中國(guó)最低生活保障線制度的發(fā)展與演變1996城鄉(xiāng)低保制度歷史、現(xiàn)狀與前瞻

中國(guó)最低生活保障線制度的發(fā)展與演變(1996城鄉(xiāng)低保制度歷史、現(xiàn)狀與前瞻

自1993年6月上海首次提出“城市居民最低生活保障系統(tǒng)”以來，已經(jīng)運(yùn)行了12年。12年來,作為一項(xiàng)普遍的、有效的社會(huì)政策,城鄉(xiāng)低保制度對(duì)保護(hù)貧弱群體與構(gòu)建和諧社會(huì)發(fā)揮了巨大的作用。迄今為止,中國(guó)社會(huì)仍然是城鄉(xiāng)二元社會(huì),從上個(gè)世紀(jì)90年代開始建立最低生活保障制度,中國(guó)政府目前還是按將城市和農(nóng)村分為兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立部分的思路在進(jìn)行。一、社會(huì)救助的立法背景1993年6月1日,上海市政府宣布,建立“城市居民最低生活保障線制度”,由此拉開了中國(guó)社會(huì)救濟(jì)制度改革的序幕。上海市的這項(xiàng)制度規(guī)定,凡城市居民,家庭人均收入低于市府規(guī)定的最低生活保障線(當(dāng)時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)是月人均120元),都有權(quán)向政府有關(guān)部門申請(qǐng)社會(huì)救助。12年來,城市低保制度經(jīng)歷了兩大發(fā)展階段,即1993—1999年的“創(chuàng)立和推廣階段”和1999年至今的“提高和完善階段”。1.城市最低生活保障制度的建立在這一階段,用了7年的時(shí)間,城市低保制度完成了以點(diǎn)及面,在全國(guó)普遍建立的歷史任務(wù)。最初,城市低保制度的創(chuàng)立表現(xiàn)為一些地方政府與時(shí)俱進(jìn)的政策創(chuàng)意和自發(fā)的行政行為,繼上海之后,又有大連、青島、煙臺(tái)、福州、廈門和廣州等東部沿海城市加入了有個(gè)性地創(chuàng)建制度的行列。1995年,這項(xiàng)制度為中央政府的相應(yīng)的職能部門民政部所認(rèn)可,并下決心在全國(guó)組織推廣。1997年,這項(xiàng)制度再次上升為國(guó)務(wù)院的一項(xiàng)重要決策,發(fā)出了《國(guó)務(wù)院關(guān)于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》,要求在本世紀(jì)末,全國(guó)所有的城市和縣治所在的鎮(zhèn)都要建立這項(xiàng)制度。到1999年建國(guó)50周年前夕,民政部宣布:全國(guó)668個(gè)城市和1638個(gè)縣政府所在地的建制鎮(zhèn)已經(jīng)全部建立起城市居民最低生活保障制度。1999年出臺(tái)的《城市居民最低生活保障條例》,標(biāo)志著這項(xiàng)制度已經(jīng)成為中華人民共和國(guó)的一項(xiàng)正式的法律制度和長(zhǎng)期的基本國(guó)策。2.從投入結(jié)構(gòu)上看,低保對(duì)象以解決突出問題的重點(diǎn)在于配套措施和分類救助在這一階段,城市低保制度首先用了4年的時(shí)間,突破了“資金瓶頸”,從而發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。2000年,國(guó)務(wù)院作出重要決策,從2001—2003年,中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的低保經(jīng)費(fèi)要連續(xù)翻番。從2000年的8億,增加到2004年的105億。加上地方財(cái)政支出,全部低保經(jīng)費(fèi)從2000年的27億增加到2004年173億。隨之,低保制度保障的人數(shù)也大幅度增長(zhǎng),從2000年403萬增加到2004年的2201萬。2005年,截至到5月份的統(tǒng)計(jì)數(shù)字,累計(jì)支出低保經(jīng)費(fèi)77億元,低保對(duì)象為2182萬人。從2003年起,城市低保支出穩(wěn)定在150億元以上,低保對(duì)象穩(wěn)定在2200萬人上下。于是,完善城市低保制度的重點(diǎn)走向了“配套措施”和“分類救助”。所謂“配套措施”是指為解決低保對(duì)象在醫(yī)療、子女教育、住房及冬季取暖(北方)等方面所面臨的實(shí)際問題所采取的配套政策。所謂“分類救助”是指對(duì)低保家庭中有特殊需要的家庭成員,如老人、未成年人、殘疾人、重病人等采取的特殊政策。2003年,民政部發(fā)出了《關(guān)于建立城市醫(yī)療救助制度有關(guān)事項(xiàng)的通知》;2004年,民政部、建設(shè)部等聯(lián)合頒布了《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》,民政部與教育部聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于進(jìn)一步做好城鄉(xiāng)特殊困難未成年人教育救助工作的通知》,民政部發(fā)出了《關(guān)于做好普通高等學(xué)校困難畢業(yè)生救助工作的通知》。從2004年開始,民政部積極與其他相關(guān)的政府部門進(jìn)行協(xié)商,總結(jié)、推廣部分省、市的經(jīng)驗(yàn),著手探索和建立以城市低保制度為主體,以優(yōu)惠政策和臨時(shí)救助制度為補(bǔ)充,以醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等相配套的綜合性社會(huì)救助體系,爭(zhēng)取為城市貧困居民解決更多的實(shí)際困難。二、農(nóng)村最低生活保障制度的探索在上個(gè)世紀(jì)90年代中期創(chuàng)立城市低保制度的過程中,農(nóng)村最低生活保障的問題也被提出。1996年民政部辦公廳下發(fā)的《關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見》中明確指出:“農(nóng)村最低生活保障制度是對(duì)家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差額補(bǔ)助的制度”。同時(shí),在這個(gè)文件中,也確立了“保障資金由當(dāng)?shù)馗骷?jí)財(cái)政和村集體分擔(dān)”的籌資原則。此時(shí),上海、北京、廣東、遼寧等省市紛紛提出了“整體推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度建設(shè)”的政策設(shè)想。到2003年,民政部官員披露:已經(jīng)有15個(gè)省的2037個(gè)縣市建立起農(nóng)村最低生活保障制度,低保對(duì)象為404萬,約占農(nóng)業(yè)人口0.4%,支出的低保資金為8億元。為此,民政部發(fā)文要求各地對(duì)特困農(nóng)民人口進(jìn)行全面排查,并希望中央和地方政府給予農(nóng)村低保財(cái)政支持。此后,針對(duì)對(duì)不同的地區(qū)、不同的對(duì)象,農(nóng)村低保制度和社會(huì)救助體系有了不同的“說法”:其一是北京、上海、浙江、廣東、福建、江蘇、天津、遼寧等省市,正以實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度為主,探索建立城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度。目前領(lǐng)到低保證的有將近440萬人,共支出低保資金12.6億元。其二是中西部其余23省(自治區(qū)、直轄市),以實(shí)施特困戶救助為主,領(lǐng)到特困證的將近800萬人,共支出特困戶救助資金18.3億元。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì),目前全國(guó)農(nóng)村共有需要救助的特困人口1972萬,東部8省市領(lǐng)取低保證的和中西部23省份領(lǐng)取特困證的加起來合計(jì)共有1257萬人,得到低保救助的占調(diào)查特困人口總數(shù)的64%。另外,全國(guó)還有255萬“三無老人”得到了“五?！惫B(yǎng),其中有50余萬老人在24000多所各類敬老院中安享晚年。在中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》的有關(guān)精神的推動(dòng)下,2003年,中央投入3億元支持中西部地區(qū)實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助。因此,民政部會(huì)同其他有關(guān)部門下發(fā)了《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見》,財(cái)政部、民政部聯(lián)合出臺(tái)了《農(nóng)村醫(yī)療救助基金管理辦法》。目前,全國(guó)已有24個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)相繼出臺(tái)了實(shí)施辦法,943個(gè)縣(市)實(shí)施了醫(yī)療救助,492萬困難群眾得到了實(shí)惠。三、“適用”“高?！薄案咝！薄皫ь^”從某種意義上說,所有的社會(huì)政策都是“雙刃劍”。如今在討論低保制度的現(xiàn)狀時(shí),我們可以清醒地從這項(xiàng)制度的優(yōu)點(diǎn)和缺陷兩個(gè)方面來進(jìn)行分析與評(píng)估。1.低保對(duì)象的救助最低生活保障制度的優(yōu)點(diǎn)是:能夠保證將有限的資金用到“最需要的人”身上。低保制度的這個(gè)優(yōu)點(diǎn)兒乎是與生俱來的。在整個(gè)社會(huì)保障體制中,社會(huì)救助的立足之本,就是其與眾不同的“須經(jīng)家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查”的特點(diǎn)。這項(xiàng)制度設(shè)計(jì)了一整套相關(guān)的行政程序?qū)ι暾?qǐng)者進(jìn)行資格審查,直到確認(rèn)其“確有需要”,亦即確認(rèn)申請(qǐng)者確實(shí)因?yàn)槭杖脒^低乃至不能維持其最低的生活水準(zhǔn),在這個(gè)前提下政府有關(guān)部門才能動(dòng)用納稅人的錢來對(duì)其施救。同時(shí),在受助者領(lǐng)取救助金的整個(gè)過程中,政府有關(guān)部門會(huì)對(duì)其進(jìn)行持續(xù)的追蹤調(diào)查。一旦其收入超過救助標(biāo)準(zhǔn),救助即告一段落。正因?yàn)橛辛诉@樣嚴(yán)格的行政審查制度,納稅人的錢不被濫用才有了保證,從而也確保了在反貧困方面財(cái)政支出的效益最大化。低保對(duì)象真正從政府那里得到的救助金,并不是以低保標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)出來的現(xiàn)金金額,而是以低保標(biāo)準(zhǔn)減去家庭人均收入后得到的“差額”,再乘以家庭成員的人數(shù)。所以,這個(gè)“差額”或“補(bǔ)差”是至關(guān)重要的。近年來,各地都在為增加低保對(duì)象的補(bǔ)差,亦即實(shí)際得到的低保金而努力。2003年,每個(gè)低保對(duì)象平均每月得到的補(bǔ)差為58元;2004年上升為65元;2005年上半年再度上升為70元。低保對(duì)象從政府那里得到的救助金其實(shí)是很低的。那么,如此之低的救助水平為什么能夠起到安定社會(huì)的作用呢?制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,一個(gè)“好”的制度應(yīng)該是可預(yù)期的。低保對(duì)象中,70%以上是失業(yè)人員。失業(yè)使他們幾十年間形成的生活方式和生產(chǎn)方式都發(fā)生了巨變,其中影響最大的就是“不穩(wěn)定”。低保制度使他們重新有了一筆月月可領(lǐng)取的“穩(wěn)定收入”,雖然很少,但是買下一個(gè)月果腹的糧食還是夠了,這樣,貧困家庭就不會(huì)“心慌”。所以,低保制度所起到的作用,在社會(huì)心理方面比在物質(zhì)方面更大。2.低保制度的“人工化”和“工商化”的要求,在社會(huì)救助系統(tǒng)中占有“陣地”最低生活保障制度的缺陷也像其優(yōu)點(diǎn)一樣,是顯而易見的。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是低保制度并不能幫助低保對(duì)象脫貧。在國(guó)際上,低保制度或社會(huì)救助制度還有一個(gè)別稱,亦即“收入維持制度”。此類制度的政策目標(biāo)都是“維持”受助者最起碼的生活水準(zhǔn)。從這一點(diǎn)上說,這項(xiàng)制度本身是“被動(dòng)的”和“消極的”,并不能幫助受助者脫貧。從中國(guó)的實(shí)踐看,當(dāng)城市居民最低生活保障制度的救助對(duì)象2002年突破了2000萬大關(guān)后;2003年再度上升,達(dá)到2247萬;2004年略有下降,2201萬;2005年上半年再度小幅下降,則為2182萬。可以預(yù)計(jì),如果不采取其他更加積極的政策,在今后一段時(shí)間內(nèi),城市低保對(duì)象的規(guī)模將穩(wěn)定在2000——2200萬人之間。二是低保制度需要大量的人工成本。因?yàn)榈捅Ｖ贫然蛏鐣?huì)救助制度都需要對(duì)申請(qǐng)者進(jìn)行家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查,以確定其是否符合法定的受助條件。在受助者享受低保金期間,還要對(duì)其進(jìn)行追蹤調(diào)查,以確認(rèn)其在此期間沒有從其他途徑獲得收入。一旦超過法定標(biāo)準(zhǔn),就必須取消其受助資格。以上這些法定程序的進(jìn)行,都需要大量的人工。從中國(guó)的實(shí)踐看,在城市低保制度的實(shí)施過程中,政府巧妙地利用了遍布在中國(guó)城市中“橫向到邊,縱向到底”的80017個(gè)(2004年數(shù))的社區(qū)居委會(huì),動(dòng)員起至少30——50萬人的從事調(diào)查審核的“志愿者”隊(duì)伍,所以只花費(fèi)了極少的人工成本就使一個(gè)龐大的“低保機(jī)器”運(yùn)轉(zhuǎn)起來。在城市社區(qū)中,居委會(huì)與社區(qū)居民幾乎“零距離”的接觸,這對(duì)于他們掌握必要的信息非常有利。但與此同時(shí),這種“零距離”接觸也導(dǎo)致了兩個(gè)不利因素:一曰居委會(huì)干部“優(yōu)親厚友”,二曰居委會(huì)干部“身家性命受到威脅”。三是低保制度容易同時(shí)受到兩個(gè)方面的指責(zé)。低保制度最初的設(shè)計(jì)應(yīng)該是針對(duì)沒有勞動(dòng)能力的人,對(duì)于這些處于絕對(duì)弱勢(shì)地位的社會(huì)群體,出于人道主義的思想和互助互濟(jì)的傳統(tǒng)的社會(huì)救助在社會(huì)上比較容易取得一致的看法。但是,當(dāng)失業(yè)者——他們是有勞動(dòng)能力但沒有就業(yè)機(jī)會(huì)的人——也獲準(zhǔn)享受同樣待遇時(shí),問題就變得復(fù)雜起來。因?yàn)榈捅Ｖ贫取梆B(yǎng)活窮人”的錢實(shí)際上來自于全體納稅人,于是,一部分納稅人對(duì)這項(xiàng)制度是否“養(yǎng)懶漢”變得十分敏感;而另一部分人又常常從人道的角度,同時(shí)對(duì)這項(xiàng)制度的行政程序中的“羞辱性”問題提出指責(zé)。這種受到兩面夾攻的尷尬處境,常常使低保制度進(jìn)退維谷,無所適從。從中國(guó)的實(shí)踐看,在2200萬左右的城市低保對(duì)象中,實(shí)際上約70%是失業(yè)人員,而有勞動(dòng)能力的要占到總數(shù)的50%左右。因此,自從低保制度實(shí)施以來,對(duì)這項(xiàng)制度“養(yǎng)懶漢”的擔(dān)心頗盛,以至于地方上一度普遍采取所謂“虛擬收入”(對(duì)失業(yè)人員不管事實(shí)上有沒有收入都按當(dāng)?shù)刈畹凸べY計(jì)算其收入)來設(shè)置“門檻”,造成了大量失業(yè)人員被排除在外的“應(yīng)保未?！钡默F(xiàn)象。而與此同時(shí),又有從人道的理念出發(fā),在社會(huì)輿論中,在新聞媒體上,對(duì)嚴(yán)格的家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查和追蹤調(diào)查進(jìn)行嚴(yán)厲批評(píng),造成了對(duì)低保制度的負(fù)面影響。四、其它低保政策在中國(guó)的社會(huì)保障體制中,最低生活保障制度的發(fā)展前景是被看好的,其做法也是與國(guó)際接軌的,所取得的成就得到了國(guó)際國(guó)內(nèi)專家的一致好評(píng)。但是,也要清醒地看到,低保政策中的優(yōu)點(diǎn)和缺陷是并存的:因?yàn)橛屑彝ソ?jīng)濟(jì)調(diào)查,才有社會(huì)救助制度,取消了這項(xiàng)前置條件,社會(huì)救助就不成其為社會(huì)救助了(變成社會(huì)福利或社會(huì)津貼制度了)。但因?yàn)檫@個(gè)前置條件的存在,如果執(zhí)行不力,就會(huì)形成福利依賴,就會(huì)“養(yǎng)懶漢”;同時(shí),如果執(zhí)行過頭,也會(huì)形成社會(huì)排斥,從而導(dǎo)致基層干群關(guān)系緊張,違背了實(shí)施這項(xiàng)制度是為了穩(wěn)定社會(huì)的初衷。正因?yàn)槿绱?應(yīng)對(duì)策略應(yīng)該是不要使低保政策在反貧困領(lǐng)域“單打獨(dú)斗”,要與其他反貧困政策構(gòu)成一個(gè)社會(huì)政策的“組合”,用其他更為積極的反貧困政策來抵消低保政策的副作用。目前,可以與低保政策相輔相成的其他反貧困政策有:社區(qū)組織、可持續(xù)生計(jì)、資產(chǎn)建設(shè)和勞動(dòng)力流動(dòng)?！吧鐓^(qū)組織”是指以社區(qū)為單位將低保人員組織起來,盡量爭(zhēng)取為他們提供一些臨時(shí)性、季節(jié)性的工作機(jī)會(huì)。在沒有工作的時(shí)候,則進(jìn)行學(xué)習(xí)、交流,也為社區(qū)提供一些志愿服務(wù)。這樣做,可以避免他們因長(zhǎng)期失業(yè)而導(dǎo)致的“邊緣化”傾向,使他們能夠回歸到主流社會(huì)中來。“可持續(xù)生計(jì)”是指幫助低保人員打破固有的“就業(yè)”觀念,如,8小時(shí)工作、按時(shí)上下班、按月領(lǐng)工資,而去盡力適應(yīng)當(dāng)前的社會(huì)現(xiàn)實(shí);努力幫助他們找到一種既適合自己又可持續(xù)的謀生手段,這種“生計(jì)”大多與自謀職業(yè)相關(guān)。同時(shí),政府的政策應(yīng)該有利于幫助他們建立“可持續(xù)生計(jì)”,城市建設(shè)的推進(jìn)更要有利于老百姓的生計(jì)?！百Y產(chǎn)建設(shè)”是指鼓勵(lì)低保人員建立自己的金融資產(chǎn)個(gè)人發(fā)展賬戶。低保政策不再使低保人員在收入和財(cái)產(chǎn)方面必須永遠(yuǎn)處于窘境;另一方面,也是干脆承認(rèn)他們的收入和財(cái)產(chǎn)實(shí)際上政府機(jī)構(gòu)不可能查清楚這個(gè)事實(shí),從而避免對(duì)抗和沖突。用指定的目標(biāo),譬如子女教育、發(fā)展可持續(xù)生計(jì)、治病……來引導(dǎo)他們向指定的個(gè)人賬戶中存錢,同時(shí)在他們動(dòng)用這筆存款時(shí),政府給與一定的配比。“勞動(dòng)力流動(dòng)”是指鼓勵(lì)低保人員向有就業(yè)機(jī)會(huì)的地方流動(dòng)。實(shí)際上,在一些情況特殊的地方,不流動(dòng)是沒有出路的。以上的“政策組合”實(shí)際上是用低保制度來維持城鄉(xiāng)貧困人口的最起碼的生活條件,以達(dá)到安撫人心、穩(wěn)定社會(huì)的目標(biāo);然后,在這個(gè)基礎(chǔ)上,又要采取更加積極的政策引導(dǎo)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象尋找他們的“可持續(xù)生計(jì)”,建立他們的“個(gè)人發(fā)展賬戶”,從而走出貧困的困境。目前政府有關(guān)部門發(fā)現(xiàn)了低保對(duì)象在醫(yī)療、住房、子女教育、冬季取暖等問題后,仍然按不斷擴(kuò)大救助范圍的思路來進(jìn)行。這樣的做