淺論政府采購(gòu)供應(yīng)商質(zhì)疑與投訴的處理

淺論政府采購(gòu)供應(yīng)商質(zhì)疑與投訴的處理《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》賦予了供應(yīng)商維權(quán)的權(quán)利，2018年3月1日重新修訂20號(hào)令公布了《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（94號(hào)）細(xì)化規(guī)定了質(zhì)疑投訴的提起條件和處理程序等相關(guān)要求。隨著我國(guó)“放管服”改革深入推進(jìn)，政府采購(gòu)發(fā)展進(jìn)入了全新時(shí)代，政府的檢查監(jiān)督增多，在2018年陜西省政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查處理中陜西省有6家單位被處罰，并隨著供應(yīng)商維權(quán)意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，政府采購(gòu)活動(dòng)的質(zhì)疑投訴量急劇增長(zhǎng)，這對(duì)代理機(jī)構(gòu)在新時(shí)期開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)提出了新挑戰(zhàn)。對(duì)省級(jí)政府采購(gòu)網(wǎng)站公開(kāi)的質(zhì)疑、投訴案進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，如下表：月份質(zhì)疑投

訴件數(shù)件數(shù)其中：成立其中：撤回其中：駁回件數(shù)占比%件數(shù)占比%件數(shù)占比%9月（1-23日）46207356307358月2912433.33325541.667月3415325426.66853.336月3313753.85215.38430.775月119501938.001734.001428.004月12237924.32821.622054.053月91551730.911832.732036.362月62451328.891533.331737.781月147421535.711126.191638.10合計(jì)5742428033.067129.349137.60注：考慮供應(yīng)商15個(gè)工作日投訴決策期、財(cái)政部門30個(gè)工作日投訴處理期（約45個(gè)工作日的遞延），因此以（3月15日至8月30日期間的投訴量為分子除以1-6月的總質(zhì)疑案件數(shù)）統(tǒng)計(jì)分析出綜合投訴率約為：44.21%。由上表統(tǒng)計(jì)分析可知，經(jīng)過(guò)質(zhì)疑處理后進(jìn)入投訴程序的比例達(dá)到44.21%。通過(guò)對(duì)這些質(zhì)疑投訴案件進(jìn)一步分析，提煉了引發(fā)質(zhì)疑投訴的原因主要有以下幾方面。一、采購(gòu)源頭不合規(guī)，容易引發(fā)質(zhì)疑投訴采購(gòu)人是政府采購(gòu)活動(dòng)第一責(zé)任人，負(fù)有制訂采購(gòu)需求、編制和審核采購(gòu)文件的主體責(zé)任。當(dāng)采購(gòu)人制訂的采購(gòu)需求存在不合法、不合規(guī)情形時(shí)，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未對(duì)此及時(shí)制止、或處于經(jīng)營(yíng)發(fā)展考慮而不敢制止，繼續(xù)違規(guī)政府采購(gòu)極易引發(fā)質(zhì)疑。此類針對(duì)采購(gòu)文件提出質(zhì)疑、并進(jìn)入投訴，同時(shí)被財(cái)政部門判定采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)文件違法并責(zé)令修改采購(gòu)文件重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)的情形較多。二、采購(gòu)文件編制差，容易引發(fā)質(zhì)疑投訴采購(gòu)文件存在內(nèi)容前后矛盾、條款之間有沖突、表述不精確或不準(zhǔn)確、評(píng)分細(xì)則表意不準(zhǔn)、模棱兩可等問(wèn)題，嚴(yán)重影響供應(yīng)商編制投標(biāo)響應(yīng)文件，也嚴(yán)重影響評(píng)審質(zhì)量，極容易引發(fā)質(zhì)疑投訴。例如：具有國(guó)家級(jí)獎(jiǎng)項(xiàng)得3分，具有省級(jí)獎(jiǎng)項(xiàng)得2分。什么叫國(guó)家級(jí)、什么叫省級(jí)？在這種情況下，供應(yīng)商從招標(biāo)采購(gòu)文件中找有利于自己的條款來(lái)質(zhì)疑投訴，采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審委各執(zhí)一詞，財(cái)政部門處理投訴也十分棘手。三、評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)組織不力，容易引發(fā)質(zhì)疑投訴在評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)管理中代理機(jī)構(gòu)和采購(gòu)人要針對(duì)評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效控制，發(fā)現(xiàn)可能出現(xiàn)爭(zhēng)議的事項(xiàng)及時(shí)依法依規(guī)提出書(shū)面意見(jiàn)，必要時(shí)報(bào)財(cái)政部門裁決，不要等到公布的采購(gòu)結(jié)果引發(fā)質(zhì)疑時(shí)才處理?，F(xiàn)在一種錯(cuò)誤做法是，相當(dāng)多的采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)把評(píng)審專家請(qǐng)進(jìn)評(píng)審室、把評(píng)審資料、投標(biāo)文件交給評(píng)標(biāo)委就不管了，任由評(píng)審委評(píng)審。有時(shí)，代理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)評(píng)審委可能出現(xiàn)評(píng)審錯(cuò)誤或理解錯(cuò)誤也不及時(shí)依規(guī)提出糾正意見(jiàn)，怕被認(rèn)為是非法干預(yù)評(píng)審活動(dòng)；針對(duì)評(píng)審委評(píng)審中出現(xiàn)的理解分歧，采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)往往被評(píng)審專家給問(wèn)蒙。這些情況容易出現(xiàn)評(píng)審失誤，引發(fā)質(zhì)疑投訴。四、缺乏質(zhì)疑處理機(jī)制，容易引發(fā)投訴風(fēng)險(xiǎn)有的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)自身不具有完善的質(zhì)疑處理機(jī)制，沒(méi)有專門的人員和力量來(lái)應(yīng)對(duì)質(zhì)疑，缺乏專業(yè)處理水平和專業(yè)理論知識(shí)、專業(yè)處理技巧，收到質(zhì)疑后代理機(jī)構(gòu)不知所措盲目應(yīng)對(duì)。有相當(dāng)數(shù)量的投訴案反映出采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)能力，不善于處理質(zhì)疑，進(jìn)而導(dǎo)致投訴。綜上所述，大量質(zhì)疑事項(xiàng)進(jìn)入投訴程序，不僅增加了財(cái)政部門處理投訴的行政成本，而且嚴(yán)重影響了采購(gòu)活動(dòng)的順利開(kāi)展；站在政府采購(gòu)實(shí)踐者角度就怎樣減少質(zhì)疑，如何依法合規(guī)穩(wěn)妥處理質(zhì)疑避免升級(jí)為投訴案，在此作一些簡(jiǎn)單思考，與大家探討。

一、依法制訂采購(gòu)需求，正確編制采購(gòu)文件，從源頭上減少質(zhì)疑投訴采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)認(rèn)真制訂好采購(gòu)需求，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢(shì)協(xié)助或指導(dǎo)采購(gòu)人制訂采購(gòu)需求。制訂采購(gòu)需求、編制采購(gòu)文件要堅(jiān)持“十六字方針”：依法合規(guī)、完整明確、科學(xué)合理，厲行節(jié)約。無(wú)數(shù)次成功的采購(gòu)實(shí)踐驗(yàn)證：只要按這“十六字方針”制訂采購(gòu)需求、編制采購(gòu)文件，就能夠從源頭上有效防止質(zhì)疑投訴發(fā)生。

二、

精心組織評(píng)審，提高評(píng)審質(zhì)量，有效預(yù)防質(zhì)疑投訴

采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)開(kāi)標(biāo)前充分做好評(píng)審準(zhǔn)備，評(píng)審中組織得力、方法得當(dāng)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)依法糾正，就能夠有效控制評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)、保證質(zhì)量、防范質(zhì)疑投訴事項(xiàng)發(fā)生。（換）《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》釋義：“采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)受采購(gòu)人委托可以對(duì)采購(gòu)文件、采購(gòu)項(xiàng)目技術(shù)服務(wù)要求等事項(xiàng)作解釋說(shuō)明”……。因此，代理機(jī)構(gòu)在評(píng)審開(kāi)始前非常有必要針對(duì)采購(gòu)文件、采購(gòu)項(xiàng)目特點(diǎn)，以及如何正確理解評(píng)審因素、準(zhǔn)確把握評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)向評(píng)審委進(jìn)行解讀、說(shuō)明，這有助于評(píng)審委熟悉、正確理解采購(gòu)文件，從而提高評(píng)審正確率，有效防止事后質(zhì)疑投訴?！墩少?gòu)法實(shí)施條例》釋義：“采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)評(píng)審結(jié)果進(jìn)行校對(duì)，對(duì)重大差異情況應(yīng)當(dāng)要求評(píng)審委復(fù)核或書(shū)面說(shuō)明理由；對(duì)于不按照采購(gòu)文件規(guī)定的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)審方法和評(píng)審程序進(jìn)行評(píng)審的情形，應(yīng)當(dāng)有責(zé)任進(jìn)行制止?！薄墩少?gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令87號(hào)）第四十五條明確規(guī)定了采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)組織評(píng)標(biāo)工作應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行的十項(xiàng)職責(zé)：“……（七）維護(hù)評(píng)標(biāo)秩序，監(jiān)督評(píng)標(biāo)委員會(huì)依照招標(biāo)文件規(guī)定的評(píng)標(biāo)程序、方法和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獨(dú)立評(píng)審，及時(shí)制止和糾正采購(gòu)人代表、評(píng)審專家的傾向性言論或者違法違規(guī)行為；（八）核對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果，有本辦法第六十四條規(guī)定情形的，要求評(píng)標(biāo)委員會(huì)復(fù)核或者書(shū)面說(shuō)明理由，評(píng)標(biāo)委員會(huì)拒絕的，應(yīng)予記錄并向本級(jí)財(cái)政部門報(bào)告；……?！必?cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)評(píng)審工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)庫(kù)【2012】69號(hào)）明確規(guī)定了采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)組織評(píng)審工作的有關(guān)事項(xiàng)……。

三、堅(jiān)守法律底線，依規(guī)處理質(zhì)疑，有效化解投訴風(fēng)險(xiǎn)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)人的授權(quán)委托范圍內(nèi)處理質(zhì)疑。對(duì)采購(gòu)文件提出質(zhì)疑的，若發(fā)現(xiàn)質(zhì)疑屬實(shí)時(shí)，代理機(jī)構(gòu)必須堅(jiān)守法律底線，要給采購(gòu)人普及政府采購(gòu)法律、法規(guī)知識(shí)，運(yùn)用專業(yè)知識(shí)說(shuō)服采購(gòu)人及時(shí)修改采購(gòu)文件中的不合法、不合規(guī)條款后繼續(xù)組織采購(gòu)活動(dòng)，否則要理直氣壯中止或終止采購(gòu)活動(dòng)。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不能為了照顧中標(biāo)人或采購(gòu)人情緒而簡(jiǎn)單答復(fù)；否則，質(zhì)疑人會(huì)認(rèn)為采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不重視其質(zhì)疑事項(xiàng)，容易引發(fā)投訴。實(shí)際上，只要采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在質(zhì)疑處理中堅(jiān)守法律底線，高度重視供應(yīng)商的質(zhì)疑維權(quán)訴求，本著實(shí)事求是的原則處理質(zhì)疑，就能夠有效防范投訴發(fā)生。這是無(wú)數(shù)質(zhì)疑處理實(shí)踐所總結(jié)出的普遍性經(jīng)驗(yàn)。

四、健全應(yīng)對(duì)機(jī)制，提高專業(yè)技術(shù)水平，加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通減少投訴當(dāng)前，許多采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)只注重獲取采購(gòu)業(yè)務(wù)，認(rèn)為遇到質(zhì)疑投訴的情況極少，遇到了再想辦法，不注重建立質(zhì)疑處理機(jī)制，忽視質(zhì)疑處理的技能培訓(xùn)。一旦遇到質(zhì)疑后往往不知所措盲目應(yīng)對(duì)，導(dǎo)致處理不當(dāng)引發(fā)投訴。在此有以下建議：建立采購(gòu)糾紛處理制度，設(shè)立機(jī)構(gòu)專司其職。加強(qiáng)法規(guī)知識(shí)學(xué)習(xí)練好內(nèi)功，有助于正確處理質(zhì)疑，減少投訴發(fā)生。3、依法溝通調(diào)解，積極協(xié)調(diào)形成合力，能夠較好化解投訴風(fēng)險(xiǎn)。（換）我們要深入理解《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》、《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》設(shè)置質(zhì)疑前置的深刻內(nèi)涵?！啊瓕①|(zhì)疑作為投訴處理的前置，主要是考慮“鼓勵(lì)供應(yīng)商與采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)通過(guò)自主協(xié)商快速解決爭(zhēng)議；很多事項(xiàng)一般能通過(guò)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的解釋說(shuō)明和協(xié)商能夠快速解決爭(zhēng)議；……如果被質(zhì)疑人確實(shí)違法、違規(guī)的會(huì)自己主動(dòng)糾正；把采購(gòu)糾紛解決在萌芽階段，有效避免爭(zhēng)議升級(jí)，并使質(zhì)疑人合法權(quán)益得到實(shí)質(zhì)性維護(hù)。切實(shí)減輕財(cái)政部門的行政負(fù)擔(dān)……”在政府采購(gòu)的質(zhì)疑環(huán)節(jié)，質(zhì)疑處理屬于民事程序，如果進(jìn)入投訴環(huán)節(jié)，財(cái)政部門處理投訴則屬于行政程序。（參見(jiàn)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例釋義》P191-192）。1）調(diào)解在質(zhì)疑處理中十分重要。質(zhì)疑人因相關(guān)利益供應(yīng)商之間的過(guò)去恩怨而報(bào)復(fù)性質(zhì)疑的，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)要充當(dāng)中間人角色主動(dòng)化解雙方積怨。中國(guó)有句俗話，怨家易解不易結(jié)，通過(guò)依法合規(guī)的調(diào)解與溝通，讓他們消除彼此積怨，即使回復(fù)質(zhì)疑后，對(duì)方也不再繼續(xù)投訴。2）組織辯論質(zhì)證，讓當(dāng)事人知真相明事理，能有效化解投訴風(fēng)險(xiǎn)。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在質(zhì)疑處理環(huán)節(jié)可以引入法院審判中的庭審辯論、質(zhì)證模式，召集質(zhì)疑人、相關(guān)當(dāng)事人、評(píng)審委就質(zhì)疑事項(xiàng)進(jìn)行辯論，真理和真相越辯越明越清。當(dāng)然，調(diào)解、辯論、質(zhì)證時(shí)要注意合理引導(dǎo)，尤其是要控制好當(dāng)事人情緒，注意用語(yǔ)，避免激化矛盾。3）與有關(guān)職能部門進(jìn)行有效溝通，形成合力，有助于正確處理質(zhì)疑，化解投訴風(fēng)險(xiǎn)。一是要與財(cái)政部門溝通，尋求財(cái)政部門的技術(shù)指導(dǎo)。對(duì)一些法規(guī)理解執(zhí)行存在很大爭(zhēng)議性的質(zhì)疑事項(xiàng)，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)一定要充分聽(tīng)取財(cái)政監(jiān)督部門的指導(dǎo)性意見(jiàn)，確保即使進(jìn)入投訴環(huán)節(jié)也能妥善應(yīng)對(duì)；對(duì)質(zhì)疑處理中的一些專業(yè)性強(qiáng)的采購(gòu)項(xiàng)目，確實(shí)需要有關(guān)政府職能部門參與，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)要會(huì)同采購(gòu)人協(xié)調(diào)有關(guān)行業(yè)主管部門參與處理。例如：前段時(shí)間我公司開(kāi)