī)構(gòu)又具有不經(jīng)濟(jì)性，作者建議以制度代替機(jī)構(gòu)，建立制度型的應(yīng)急管理人員組織模式。它采用聯(lián)席方式，特點(diǎn)是“聯(lián)而不并”：由綜合性部門（如政府辦公廳）擔(dān)當(dāng)?shù)胤綉?yīng)急管理的中心組織者，可以選出若干人員專職應(yīng)急工作，較大的省市可以組建專門委員會(huì)專門委員會(huì)與上文所提到的正式應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)有質(zhì)的區(qū)別，它不控制實(shí)體性資源，只充當(dāng)協(xié)調(diào)平臺(tái)的作用，我們把它視為強(qiáng)化的聯(lián)席方式。專門委員會(huì)與上文所提到的正式應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)有質(zhì)的區(qū)別，它不控制實(shí)體性資源，只充當(dāng)協(xié)調(diào)平臺(tái)的作用，我們把它視為強(qiáng)化的聯(lián)席方式。地方政府的應(yīng)急管理組織，應(yīng)當(dāng)突出精簡(jiǎn)、效率的原則，專注應(yīng)急方面的工作，而一旦成為正式的政府機(jī)構(gòu)，就要像其他機(jī)構(gòu)一樣從事官僚體