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文檔簡介
淺析建設項目跟蹤審計的重點把握
以往,建設項目審計大多為事后審計,這雖然也能發(fā)揮監(jiān)督作用,但由于“秋后算賬”的滯后性和間接性,使其威懾力打了折扣。秋后算賬并不是審計的目的,及時解決問題才是關鍵。即便查出了問題、懲辦了有關責任人,但損失業(yè)已造成,再想追回或彌補都相當困難。而跟蹤審計則不同,項目建設全過程參與、全過程跟蹤,能夠更好地解決問題,充分發(fā)揮審計的監(jiān)督作用。跟蹤審計已在汶川地震災后恢復重建工作中初露鋒芒,發(fā)揮了巨大的作用。在抗震救災階段,各級審計機關對抗震救災資金和物資開展了跟蹤審計,有效地保障了救災款物的合理合規(guī)、公開透明使用?,F(xiàn)在,由抗震救災階段轉(zhuǎn)入了災后全面恢復重建階段,審計繼續(xù)發(fā)揮著重要作用。
審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃中要求審計機關積極探索跟蹤審計方式,要對關系國計民生的特大型投資項目、特殊資源開發(fā)與環(huán)境保護事項、重大突發(fā)性公共事項、國家重大政策措施的執(zhí)行試行全過程跟蹤審計。近來,跟蹤審計作為審計部門加大建設項目審計監(jiān)督力度、探索投資績效審計的一種有效方式,已廣泛開展。審計署陸續(xù)對汶川地震災后恢復重建、北京奧運場館、西氣東輸二線等建設項目進行跟蹤審計,地方各級審計機關也積極對本轄區(qū)內(nèi)的建設項目進行跟蹤審計。
建設項目有投資大、周期長、涉及領域廣、可變因素多等特點,如何把握審計重點則是跟蹤審計的關鍵點,也是難點。以下分三種情況對建設項目跟蹤審計的重點把握提出粗淺的看法:
一、重大突發(fā)性項目
災后恢復重建屬重大突發(fā)性建設項目,災后重建不僅關系到災區(qū)人民千家萬戶的切身利益,社會各界高度重視和關注,而且社會敏感度極高。再則,時間非常緊迫。災后恢復重建跟蹤審計工作量很大、項目很多,而且非常分散,可以說是千頭萬緒。很多項目直接關系到老百姓的居所問題和生產(chǎn)、生活問題,時間不等人。這類建設項目的跟蹤審計對審計重點的把握提出了很高的要求,只有把握住重點,才能抓住主要問題,才能保障恢復重建。
首先要定目標。災后恢復重建跟蹤審計的目標就是:促進災后恢復重建的順利進行,保障災后恢復重建不出重大問題。也就是說通過審計,發(fā)現(xiàn)和處理一些制度障礙和管理不規(guī)范等問題,促進其很快得到解決,推動災后重建工作的順利進行。制度障礙問題,比如:援建資金撥付遲緩影響工程建設順利進行,工程建設項目缺乏有力的項目管理制度等,審計應該提出來促進整改,避免由于制度障礙導致的重大問題;重大問題,比如:重大的違法違規(guī)問題、重大的損失浪費問題,重大的資源破壞問題,重大的質(zhì)量事故問題,重大的耕地破壞、毀損、非法占用,甚至倒賣等問題,這些問題應該及時得到解決、查處、糾正和整改。
然后再抓重點。第一是重點領域。首要的是民生工程,其次是重要的、涉及到民眾切身利益的公共設施。比如說學校、醫(yī)院、橋梁;第二是重點內(nèi)容。一是總體規(guī)劃和災后恢復重建的相關政策貫徹落實情況以及貫徹落實中出現(xiàn)的新情況、新問題;二是災后恢復重建資金分配、管理和使用情況;三是災后恢復重建工程項目質(zhì)量管理狀況;四是災后恢復重建過程中生態(tài)環(huán)境保護、資源利用狀況;五是災后恢復重建中,土地特別是耕地的保護利用情況;第三是重點項目。有些項目是民生工程,資金量也很大,就要抓住不放;有些項目雖然不直接關系民生,但投資量大,也一定要抓?。挥行╉椖渴巧鐣叨汝P注的,同樣一定要抓住。
總之,我們在災后恢復重建跟蹤審計中要定好目標,切實做到全面跟蹤,抓住重點。
二、特大型投資項目
隨著經(jīng)濟的發(fā)展,建設項目的規(guī)模越來越大。其中特大型建設項目已成為領導關心、百姓關注的重點,各級領導要求審計機關能事前加入,全程跟蹤,及時提供有關信息,為領導決策提供依據(jù)。如北京奧運場館、西氣東輸二線等特大型投資項目,投資額巨大,項目信息處理工作量龐大,工程建設的社會影響深遠,搞好跟蹤審計的重要性不言而喻。
對于此類特大型建設項目的跟蹤審計,不可能做到面面俱細,而把握好重點可以事半功倍。如:重點關注建設項目規(guī)劃、計劃和國家有關政策落實情況,建設資金使用、建設項目管理和工程質(zhì)量情況等。下面舉例說明特大型建設項目審計跟蹤的重點把握:
北京奧運場館建設跟蹤審計。首先要確定審計目標:奧運場館建設跟蹤審計的總體指導思想是“服務奧運、保障奧運”,審計的目標是立足于幫助被審計單位加強內(nèi)控、規(guī)范管理、理順關系,提高資金使用效益,樹立國家形象。在此基礎上再把握好審計重點,如:通過對奧運比賽場館及相關設施建設情況的審計或?qū)徲嬚{(diào)查,促進項目管理部門和建設單位切實履行職責,加強管理,按時、節(jié)儉、優(yōu)質(zhì)完成場館建設任務;及時向奧組委和有關部門通報情況,反映問題,提出建議,促進建立高效的奧運組織管理系統(tǒng),保障奧運各項籌備工作順利進行等。
西氣東輸二線工程跟蹤審計。跟蹤審計緊緊圍繞溫家寶總理提出的“要精心設計,進行施工,確保工程質(zhì)量;依托管網(wǎng)建設,加快技術創(chuàng)新,提高技術裝備國產(chǎn)化水平;加強科學管理,節(jié)約集約用地,保護生態(tài)環(huán)境”要求,看工程建設是否嚴格落實了總理的指示,哪些做到了哪些沒有做到,最終做出客觀評價。重點關注資金的籌集、管理及使用情況,工程建設質(zhì)量及建設管理水平,項目建成后的經(jīng)濟效益及拉動內(nèi)需情況,對生態(tài)環(huán)境的影響等。
三、一般建設項目
這里談到的一般建設項目指災后重建項目、特大型投資項目之外,由地方各級政府、各種企業(yè)自行投資,建設規(guī)模、工程投資較小的項目,如:機關、企事業(yè)單位修建的辦公樓,城市道路、橋梁等。該類型的建設項目不像前面提到的災后重建項目、特大型投資項目投資巨大,影響面廣,做好跟蹤審計相對容易一些,可以做的更細一些,在跟蹤審計的重點把握上也可以考慮得更全面一些,甚至有的項目可以搞全過程跟蹤審計,從項目前期工作到竣工決算都可以牢牢掌握。
在審計重點的把握上:一是要合理確定跟蹤審計計劃。毫無疑問,跟蹤審計項目實施的計劃控制應貫穿審計全過程,在人力安排、時間安排上應制定好計劃。二是選擇初步設計階段作為切入點。初步設計概算是控制建設項目總造價的總括性文件,一個準確、合理的概算不僅僅可以保證建設項目的正常實施,保證工程質(zhì)量,還可以最大限度地節(jié)約建設資金。三是對招標投標進行監(jiān)督。通過審核招標文件,特別是對標底的審核,有利于降低工程造價。加強對合同的審核,有利于防止工程竣工結(jié)算扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。通過對招標活動的監(jiān)督,對規(guī)范建筑市場行為、完善工程建設管理體制、從源頭上防止腐敗行為有著重要作用。四是對施工過程的監(jiān)控。應該注意對隱蔽工程、設計變更、現(xiàn)場簽證的合理性、真實性進行查看,防止虛增工程量、亂簽證、假簽證等問題導致工程造價不真實。五是關注工程價款結(jié)算。必須對工程價款結(jié)算中工程量真實性、單價套用的準確性、采用材料價格與市場價格的一致性、各種措施費用的合理性,對照招標文件和合同進行細致審計。六是做好竣工決算審計。項目竣工決算應包括從籌劃到竣工投產(chǎn)全過程的全部實際費用,一般由竣工財務決算說明書、竣工財務決算報表、工程竣工圖和工程造價對比分析四個部分組成。審計人員對竣工決算的真實性和合法性進行審計,有利于確定建設項目的真實造價、確定固定資產(chǎn)的入賬價值。
這種全過程的跟蹤審計,無疑對控制工程投資有很大作用,但審計應注意防患審計的風險,在審計重點的把握上要詳盡考慮。一是審計不能參與建設過程中的項目管理。在跟蹤審計模式下,審計人員頻繁地介入建設現(xiàn)場,提出審計建議,促進被審計單位糾正和改進工作。但是很容易使審計人員偏離正確的審計方向而介入項目管理,會與被審計單位之間形成利益沖突,審計風險加大。二是審計機關力量難以滿足全過程跟蹤審計的要求。跟蹤審計對建設項目全過程審計,涉及到項目建設的方方面面,需要充足的審計力量,以滿足跟蹤審計內(nèi)容的廣泛性要求。然而,審計機關審計力量十分有
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