俄羅斯遠東地區(qū)開發(fā)項目的利與弊

俄羅斯遠東地區(qū)開發(fā)項目的利與弊

遠東的制度建設(shè)現(xiàn)狀隨著俄羅斯國內(nèi)政策對遠東地區(qū)的傾斜，國內(nèi)外學術(shù)界對該地區(qū)的關(guān)注和研究熱情不斷增強。不少研究成果將俄羅斯國內(nèi)的遠東政策與其轉(zhuǎn)向亞太的外交政策做關(guān)聯(lián)研究，落腳點大多是外交層面的“東轉(zhuǎn)”可以把2012、2013年視為俄羅斯本輪遠東政策的起航，標志性的事件是俄羅斯政府把2012年亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導人非正式會議的主場設(shè)在了符拉迪沃斯托克市在機構(gòu)建設(shè)方面，成立了遠東發(fā)展部(2012年),后來該部擴大權(quán)限，變?yōu)檫h東與北極發(fā)展部(2019年2月);原屬西伯利亞聯(lián)邦區(qū)的布里亞特共和國和外貝加爾邊疆區(qū)并入遠東聯(lián)邦區(qū)(2018年)在制度創(chuàng)設(shè)方面，遠東也走在全國的前列：超前發(fā)展區(qū)制度(2014年)、符拉迪沃斯托克自由港制度(2015年)、遠東免費一公頃土地制度(2016年)、電子簽證制度(2017年)在大型項目建設(shè)方面，遠東更是備受青睞，西伯利亞力量天然氣管線橫貫遠東，其運輸?shù)奶烊粴庠诎⒛聽栔萁?jīng)過加工處理之后進入中國境內(nèi)，由此還帶動了遠東天然氣加工業(yè)的發(fā)展，在阿穆爾州斯沃博德內(nèi)市正在建設(shè)大型的阿穆爾天然氣加工廠(АмурскийГПЗ)在城市建設(shè)方面，阿穆爾河畔共青城作為遠東的工業(yè)中心，其建設(shè)規(guī)劃被列入聯(lián)邦層面的項目之中，有聯(lián)邦預(yù)算支持；類似的還有阿穆爾州齊奧爾科夫斯基市，圍繞著“東方發(fā)射中心”大型項目，該市的建設(shè)也在聯(lián)邦預(yù)算的支持范圍內(nèi)；符拉迪沃斯托克市下轄的俄羅斯島正在建設(shè)成為遠東的科研中心，同樣得到了聯(lián)邦層面的支持。在大型國際會議方面，東方經(jīng)濟論壇落戶遠東(符拉迪沃斯托克市),從2015年開始一直連續(xù)舉辦。該論壇與圣彼得堡國際經(jīng)濟論壇、索契投資論壇一道成為俄羅斯的三大國際論壇。比較而言，東方經(jīng)濟論壇和圣彼得堡國際經(jīng)濟論壇層次更高，俄羅斯總統(tǒng)連年參加這兩項國際論壇。東方經(jīng)濟論壇是整個遠東在俄羅斯國內(nèi)地位提升的象征，符拉迪沃斯托克這一亞太東方港口，也與圣彼得堡這一波羅的海西方港口遙相呼應(yīng)。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，從2017年起遠東加速興建學校、醫(yī)院、運動場、文化中心等，為此從聯(lián)邦預(yù)算中劃撥?？罱o遠東(2017～2019年，三年劃撥了652億盧布)。俄羅斯總統(tǒng)下達的命令是，到2024年遠東居民所有主要生活指標要超過俄羅斯的平均水平綜上，本輪俄羅斯開發(fā)遠東的政策及實踐，自2012年以來呈現(xiàn)出相當?shù)姆€(wěn)定性和連貫性，值得從學術(shù)上加以梳理和總結(jié)。一個最為直觀的感受，就是聯(lián)邦政府強勢介入遠東的發(fā)展，這是利弊兼有的政策選擇。一“俄羅斯整體崛起的優(yōu)先”原則普京在2013年12月12日致聯(lián)邦會議國情咨文中，把西伯利亞和遠東的崛起定義為“俄羅斯整個21世紀的優(yōu)先”,他號召，“國家的資源以及私人企業(yè)的資源，應(yīng)該投向這樣的戰(zhàn)略目標。這是史無前例的龐大任務(wù)，因此需要采取非常規(guī)的舉措?！?一)遠東發(fā)展政策遠東是俄羅斯全國的遠東，這是俄聯(lián)邦遠東政策的起點。遠東作為俄羅斯21世紀的國家優(yōu)先，意味著遠東的發(fā)展相較于其他地區(qū)，擁有得到更大資助的機會。按照特魯特涅夫的說法，俄羅斯關(guān)注遠東發(fā)展，體現(xiàn)為一些大規(guī)模的、全國性的項目落地遠東：東西伯利亞—太平洋石油管道(2006～2012年)、亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導人非正式會議的籌備建設(shè)(2008～2012年)、遠東聯(lián)邦大學建設(shè)(2008～2012年)、遠東天然氣管道建設(shè)(薩哈林—哈巴羅夫斯克—符拉迪沃斯托克，2009～2012年)、西伯利亞力量天然氣管道建設(shè)(2014～2019年底)、在大卡緬市成立俄羅斯最大的遠東造船聯(lián)合體(2011年開始施工，在建)、在齊奧爾科夫斯基市建設(shè)東方發(fā)射中心(2012年開始建設(shè)，在建),把符拉迪沃斯托克城市群建設(shè)成為俄羅斯與亞太國際合作的中心以及俄羅斯跨西伯利亞經(jīng)濟軸心的起點遠東地區(qū)與亞太國家之間經(jīng)貿(mào)緊密度的上升、遠東地區(qū)更加依賴亞太市場，這并不是俄羅斯遠東政策的設(shè)計目標。政策設(shè)計者更希望遠東加速融入全俄羅斯的統(tǒng)一市場空間，成為帶動俄羅斯全國經(jīng)濟發(fā)展的積極因素。需要說明的是，新一輪的遠東發(fā)展政策，雖然是以發(fā)展遠東地區(qū)本身為政策目標，但不是封閉式的。恰恰相反，遠東地區(qū)日益展示出一個開發(fā)、開放的姿態(tài)。這其實一個積極的信號：聯(lián)邦中央層面走出了對失去遠東的擔憂，其擔憂的是遠東的落后。(二)關(guān)注發(fā)展的階段可以認為，俄聯(lián)邦層面的遠東政策走出了在安全與發(fā)展之間進行權(quán)衡、并且長期以安全優(yōu)先犧牲發(fā)展的歷史慣性，進入了全面綜合發(fā)展遠東的新階段。實際上，俄羅斯的安全觀也在變動之中。軍事與政治安全長期是俄羅斯國家安全的首要考量，但是近年來，經(jīng)濟安全、人口安全等非傳統(tǒng)安全議題的重要性逐步提升，即發(fā)展與安全同等重要，甚至可以說發(fā)展是安全的保障。當然，持傳統(tǒng)思維的俄羅斯學者，如俄羅斯科學院拉林院士認為，俄羅斯國家對遠東的政策，“長期在安全與發(fā)展之間權(quán)衡，其中安全才是首要，經(jīng)濟因素是次要的，當前也是如此”本文認為俄羅斯目前是全面發(fā)展遠東的新階段，并不是說俄方?jīng)]有對遠東的地緣政治與安全方面的考量，而是說俄羅斯的遠東政策不再是為安全服務(wù)，真正進入到了關(guān)注發(fā)展的階段。俄羅斯在遠東地區(qū)的內(nèi)、外威脅(與其西部邊境地區(qū)不同)都呈下降的趨勢。一方面，俄羅斯與遠東鄰國之間的關(guān)系基本上是穩(wěn)固和友好的。特別是與中國的關(guān)系，中俄東部邊境條約的最終簽署，以及中俄戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的不斷提升，是俄羅斯集中發(fā)展遠東的一筆巨大的無形資產(chǎn)和保障。另一方面，在中央與地方的關(guān)系上，俄聯(lián)邦中央通過財稅制度，把遠東的財政大權(quán)牢牢控制在自己的手中；通過統(tǒng)俄黨在地方選舉中的作用反倒是遠東地區(qū)長期在發(fā)展方面的落后，已經(jīng)成為影響俄羅斯國家安全、治理合法性的一個短板。遠東不僅要發(fā)展，而且需要加速發(fā)展。在2019年東方經(jīng)濟論壇前一天的遠東地區(qū)內(nèi)部會議上，普京總統(tǒng)重申了遠東發(fā)展的目標，“遠東地區(qū)，這個對于俄羅斯全國而言有著重要戰(zhàn)略意義的地區(qū)，需要實現(xiàn)超越式的發(fā)展，無論在日常的工作中，還是在對未來的規(guī)劃上，這一點都要牢記”(三)勞動力和人口問題解決遠東人口問題，即便不是地方政府所愿意承擔的責任，也肯定是本輪聯(lián)邦政策的核心目標。一方面，遠東目前的勞動力和人口問題，已經(jīng)大大制約著遠東的社會經(jīng)濟發(fā)展；另一方面，這種情況對國家安全造成了長期的威脅2017年6月20日，俄羅斯政府通過了“2025年前遠東地區(qū)人口政策構(gòu)想”,其中提出八年的人口增長目標，是從618萬增加到650萬，并且為每個聯(lián)邦主體分配了具體的增長額度(四)歷史上不斷重復過的經(jīng)歷說俄羅斯高等經(jīng)濟大學馬卡羅夫研究員指出，“遠東居民和地區(qū)精英都擔心再過7～8年，中央對遠東的關(guān)注將無果而終，就像歷史上不斷重復過的經(jīng)歷一樣。遠東人的擔憂還有一層，就是俄羅斯的外交重點可能從‘向東轉(zhuǎn)’改變?yōu)椤D(zhuǎn)向大歐亞’”在2019年9月的東方經(jīng)濟論壇上，俄羅斯總統(tǒng)解釋了俄聯(lián)邦遠東政策的幾個特點，首先是開放性(與過去作為軍事基地的封閉性不同),“除了開放之外，我們發(fā)展遠東的大規(guī)模計劃還具有長期性和連貫性”(五)遠東政策影響下的遠東利益遠東的主要發(fā)展機制都是由莫斯科決定和推動的。在機構(gòu)建設(shè)方面，最為重要的是成立了遠東發(fā)展部(2012年),其工作任務(wù)是完成遠東超越發(fā)展的任務(wù)。2015年，遠東發(fā)展部設(shè)立了三個重要的下屬部門，可以說這是遠東發(fā)展部對遠東地方政府職權(quán)的某種剝奪。4月30日，成立了“遠東發(fā)展公司”在制度建設(shè)方面，通過三部聯(lián)邦法律，確定了超前發(fā)展區(qū)制度(2014年12月)、自由港制度(2015年7月)和遠東一公頃免費土地制度(2016年5月)。超前發(fā)展區(qū)如何評價俄聯(lián)邦的遠東政策，在俄羅斯國內(nèi)眾說紛紜。官方層面以遠東和北極發(fā)展部為代表的執(zhí)行部門，大力宣揚和推動相關(guān)政策在遠東落地；在學者層面，批評的聲音一直都有。以俄羅斯科學院拉林院士為代表，對政府的遠東政策持懷疑態(tài)度。他的看法是：“政府不會也不能以犧牲其他地區(qū)為代價來發(fā)展其太平洋地區(qū)；政府對遠東的扶持是被迫的：出于保障國家安全、政治形象，以及大型國有企業(yè)的利益；政府的關(guān)注點和資助方向集中在遠東安全問題、在遠東地區(qū)推動若干大型的能源與基礎(chǔ)設(shè)施項目，以及保障俄羅斯人在幾個關(guān)鍵地區(qū)的主導地位?！倍h東各聯(lián)邦主體的差別巨大，但依賴于能源、資源行業(yè)2018年11月，根據(jù)俄羅斯總統(tǒng)令，遠東聯(lián)邦區(qū)吸收了兩個新的聯(lián)邦主體，外貝加爾邊疆區(qū)和布里亞特共和國。這兩個聯(lián)邦主體位于東西伯利亞，社會經(jīng)濟發(fā)展落后，它們的加入主要是獲取作為遠東聯(lián)邦區(qū)聯(lián)邦主體的優(yōu)惠政策，另外，也使遠東聯(lián)邦區(qū)與俄羅斯東部戰(zhàn)區(qū)所覆蓋的范圍重合遠東各聯(lián)邦主體之間差別巨大，傳統(tǒng)上大致分為遠東南部地區(qū)(濱海邊疆區(qū)、哈巴羅夫斯克邊疆區(qū)、阿穆爾州、薩哈林州和猶太自治州),以及北部地區(qū)(其他各聯(lián)邦主體)。通常而言，南部地區(qū)氣候條件良好，毗鄰亞太國際市場，人口也大都集中在此。遠東絕大部分聯(lián)邦主體的發(fā)展，還是依賴于能源、資源行業(yè)。哈巴羅夫斯克邊疆區(qū)和濱海邊疆區(qū)這兩個地區(qū)經(jīng)濟多元化，但是即便如此，也沒有實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展并出口高附加值的工業(yè)產(chǎn)品。整體而言，遠東的發(fā)展模式仍然是能源型的，這在遠東工業(yè)生產(chǎn)的結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)得很明顯。(一)阿穆爾州天然氣加工中心在工業(yè)生產(chǎn)方面，2018年遠東聯(lián)邦區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值是3.23萬億盧布，60%以上的工業(yè)產(chǎn)值集中在薩哈林州(1.08萬億盧布)和薩哈共和國(9210億盧布),接下來是哈巴羅夫斯克邊疆區(qū)(3970億盧布)和濱海邊疆區(qū)(3190億盧布)。這是遠東聯(lián)邦區(qū)最重要的四個工業(yè)生產(chǎn)地區(qū)。阿穆爾州隨著斯沃博德內(nèi)天然氣加工中心的建設(shè)，有望成為另外一個工業(yè)生產(chǎn)中心。細化來看，在工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域中主要是采掘業(yè)(礦業(yè)),2018年這個領(lǐng)域的產(chǎn)值是2.199萬億盧布，占工業(yè)總產(chǎn)值的68%。在采掘業(yè)中，處于領(lǐng)先地位的仍然是薩哈林州(1.006萬億盧布)和薩哈共和國(8170億盧布)。在加工工業(yè)方面，遠東地區(qū)2018年的產(chǎn)值是7120億盧布(占工業(yè)總產(chǎn)值的22%),哈巴羅夫斯克邊疆區(qū)(占加工工業(yè)產(chǎn)值的35.1%)和濱海邊疆區(qū)(占31%)是遠東主要的加工業(yè)生產(chǎn)地區(qū)。在林業(yè)方面，主要的生產(chǎn)和加工地區(qū)是哈巴羅夫斯克邊疆區(qū)和濱海邊疆區(qū)。食品工業(yè)的領(lǐng)先地區(qū)，傳統(tǒng)上就是濱海的聯(lián)邦主體，主要是海產(chǎn)品加工，堪察加邊疆區(qū)(972億盧布)和薩哈林州(493億盧布)是食品工業(yè)的領(lǐng)先地區(qū)，其次是濱海邊疆區(qū)(453億盧布)(二)遠東：其國家的財政問題在地區(qū)生產(chǎn)總值方面，薩哈林州、薩哈共和國、濱海邊疆區(qū)和哈巴羅夫斯克邊疆區(qū)，進入了俄羅斯85個聯(lián)邦主體的前30位。而馬加丹州、楚科奇自治區(qū)則與北高加索的一些共和國一起，排名墊底財政穩(wěn)定性(收支平衡情況)顯然是一個重要的指標。來自俄羅斯銀行系統(tǒng)的研究表明，屬于最高穩(wěn)定等級的有22個聯(lián)邦主體，其中遠東有3個：薩哈林州、薩哈共和國和濱海邊疆區(qū)；處于第二穩(wěn)定檔次的有25個聯(lián)邦主體，其中遠東有4個：猶太自治州、外貝加爾邊疆區(qū)、哈巴羅夫斯克邊疆區(qū)和阿穆爾州；在第二和第三檔次中間的是馬加丹州；最后一個檔次是高度依賴聯(lián)邦中央財政轉(zhuǎn)移的(比例高過地區(qū)收入的40%),但是屬于穩(wěn)定的地區(qū)，共有17個，其中遠東有3個：堪察加邊疆區(qū)、楚科奇自治區(qū)和布里亞特共和國地方公共債務(wù)問題，主要是預(yù)算赤字，是俄羅斯相當多地區(qū)的長期問題。在2010～2018年間，只有1～2個聯(lián)邦主體沒有債務(wù)問題。一些地區(qū)問題專家的研究表明，2010年以后，地區(qū)層面開始大幅提高預(yù)算支出，這與完成俄羅斯總統(tǒng)的五月命令俄羅斯聯(lián)邦國務(wù)委員會對遠東地區(qū)的評估報告明確指出，制約遠東新經(jīng)濟增長的一個重要因素是遠東地區(qū)的財政問題，即高度依賴聯(lián)邦中央的補貼以及高度負債。補貼在遠東地區(qū)的預(yù)算收入中占比為18.9%(俄聯(lián)邦的平均水平是7.6%)。在遠東地區(qū)預(yù)算支出的結(jié)構(gòu)中，主要是社會支出(支付工資、社會保障、通訊服務(wù)等),該項支出占整個預(yù)算支出的70%～80%,投資支出僅占預(yù)算支出的10%左右。與2012年相比，投資支出下降的有6個地區(qū)(濱海邊疆區(qū)、哈巴羅夫斯克邊疆區(qū)、堪察加邊疆區(qū)、阿穆爾州、馬加丹州和猶太自治州)。這表明，遠東地區(qū)大部分聯(lián)邦主體無力支撐“發(fā)展預(yù)算”(三)遠東向國內(nèi)投資，貿(mào)易非“一帶一路”所需的資源和能源產(chǎn)品在外國直接投資方面，絕大多數(shù)外國直接投資流向了薩哈林州(油氣領(lǐng)域),該地區(qū)占遠東近70%直接外國投資。同樣，在對外貿(mào)易領(lǐng)域，也主要是薩哈林州油氣出口的貢獻。在對外經(jīng)貿(mào)關(guān)系方面，遠東地區(qū)的對外貿(mào)易格局在最近十年都是穩(wěn)定的：薩哈林州、濱海邊疆區(qū)、薩哈共和國以及哈巴羅夫斯克邊疆區(qū)保障著遠東90%以上的對外貿(mào)易。在2018年的對外貿(mào)易中，出口方面占主導地位的是薩哈林州，遠東大部分的燃料和能源產(chǎn)品出口(87%)是該州的貢獻；進口方面，濱海邊疆區(qū)起著主要的作用，遠東地區(qū)進口食品中的85.9%、進口機械中的64.2%、進口化學產(chǎn)品中的70%、進口金屬及其制品中的50.4%,都是從這個邊疆區(qū)進口的在遠東的進出口貿(mào)易格局中，特別是在出口方面，資源、能源、木材、食品/農(nóng)產(chǎn)品這些原料型產(chǎn)品占主要部分。2019年，這些產(chǎn)品的出口占遠東總出口額的80%以上。遠東經(jīng)濟多元化直至目前仍然沒有實現(xiàn)。遠東地區(qū)主要的對外貿(mào)易伙伴是中國、韓國和日本。很多在口號上宣稱的通過遠東擴大與東南亞、南亞國家的經(jīng)貿(mào)合作并沒有數(shù)據(jù)支撐。遠東地區(qū)幾乎所有的原料都是出口到中日韓三國：燃料和能源產(chǎn)品的91.9%(韓國44.8%、日本32.3%、中國14.8%)、海產(chǎn)品的96.7%(中國44.2%、韓國41.8%、日本10.7%)、98.6%的木材產(chǎn)品(中國80.3%、日本14.3%、韓國4%)。遠東一半以上(56.2%)的機械產(chǎn)品出口到了中國(四)遠東東北部的經(jīng)濟形勢在與聯(lián)邦中央的關(guān)系上，遠東州長的地位經(jīng)歷了與俄羅斯其他地區(qū)大致相同的過程：從較強的獨立性，轉(zhuǎn)變?yōu)閷β?lián)邦中央特別是對總統(tǒng)的歸順。俄聯(lián)邦中央牢牢地掌控著地方州長以及地方政治經(jīng)濟的發(fā)展進程。在一些關(guān)鍵地區(qū)，聯(lián)邦中央的利益和出發(fā)點是保住統(tǒng)俄黨候選人，即聯(lián)邦中央支持的候選人當選為地方領(lǐng)導人，而且聯(lián)邦中央也有能力實現(xiàn)這個目標，這在濱海邊疆區(qū)和伊爾庫茨克州體現(xiàn)得相當明顯。這兩個重要的地區(qū)，目前在任州長都是得到聯(lián)邦中央高度信任的人選(分別是科熱緬科和科布澤夫)。另外一個關(guān)鍵的地區(qū)是哈巴羅夫斯克邊疆區(qū)，自2018年由自由民主黨成員富爾加爾任州長，但是在2020年7月被總統(tǒng)解職。當然，整體而言，遠東州長的位置還是具有穩(wěn)定性的，聯(lián)邦中央的目的顯然不是要使遠東成為亂局。2018年遠東州長發(fā)生了大幅度變更，有6個聯(lián)邦主體更換了州長，但實際上仍具有相當?shù)姆€(wěn)定性，同時也體現(xiàn)了遠東州長大部分來自遠東的特點。莫斯科一家咨詢公司(MinchenkoConsulting)對俄羅斯州長的穩(wěn)定性進行了跟蹤分析與排名研究，具有一定的參考價值，并且一些分析結(jié)論也是準確的根據(jù)評估，在遠東州長中，最穩(wěn)定的是外貝加爾邊疆區(qū)的奧西波夫(19分);第二位是一直排名良好的薩哈共和國行政首腦艾森(17分);第三位是阿穆爾州的奧爾洛夫(17分);接下來是薩哈林州的利馬連科和楚科奇自治區(qū)的柯平(都是15分);猶太自治州的戈爾德施泰因得分的主要原因是聯(lián)邦中央的大力支持(14分);處于最危險地位的是堪察加的領(lǐng)導人伊柳辛(9分)在決定州長穩(wěn)定性的指標中，賦值最高的是與聯(lián)邦中央的關(guān)系(最高10分)。可見地方州長的去留高度受制于聯(lián)邦中央。更加嚴重的是，其他的一些指標也可以認為是由聯(lián)邦中央決定的：大型項目的選址、強力部門的干預(yù)以及刑事起訴等。遠東聯(lián)邦區(qū)在整體上可以被視為一個“特區(qū)”,受到聯(lián)邦中央的特殊照顧，其州長的穩(wěn)定性在俄羅斯全國范圍內(nèi)是較高的，僅次于烏拉爾聯(lián)邦區(qū)。不過，遠東聯(lián)邦區(qū)幾乎所有的州長(除了柯平與剛上任不久的戈爾德施泰因)都存在一個共同的隱患，就是地區(qū)內(nèi)部的矛盾，即地區(qū)層面的精英紛爭，特別是州長與關(guān)鍵城市市長之間的矛盾。在州長與市長的關(guān)系中，州長占據(jù)主動和優(yōu)勢，但二者關(guān)系緊張，顯然不利于地區(qū)發(fā)展。總體而言，在俄羅斯目前的制度設(shè)計中，留給地區(qū)和地方領(lǐng)導人獨立行動的空間并不大。首先，州長本人的去留高度依賴于聯(lián)邦中央。雖然總體上遠東州長的任職是穩(wěn)定的，且是以當?shù)貋碓吹暮蜻x人為主體，但是能否完成聯(lián)邦中央交托的諸多政治與社會發(fā)展方面的任務(wù)，能否獲得領(lǐng)導人的信任，仍然是關(guān)鍵因素。其次，在遠東地方發(fā)展層面，總統(tǒng)派駐在當?shù)氐娜珯?quán)代表(特魯特涅夫)以及遠東發(fā)展部，在諸多新制度的創(chuàng)設(shè)乃至管理方面都具有壟斷地位。比如，超前發(fā)展區(qū)、自由港制度的設(shè)計與管理是在遠東發(fā)展部，而不是地方政府的手中。再次，也是非常關(guān)鍵的，作為地方發(fā)展所必需的預(yù)算收入，遠東大部分聯(lián)邦主體都要依靠聯(lián)邦中央的預(yù)算轉(zhuǎn)移，也就是說州長(更不用說市長)手中基本上沒有可以獨立支配的發(fā)展預(yù)算，只能靠莫斯科的供給來維系地方財政(另外的途徑是發(fā)展對外貿(mào)易、吸引外資)。雖然遠東地區(qū)匯集了大量國家級別的項目和工程，但是這些也同樣不在地方的手中。最后，幾乎每個聯(lián)邦主體都存在內(nèi)部精英紛爭，進一步消耗著地方發(fā)展的潛力。雖然有著穩(wěn)定、持續(xù)的俄聯(lián)邦層面的遠東政策，但地區(qū)層面的發(fā)展權(quán)限受控，發(fā)展資源稀缺，這是制約遠東發(fā)展的一個重要因素。三將政府產(chǎn)、企業(yè)納入超前發(fā)展區(qū)的范圍俄聯(lián)邦在遠東地區(qū)相繼開啟了一系列大型的投資項目、基礎(chǔ)設(shè)施項目和地區(qū)發(fā)展項目。這些項目的主要執(zhí)行者并不是遠東的企業(yè)，而是聯(lián)邦大企業(yè)。前文提及的遠東主要制度創(chuàng)新之一的超前發(fā)展區(qū)，基本上就是為這些大型項目和大型企業(yè)量身定做的。一些俄羅斯學者的研究指出，遠東政策的主要獲益者，首先是大型能源項目的主導者，即聯(lián)邦大型企業(yè)遠東地區(qū)最大的項目，是東部天然氣項目(Восточнаягазоваяпрограмма),由俄羅斯工業(yè)和能源部在2007年9月批準，俄羅斯政府授權(quán)天然氣工業(yè)公司實施，該項目框架幾乎涵蓋整個遠東。第一條路線是通過薩哈林天然氣開采中心(薩哈林2、3號項目)供應(yīng)遠東內(nèi)部需要，即薩哈林—阿穆爾河畔共青城—哈巴羅夫斯克—符拉迪沃斯托克管道網(wǎng)絡(luò)。第二條是通過伊爾庫茨克天然氣開采中心(科維克塔氣田)、雅庫特天然氣開采中心(恰揚金氣田),經(jīng)西伯利亞力量管道供應(yīng)中國。這兩條線路均已建成需要特別提及的是，大型投資項目基本都在超前發(fā)展區(qū)內(nèi)。在遠東，一個地區(qū)能否獲得超前發(fā)展區(qū)的地位，需要聯(lián)邦政府層面的批準。超前發(fā)展區(qū)的一個非常重要的政策設(shè)計是，政府為項目提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而入駐超前發(fā)展區(qū)的核心企業(yè)其實是聯(lián)邦大型企業(yè)，特別是能源類企業(yè)。換句話說，政府政策的主要受益者是這些大企業(yè)。而在自由港的政策設(shè)計中，專門提及政府不負責基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但是入駐自由港的往往是中小企業(yè)、創(chuàng)新企業(yè)，他們得不到與超前發(fā)展區(qū)的同樣對待。實際上這對于提高地方政府的預(yù)算收入、改善遠東地區(qū)的就業(yè)與民生，并不是有利的政策設(shè)計。另外，這些大企業(yè)稅收流向的問題很隱蔽，但是非常關(guān)鍵。俄羅斯科學院西伯利亞分院高級研究員涅費德金的研究表明當然也有例外。比如俄羅斯兩家地方性的、但也屬于大型能源企業(yè)——韃靼石油(韃靼斯坦共和國)和巴什石油(巴什科爾托斯坦共和國),它們與地方政府關(guān)系緊密，把自己定位于地區(qū)企業(yè)，這在很大程度上決定了這兩家石油公司的政策。它們的行動原則是，不愿意成為其他地區(qū)的稅源基礎(chǔ)，而寧愿向當?shù)卣患{大型項目、大型企業(yè)在遠東落戶，目前充其量是發(fā)揮著改善宏觀經(jīng)濟指標的作用，但對于遠東地區(qū)財政、地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施與民生質(zhì)量的貢獻還沒有體現(xiàn)出來。根據(jù)2019年俄羅斯各地生活質(zhì)量排名，前六位是莫斯科市、圣彼得堡市、莫斯科州、韃靼斯坦共和國、別爾哥羅德州以及克拉斯諾達爾邊疆區(qū)。遠東地區(qū)都在30名以外，最好的是堪察加邊疆區(qū)(第30位),接下來是哈巴羅夫斯克邊疆區(qū)(31位)、薩哈林州(34位)、濱海邊疆區(qū)(46位)、馬加丹州(50位)、阿穆爾州(67位)、楚科奇自治區(qū)(68位)、薩哈共和國(70位)、布里亞特共和國(77位)、外貝加爾邊疆區(qū)(82位)和猶太自治區(qū)(83位)聯(lián)邦級別的大型企業(yè)進駐遠東還有一個效果，就是對其他國家企業(yè)在遠東地區(qū)的投資與經(jīng)營造成排擠。中國企業(yè)在遠東的農(nóng)業(yè)投資，特別是在濱海邊疆區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟領(lǐng)域一度相當紅火，以合資企業(yè)“阿爾馬達”(Армада)為代表，各項生產(chǎn)指標曾高居整個遠東地區(qū)的前列。隨著俄羅斯大型的農(nóng)業(yè)企業(yè)“俄羅斯農(nóng)業(yè)”(Русагро)投資遠東，并通過子公司獲得了“阿爾馬達”公司的大部分土地和農(nóng)業(yè)機械，中國企業(yè)失去了在濱海邊疆區(qū)養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)(大豆、玉米)領(lǐng)域的地位遠東開發(fā)政策存在的問題關(guān)于遠東地區(qū)，俄聯(lián)邦層面的一個基本認識是，遠東需要得到特別的關(guān)注，為此成立了遠東發(fā)展部，并委任一名副總理(兼總統(tǒng)全權(quán)代表)專門負責遠東發(fā)展，以及制定各類向遠東地區(qū)傾斜的政策。俄聯(lián)邦層面對遠東的發(fā)展路線也是比較清晰的：先發(fā)展經(jīng)濟領(lǐng)域(基本上實現(xiàn)了),再完善社會民生(正在進行),目標是穩(wěn)定并增加遠東人口。在遠東發(fā)展的過程中，聯(lián)邦中央在各個環(huán)節(jié)都發(fā)揮著主導性的作用和決定性的影響。可以說，聯(lián)邦層面的遠東政策是持續(xù)、穩(wěn)定的，也是清晰、清醒的；但是擠占了地方政府的空間，這是問題所在。地方層面存在著比較多的問題。首先，州長處于一個尷尬的地位。對上需要完成總統(tǒng)的命令，確保當?shù)卦诳偨y(tǒng)選舉和地方選舉上的正確方向，但是對當?shù)亟ㄔO(shè)，州長手中缺少用于發(fā)展的資源和權(quán)限。其次，地方精英之間的矛盾，雖不是本文的研究對象，但是可以感覺出問題的嚴重性，這是消耗地方層面發(fā)展與穩(wěn)定的一