美國(guó)食品安全監(jiān)管體系的特點(diǎn)

...v.美國(guó)食品平安監(jiān)管體系的特點(diǎn)及啟示當(dāng)前，食品平安問(wèn)題已成為全球性的焦點(diǎn)。隨著中國(guó)食品平安問(wèn)題日益引起世人關(guān)注，如何加強(qiáng)我國(guó)食品平安監(jiān)管體系建立是一個(gè)亟待解決的重大課題。盡管美國(guó)在食品平安方面雖也存在一些問(wèn)題，但美國(guó)已建立起比擬協(xié)調(diào)高效的、從“農(nóng)田到餐桌〞的食品平安監(jiān)控體系那么為世人所公認(rèn)。本文結(jié)合訪談美國(guó)南加州等地有關(guān)食品平安專家的情況，對(duì)美國(guó)食品平安監(jiān)管體系的特點(diǎn)進(jìn)展一些初步分析探討，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，提出一些思考和建議。

一、美國(guó)食品平安監(jiān)管體系的特點(diǎn)

1.“六位一體〞、統(tǒng)一管理

1998年，美國(guó)政府成立了“總統(tǒng)食品平安管理委員會(huì)〞來(lái)協(xié)調(diào)全國(guó)的食品平安工作。該委員會(huì)的成員由農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部、衛(wèi)生部、管理與預(yù)算辦公室、環(huán)境保護(hù)局、科學(xué)與技術(shù)政策辦公室等有關(guān)職能部門的負(fù)責(zé)人組成。委員會(huì)主席由農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)、衛(wèi)生部部長(zhǎng)、科學(xué)與技術(shù)政策辦公室主任共同擔(dān)任。目前，美國(guó)的食品平安系統(tǒng)主要涉及6個(gè)部門，即衛(wèi)生部的食品藥品管理局(FDA)、農(nóng)業(yè)部的食品平安檢查局(FSIS)、動(dòng)植物安康檢驗(yàn)局(APHIS)、環(huán)境保護(hù)局(EPA)、商業(yè)部的國(guó)家漁業(yè)局(NMFS)、衛(wèi)生部的疾病控制和預(yù)防中心(CDC)等。其中，F(xiàn)SIS主管肉、禽、蛋制品的平安,FDA負(fù)責(zé)FSIS職責(zé)之外的食品摻假、存在不平安隱患、標(biāo)簽夸張宣傳等工作；APHIS主要是保護(hù)動(dòng)植物免受害蟲(chóng)和疾病的威脅,EPA主要維護(hù)公眾及環(huán)境安康，防止農(nóng)藥對(duì)人體造成的危害，加強(qiáng)對(duì)寵物的管理；NMFS執(zhí)行海產(chǎn)品檢測(cè)以及定級(jí)程序等,CDC負(fù)責(zé)研究、監(jiān)管與食品消費(fèi)相關(guān)的疾病。同時(shí)，海關(guān)負(fù)責(zé)定期檢查、留樣監(jiān)測(cè)進(jìn)口食品。

2.立法先行、動(dòng)態(tài)調(diào)整

不斷完善的法律法規(guī)體系是有效實(shí)施食品平安監(jiān)管的根底。1906年出臺(tái)的?食品與藥品法〔PureFoodandDrugsAct〕?和?聯(lián)邦肉類檢驗(yàn)法〔FederalMeatInspectionAct〕?標(biāo)志著美國(guó)聯(lián)邦政府食品平安方面立法的開(kāi)場(chǎng)。一百多年來(lái)，美國(guó)建立了涵蓋所有食品類別和食品鏈各環(huán)節(jié)的法律法規(guī)體系，為制定監(jiān)管政策、檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)以及質(zhì)量認(rèn)證等工作提供了依據(jù)。美國(guó)政府共制定和修訂了35部與食品平安有關(guān)的法規(guī)，其中直接相關(guān)的法令有7部。這7部法令既有綜合性的?聯(lián)邦食品、藥品和化裝品法?、?公共衛(wèi)生效勞法?、?食品質(zhì)量保護(hù)法?；也有非常具體的?聯(lián)邦肉類檢查法?、?禽類產(chǎn)品檢驗(yàn)法?、?蛋類產(chǎn)品檢驗(yàn)法?、?聯(lián)邦殺蟲(chóng)劑、殺真菌劑和滅鼠劑法?。

另外，隨著科學(xué)技術(shù)的開(kāi)展和食品平安方面新問(wèn)題的不斷出現(xiàn)，美國(guó)政府十分重視“與時(shí)俱進(jìn)〞，對(duì)已有法律法規(guī)進(jìn)展及時(shí)修正，動(dòng)態(tài)調(diào)整。如，1938年出臺(tái)的?聯(lián)邦食品、藥品和化裝品法〔FederalFood、DrugandCosmeticAct，F(xiàn)FDCA〕?，是美國(guó)食品平安方面最主要的法律之一。?食品與藥品法?主要為了制止在食品中添加有毒有害物質(zhì)，但概念不夠明確，而FFDCA那么規(guī)定任何不潔的、腐爛的、腐敗變質(zhì)的或其它方面不適用的食品都屬偽劣食品。同時(shí)該法還規(guī)定，只要是在不衛(wèi)生條件下制作、包裝食品，那么不管有沒(méi)有污染發(fā)生，都被視為偽劣品，這就對(duì)加工業(yè)提出了“良好操作標(biāo)準(zhǔn)〞要求。

1958年美國(guó)對(duì)該法做了大的修改，主要包括兩個(gè)方面。一是關(guān)于食品添加劑，要求生產(chǎn)商使用食品添加劑要在“相當(dāng)程度上〞保證對(duì)人體無(wú)害，但凡人或動(dòng)物食用后會(huì)導(dǎo)致癌癥，或經(jīng)食品平安性測(cè)試后被證明為致癌的食品添加劑都不能使用；二是在409局部中增加了德蘭尼條款〔Delaneyclause〕，賦予環(huán)境保護(hù)署〔EPA〕制定農(nóng)藥最高限量的權(quán)力，即要求所有注冊(cè)在食用農(nóng)作物上使用的農(nóng)藥都必須取得EPA認(rèn)定頒發(fā)的使用限量規(guī)定。

3.風(fēng)險(xiǎn)管理、預(yù)防為主

美國(guó)十分重視食品平安管理方面的預(yù)防措施，并以實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理和科學(xué)性的危害分析作為制定食品平安系統(tǒng)政策的根底。風(fēng)險(xiǎn)管理的首要目標(biāo)是通過(guò)選擇和實(shí)施適當(dāng)?shù)拇胧M可能控制食品風(fēng)險(xiǎn)，保障公眾安康。風(fēng)險(xiǎn)管理的程序包括“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估〞、“風(fēng)險(xiǎn)管理措施的評(píng)估〞、“管理決策的實(shí)施〞、“監(jiān)控和評(píng)價(jià)〞等內(nèi)容。美國(guó)?總統(tǒng)食品平安方案?強(qiáng)調(diào)了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在實(shí)現(xiàn)食品平安目標(biāo)過(guò)程中的重要性。這項(xiàng)方案要求對(duì)食品平安負(fù)有風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任的所有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)成立“機(jī)構(gòu)間風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)〞，該協(xié)會(huì)通過(guò)鼓勵(lì)研究開(kāi)發(fā)預(yù)測(cè)性模型和其他工具的方法，促進(jìn)微生物風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的進(jìn)展。其中一個(gè)重要舉措是推行HACCP(HazardAnalysisandCriticalControlPoint)，即風(fēng)險(xiǎn)分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)作為新的風(fēng)險(xiǎn)管理工具。

HACCP作為一種控制食品平安的預(yù)防性體系，主要由7個(gè)方面的內(nèi)容組成：進(jìn)展危害分析和確定預(yù)防方案措施；確定關(guān)鍵控制點(diǎn)；建立關(guān)鍵限值；監(jiān)控每個(gè)關(guān)鍵控制點(diǎn)；建立關(guān)鍵限值發(fā)生偏離時(shí)，可采取的糾偏措施；建立記錄保存系統(tǒng)；建立驗(yàn)證程序等。

HACCP概念最早產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代，由美國(guó)Pillsbury公司在為美國(guó)太空工程效勞、提供平安衛(wèi)生食品時(shí)率先使用。1973年，美國(guó)FDA開(kāi)場(chǎng)在低酸罐頭食品中推廣采用。1985年經(jīng)美國(guó)科學(xué)院推薦，HACCP被行政當(dāng)局采用。經(jīng)過(guò)幾年的研究和開(kāi)展，到1989年11月，由美國(guó)農(nóng)業(yè)食品平安檢查局〔FSIS〕、水產(chǎn)局〔NMFS〕、食品藥物管理局〔FDA〕等機(jī)構(gòu)發(fā)布了“食品生產(chǎn)的HACCP法那么〞。1990年至1995年間，美國(guó)相繼將HACCP應(yīng)用于水產(chǎn)品、禽肉產(chǎn)品、果蔬汁、乳制品、糕點(diǎn)、食用油、餐飲等諸多方面。1999年12月18日美國(guó)宣布，對(duì)輸入美國(guó)的水產(chǎn)品及企業(yè)強(qiáng)制要求建立HACCP體系，否那么其產(chǎn)品將不能進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)。迄今為止，HACCP已被許多國(guó)際組織如FAO／WHO、CAC等認(rèn)可，為世界范圍內(nèi)保證食品平安衛(wèi)生的準(zhǔn)那么。通過(guò)建立和健全HACCP體系，使得美國(guó)食品的加工生產(chǎn)、包裝貯藏、銷售消費(fèi)等“從農(nóng)田到餐桌〞等整個(gè)過(guò)程的平安控制既在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)制約下運(yùn)行，又能突出重點(diǎn)，減少食品平安控制的總支出，提高經(jīng)濟(jì)效益，為保證食品平安奠定了可靠的根底。通過(guò)全程監(jiān)管，對(duì)可能會(huì)給食品平安構(gòu)成潛在危害的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)先加以防范，防止重要環(huán)節(jié)的缺失，并以此為根底實(shí)行問(wèn)題食品的追溯制度。

4.信息透明、公眾參與

在食品平安風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程中，美國(guó)十分重視公眾的知情權(quán)，強(qiáng)調(diào)保持每一項(xiàng)政策制定過(guò)程中的透明性，建立了有效的食品平安信息系統(tǒng)，形成了從聯(lián)邦到地方，分工明確、全方位的信息披露主體，以及遍布全國(guó)的信息采集、風(fēng)險(xiǎn)分析以及綜合的信息反應(yīng)等根底設(shè)施。食品平安信息披露范圍、內(nèi)容及公眾參與的范圍非常廣泛。從披露的對(duì)象來(lái)看，主要包括消費(fèi)者、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、科學(xué)家和研究工作者。例如，消費(fèi)者可以從美國(guó)聯(lián)邦政府的官方上獲取大量的信息，包括如何平安備制各類食品、各種缺陷產(chǎn)品的召回信息，如何預(yù)防食源性疾病，使消費(fèi)者了解食品平安的真實(shí)情況，增強(qiáng)自我保護(hù)能力?？茖W(xué)家和研究工作者可以獲得大量的研究報(bào)告，新技術(shù)趨勢(shì)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的信息等。相應(yīng)地，信息披露的內(nèi)容主要包括消費(fèi)者教育與培訓(xùn)信息、缺陷產(chǎn)品召回信息、管理部門的管理規(guī)那么、工作指南、指導(dǎo)方針、食源性疾病信息、食品平安資源信息等。

此外，政府還提供多種平臺(tái)讓消費(fèi)者參與食品平安管理。美國(guó)法律要求政府在制定行政法規(guī)時(shí)，允許國(guó)內(nèi)外的任何個(gè)人和單位獲得政府決策依據(jù)的信息，并進(jìn)展評(píng)論，確保法規(guī)修訂是在公開(kāi)、透明、交互的方式下進(jìn)展的。美國(guó)非常重視消費(fèi)者在食品平安監(jiān)管，特別是法規(guī)、政策制定過(guò)程中的作用，充分聽(tīng)取消費(fèi)者的建議，確保其工作能真正維護(hù)消費(fèi)者的利益。在立法和修訂過(guò)程中都允許并鼓勵(lì)消費(fèi)者積極參與，立法機(jī)構(gòu)通常發(fā)表一個(gè)條例提案的先期通知，提出存在問(wèn)題和解決方案，征詢公眾的意見(jiàn)；在最終法規(guī)發(fā)表前，要為消費(fèi)者提供開(kāi)展討論和發(fā)表評(píng)論的時(shí)機(jī)；當(dāng)遇到特別復(fù)雜的問(wèn)題，需要立法機(jī)構(gòu)外的專家建議時(shí)，立法機(jī)構(gòu)還將根據(jù)需要通過(guò)非正式信息途徑召開(kāi)公眾會(huì)議，收集消費(fèi)者對(duì)特定問(wèn)題的看法。如果個(gè)人或機(jī)構(gòu)對(duì)立法機(jī)構(gòu)的決策提出異議時(shí)，還可以向法庭提出申訴。

二、幾點(diǎn)啟示和建議

1.理順管理體制，明晰職能劃分，實(shí)行統(tǒng)一管理是有效實(shí)施食品平安監(jiān)管的必要前提

保障食品平安是各級(jí)政府的重要責(zé)任。在明晰劃分政府相關(guān)部門職能的根底上，實(shí)施統(tǒng)一管理，以整合資源、形成合力是美國(guó)等興旺國(guó)家食品平安監(jiān)管的一個(gè)顯著特點(diǎn)。由于作為主要食品的農(nóng)產(chǎn)品，按照產(chǎn)業(yè)鏈順序，其產(chǎn)生污染的環(huán)節(jié)主要包括在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中受到大氣、土壤、水中有毒有害物質(zhì)的污染，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的污染，食品加工環(huán)節(jié)的污染以及食品流通環(huán)節(jié)的污染等4個(gè)方面，因而食品平安的監(jiān)管必定會(huì)涉及許多政府部門，如農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、環(huán)保、工商、質(zhì)檢等部門。美國(guó)等興旺國(guó)家食品平安監(jiān)管的經(jīng)歷說(shuō)明：?jiǎn)栴}的關(guān)鍵不在于是否多頭管理，而在于部門之間是否有合理而明確的分工，以及在合理分工的根底上是否能夠?qū)嵤┯行У慕y(tǒng)一管理。我國(guó)目前存在的問(wèn)題恰恰就在于部門分工不夠明確，時(shí)常出現(xiàn)扯皮現(xiàn)象，缺乏齊抓共管，協(xié)同共進(jìn)。

2.不斷完善的法律法規(guī)體系是有效實(shí)施食品平安監(jiān)管的根本保障

建國(guó)以來(lái)，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)食品平安法律法規(guī)先后出臺(tái)約917部。最主要的有?食品衛(wèi)生法?、?中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量平安法?、?農(nóng)藥管理?xiàng)l例?、?獸藥管理?xiàng)l理?等。近幾年來(lái)，我國(guó)還加強(qiáng)了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)建立，制定了一系列“綠色食品〞、“無(wú)公害食品〞的產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)的生產(chǎn)技術(shù)規(guī)程。這些法律、法規(guī)和規(guī)章構(gòu)成了中國(guó)食品平安根本法律框架，在保障我國(guó)食品平安方面發(fā)揮了重要作用。但總體來(lái)看，我國(guó)食品平安方面的立法仍然滯后，主要存在“食品平安〞尚未成為立法的整體性目標(biāo)、立法內(nèi)容沒(méi)有根據(jù)食品平安面臨的新形勢(shì)和新挑戰(zhàn)進(jìn)展及時(shí)調(diào)整等問(wèn)題。為此，需要加快制訂一部綜合性的食品平安法律的步伐，在對(duì)“農(nóng)產(chǎn)品〞和“食品〞重新進(jìn)展科學(xué)界定的根底上，將兩者納入統(tǒng)一管理，改變初級(jí)產(chǎn)品和加工品分割管理的局面，確?！皬奶镱^到餐桌〞的全過(guò)程質(zhì)量平安控制。應(yīng)進(jìn)一步完善食品質(zhì)量平安標(biāo)準(zhǔn)體系，逐步實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系和標(biāo)準(zhǔn)管理體系與國(guó)際慣例接軌。在制定產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，適應(yīng)國(guó)際潮流，盡快制訂食品生產(chǎn)過(guò)程管理的法律法規(guī)，大力推行GMP、HACCP等程序化質(zhì)量管理體系。美國(guó)政府十分重視“與時(shí)俱進(jìn)〞，對(duì)已有法律法規(guī)進(jìn)展及時(shí)修正，動(dòng)態(tài)調(diào)整的有關(guān)經(jīng)歷，值得我們進(jìn)一步研究借鑒。

此外，建議重視研究如何以法律手段促進(jìn)農(nóng)業(yè)開(kāi)展范式的轉(zhuǎn)變問(wèn)題。當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)全球化、新科技革命和全球氣候變化等大背景下如何轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)開(kāi)展范式成為國(guó)際上普遍關(guān)注的重大課題。通過(guò)建立和完善相關(guān)法律法規(guī)體系，加快我國(guó)農(nóng)業(yè)從以追求高產(chǎn)量、高耗能、高污染為根本特征的開(kāi)展范式向以可持續(xù)開(kāi)展為核心的新的農(nóng)業(yè)開(kāi)展范式轉(zhuǎn)變，大力開(kāi)展有中國(guó)特色的綠色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)，這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)跨越式開(kāi)展、解決我國(guó)食品平安問(wèn)題的治本之策。應(yīng)將無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)食品認(rèn)證工作納入法制化的軌道，明確各類認(rèn)證的法律地位，理順相互之間的關(guān)系。逐步建立統(tǒng)一的食品認(rèn)證認(rèn)可體系，培育一批運(yùn)作標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)信譽(yù)高、符合國(guó)際通行規(guī)那么的食品認(rèn)證機(jī)構(gòu)，并加強(qiáng)對(duì)境外相關(guān)認(rèn)證機(jī)構(gòu)和有關(guān)代理機(jī)構(gòu)的管理，加快建立食品的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和劣質(zhì)產(chǎn)品召回制度，為查處和銷毀不平安食品提供法律依據(jù)。

3.促進(jìn)信息透明、擴(kuò)大公眾參與是有效實(shí)施食品平安監(jiān)管的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

信息披露是食品平安管理透明化、公開(kāi)化，提高消費(fèi)者信任的根底。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，借鑒美國(guó)等國(guó)經(jīng)歷