國(guó)內(nèi)外工程建設(shè)管理模式的分析

EPC/Turnkey方式是指業(yè)主通過(guò)托付專業(yè)咨詢公司研究擬建項(xiàng)目的差不多要求,初步確定了作為合同基礎(chǔ)的工程總價(jià),而后通過(guò)招標(biāo)等方式選定一個(gè)設(shè)計(jì)建筑總承包商對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的成本負(fù)責(zé),由總承包商按照合同約定,完成工程設(shè)計(jì)、設(shè)備材料采購(gòu)、施工、試運(yùn)行等服務(wù)工作,實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工各時(shí)期工作合理交叉與緊密配合,并對(duì)工程的安1.1.2工程項(xiàng)目治理它是指工程項(xiàng)目治理企業(yè)受業(yè)主托付,按合同約定,代表業(yè)主對(duì)工程招標(biāo)代理、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、試運(yùn)行的治理和服務(wù)。劃、合同結(jié)構(gòu)策劃、風(fēng)險(xiǎn)治理策劃等。項(xiàng)目策劃以時(shí)刻劃分包括決策期的策劃、實(shí)施期的策劃(又分為進(jìn)度策劃、投資策劃、質(zhì)量策劃)及經(jīng)營(yíng)策劃。策劃的目的是為了操縱，項(xiàng)目操縱(PC)的要緊措施包括：組織措施、合同措施、經(jīng)濟(jì)措施、技術(shù)措施。具體來(lái)講，項(xiàng)目治理服務(wù)(PM)是指工程咨詢公司按照合同約定，在工程項(xiàng)目決策時(shí)期,招標(biāo)代理、設(shè)計(jì)治理、采購(gòu)治理、施工治理和試運(yùn)行(竣工驗(yàn)收)等服務(wù)，代表業(yè)主對(duì)(2)項(xiàng)目治理承包(PMC)項(xiàng)目治理承包商代表業(yè)主對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程、全方位的項(xiàng)目治理，包括進(jìn)行工程的總體規(guī)劃、項(xiàng)目定義、工程招標(biāo)，選擇設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工承包責(zé)組織設(shè)計(jì)單位完成初步設(shè)計(jì)和技術(shù)設(shè)計(jì)，提出一定的合理化建議；按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、類似項(xiàng)目的成本資料與體會(huì)做出投資預(yù)算作為工程造價(jià)操縱的參考；在此基礎(chǔ)上，編制出包商能夠是EPC或設(shè)計(jì)—建筑。在執(zhí)行時(shí)期，由中標(biāo)的總承包商負(fù)責(zé)執(zhí)行詳細(xì)設(shè)計(jì)、PMC的報(bào)價(jià)組成多數(shù)為工時(shí)費(fèi)用部分、利潤(rùn)部分和風(fēng)險(xiǎn)要同在定義時(shí)期終止時(shí)批準(zhǔn)的預(yù)算相比較，若節(jié)約了則按PMC約定的分成方法就節(jié)約部分初步運(yùn)算，再按項(xiàng)目的可用性、性能、工期三個(gè)方面的指標(biāo)考核而得最終獎(jiǎng)勵(lì)額；按照合同約定承擔(dān)相應(yīng)的治理風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，是一項(xiàng)高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)的服務(wù)。緊密的關(guān)系，能夠更充分地反映和貫徹業(yè)主的意圖，同時(shí)使業(yè)主接收到合理的建議和決/PMC與設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理比較，處于治理者和和諧者的地位1.2國(guó)內(nèi)工程建設(shè)治理模式和存在咨詢題1.2.1國(guó)內(nèi)工程建設(shè)治理的要緊模式使得我國(guó)工程建設(shè)的水平和投資效益長(zhǎng)期得不到提升，投資、進(jìn)度、質(zhì)量目標(biāo)失控的現(xiàn)象在許多工國(guó)內(nèi)工程建設(shè)治理模式的進(jìn)展是與我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革，建筑業(yè)市場(chǎng)化、投融資主體改革緊密有關(guān)的。從新中國(guó)成立到上個(gè)世紀(jì)期的軍事化生產(chǎn)和治理模式。這種模式習(xí)慣于當(dāng)時(shí)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)、國(guó)際環(huán)境等形式，為國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)產(chǎn)生了重大深遠(yuǎn)的阻礙不作為商品，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的治理一直采納產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)治理體制。在這種治理體制下，設(shè)計(jì)單位、施工單位、運(yùn)行治理單位均隸屬于行政主管部門，它們與主管部門是上下級(jí)行政治理關(guān)系。這種治理體制下沒(méi)有一個(gè)職責(zé)明確的單位對(duì)項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程負(fù)責(zé)，顯現(xiàn)了花鈔票的不管還鈔票、建設(shè)的不管運(yùn)行，項(xiàng)目投資效益無(wú)人咨詢津的局面。在高度集中的打算經(jīng)部，行使項(xiàng)目建設(shè)指揮權(quán)力。由于這種傳統(tǒng)的工程項(xiàng)目治理體制不符合項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，程中存在，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)展和深入，新的建設(shè)治理體制取代原第三時(shí)期，基于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)治理體制。在實(shí)施了改革開(kāi)放的差不多國(guó)策后，建設(shè)監(jiān)理制等制度改革，形成了以國(guó)家宏觀監(jiān)督調(diào)控為指導(dǎo)，項(xiàng)目法人責(zé)任制為核心，招標(biāo)投標(biāo)制和建設(shè)監(jiān)理制為服務(wù)體系的建設(shè)項(xiàng)目治理體制差不多格局。顯現(xiàn)了以項(xiàng)目法人為設(shè)監(jiān)理單位為主體的中介服務(wù)體系等市場(chǎng)三元主從工程的組織和項(xiàng)目投資主體上分析，改革開(kāi)放前后顯現(xiàn)的建設(shè)治理模式要緊有以下特（1）以專門的事業(yè)單位為建設(shè)單位1980年代往常，政府投資項(xiàng)目要緊由有關(guān)的對(duì)口主管政府部門（如市政設(shè)施局）下屬的建設(shè)機(jī)構(gòu)（性質(zhì)為事業(yè)單位）承擔(dān)建設(shè)任務(wù)。按照政府的要求，由建設(shè)機(jī)構(gòu)編制并提出項(xiàng)目的打算任務(wù)書、可行性報(bào)告，并負(fù)責(zé)項(xiàng)目的前期動(dòng)拆遷和建設(shè)治理，建成后移交（2）以政府直屬的公司為建設(shè)單位1980年代以后，隨著建設(shè)工程領(lǐng)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，許多政府部門都成立了直屬代甲方）的名義、工程總承包的名義實(shí)施政府投資工程的治理。（3）以政府委、辦、局內(nèi)部的基建處為建設(shè)單位專業(yè)工程領(lǐng)域（即其他各委、辦、局系統(tǒng)）的工程建設(shè)，也差不多上由各自的基建處（性質(zhì)為政府內(nèi)設(shè)處室）或直屬的建設(shè)單（4）以專門的工程指揮部為建設(shè)單位對(duì)投資大、周期長(zhǎng)、涉及環(huán)節(jié)多的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)域、動(dòng)拆遷量大面廣、各項(xiàng)配套建設(shè)內(nèi)容多，加之工程進(jìn)度要求高，專門多地點(diǎn)差不多上由具有一定行政級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)掛帥成立工程指揮部。與之類似的機(jī)構(gòu)還有項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組通常為純和諧機(jī)構(gòu)，由市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組項(xiàng)目批準(zhǔn)立項(xiàng)之后，由有關(guān)部門組建項(xiàng)目法人，具體負(fù)責(zé)工程建設(shè)的項(xiàng)目策劃、資金籌措、建設(shè)施工，并負(fù)責(zé)項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)治理、債務(wù)償還和資產(chǎn)保值責(zé)任。工程完工后，項(xiàng)目建設(shè)治理班子一樣即轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)治理班子。1.2.2國(guó)內(nèi)工程建設(shè)治理存在的咨詢題按照對(duì)收集資料和文獻(xiàn)的分析，我們把當(dāng)前我國(guó)政府投資項(xiàng)目治理中所存在的咨詢題歸納為以下幾個(gè)方面。（1）造價(jià)超支嚴(yán)峻由于政府項(xiàng)目的法人機(jī)制沒(méi)有真正建立起來(lái)。造成治理者的各項(xiàng)責(zé)任難以真正落實(shí)。更難以主動(dòng)主動(dòng)地操縱投資。我國(guó)政府投資工程項(xiàng)目真正按打算投資完成的極少。多數(shù)都超過(guò)預(yù)算的2030%,超過(guò)1-2倍的也屢見(jiàn)不鮮。產(chǎn)生這一弊端的根源在于所有者（政府）與使用者（有關(guān)建設(shè)單位）的責(zé)任與利益相分離。在這種關(guān)系中,政府投資并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。使用者只受益無(wú)風(fēng)險(xiǎn)。而且有時(shí)甚至超過(guò)的投資越多效益竟而由于建設(shè)單位也是最終使用單位,花的差不多上國(guó)有資金,提升規(guī)模、提升標(biāo)準(zhǔn)幾乎成為各建設(shè)單位的一種通病。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì),僅貴州省2000年由政府投資的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,超出概率幾乎是100%,有的項(xiàng)目甚至超出批準(zhǔn)概算的200（2）專業(yè)化程度低目前,大量政府投資項(xiàng)目是由建設(shè)單位臨時(shí)組建項(xiàng)治理班子通常是“大而全、小而全”。由此產(chǎn)生的“一次性項(xiàng)目業(yè)主”對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行治理．事實(shí)上質(zhì)是小生產(chǎn)方式在建設(shè)活動(dòng)中的反映,使得政府投資工程的治理出現(xiàn)出臨時(shí)性和自營(yíng)性的特點(diǎn),造成社會(huì)資源的重復(fù)配置,同時(shí)白費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)規(guī)，對(duì)超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)工程往往只給予追補(bǔ)資金。另一方面政府職能部門之間相互交叉，但又有治理脫節(jié)，缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。此外，監(jiān)管力量的缺乏也導(dǎo)致了大量招投標(biāo)不規(guī)范的行為和暗箱操作，為腐敗的滋生造（4）項(xiàng)目決策機(jī)制缺乏科學(xué)性由于政府投資的無(wú)償性．即對(duì)資金治理者沒(méi)有還本付息的壓力，反而這種項(xiàng)目的實(shí)施能體現(xiàn)“政績(jī)”、甚至有謀取個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益的好處．因此專門容易誘發(fā)申請(qǐng)項(xiàng)目建設(shè)的單位對(duì)有限的項(xiàng)目投資資金的爭(zhēng)奪。負(fù)責(zé)資金分配的部門（如計(jì)委、財(cái)政等在面臨方方面面的要求和壓力下．一樣是采取平穩(wěn)策略來(lái)分配資金以求照管到各方面的利益。在這種背景下往往專門難按照項(xiàng)目的輕重緩急分配資使用。至今仍沿襲著打算經(jīng)濟(jì)時(shí)期高度集中、高度壟斷的“四位一體”（投資、建設(shè)、治理、使用）投資體制。政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)人在建設(shè)項(xiàng)目整個(gè)過(guò)程中，既是行政長(zhǎng)官。人，因此缺乏投資責(zé)任約束機(jī)制，并引發(fā)出許多的咨詢題．如項(xiàng)目建設(shè)的權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，過(guò)多的行政干預(yù)，截留、挪用、擠占建設(shè)資金，使得項(xiàng)目的資金難以得到有效操縱。2.1水利工程建設(shè)治理模式的現(xiàn)狀分析從20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始推行項(xiàng)目法人責(zé)任制，在取得成效后，項(xiàng)目法人責(zé)任制的推行擴(kuò)大到了包括公益性項(xiàng)目在內(nèi)的幾乎所有差不多建設(shè)領(lǐng)域。目前，全國(guó)所有新開(kāi)工水利建設(shè)項(xiàng)目均組建了工程項(xiàng)目法人單位，形成了實(shí)行了項(xiàng)目法人責(zé)任制為核心，招標(biāo)從理論上講，項(xiàng)目法人責(zé)任制在水利工程建設(shè)中推行，解決了工程建設(shè)中責(zé)任缺位的咨詢題，是建設(shè)治理體制改革中的一大成果。然而，項(xiàng)目法人及其機(jī)構(gòu)要切實(shí)履行相應(yīng)職責(zé)，承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任對(duì)項(xiàng)目法人提出了專門高的綜合要求。關(guān)于公益性項(xiàng)目，項(xiàng)目從這些要求能夠看出，水利工程建設(shè)作為專業(yè)面廣、技術(shù)性強(qiáng)理、質(zhì)量進(jìn)度治理、合同執(zhí)行治理、專業(yè)技術(shù)治理和外部和諧的建管班子，工作人員應(yīng)具有相應(yīng)的工程體會(huì)、專業(yè)水平和治理和諧能力，應(yīng)有正直的品德和良好的抗腐蝕能力。單憑水利主管部門或工程業(yè)主的自有人員不可能全部滿足工程對(duì)治理人員的要求，必須借助社會(huì)力量才能。因此我們又提出了工程建設(shè)監(jiān)理制，在工程建設(shè)中采納了小業(yè)建設(shè)監(jiān)理制強(qiáng)調(diào)對(duì)工程的目標(biāo)治理，期望通過(guò)對(duì)工程實(shí)施目標(biāo)治理，專門是工程的造價(jià)、進(jìn)度和質(zhì)量目標(biāo)的治理（最近又強(qiáng)調(diào)加上了工程的安全治理等加上合同治理、信息治理和綜合和諧，實(shí)現(xiàn)對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程的全面治理。從某種意義上講，工程監(jiān)理制應(yīng)該屬于我國(guó)建設(shè)治理模式向國(guó)際化、現(xiàn)代化模式改革的一個(gè)中間過(guò)程，它的治理建設(shè)監(jiān)理要緊是解決了工程建設(shè)施工期的專業(yè)治理，但工程建設(shè)的前期工作仍需要業(yè)主水平，對(duì)業(yè)主人員的要求相對(duì)較高。而前期規(guī)劃審批、移民安置、招投標(biāo)治理等也牽制了業(yè)主大量的人力物力，也不符合水利系統(tǒng)提出的目建、管、養(yǎng)分離的改革模式。同時(shí)，與實(shí)施工程建設(shè)監(jiān)理制的初衷相悖，目前工程建設(shè)監(jiān)理制的實(shí)施遇到了空前的“信任危機(jī)”由于近年來(lái)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)飛速進(jìn)展，擬建和在建設(shè)工程的數(shù)量急劇增加，超過(guò)了我國(guó)建設(shè)監(jiān)理的承擔(dān)能力，加上建設(shè)監(jiān)管的緣故，大量不符合執(zhí)業(yè)資格要求的監(jiān)理人員涌入監(jiān)理行業(yè)，引發(fā)了行業(yè)的信任度降低，直截了當(dāng)導(dǎo)致本來(lái)能夠?qū)崿F(xiàn)“工程建設(shè)監(jiān)理制”向“工程項(xiàng)目治理制”平穩(wěn)過(guò)度的差不多條件缺失。因此，在現(xiàn)有條件下查找提升建設(shè)治理水平和實(shí)施建設(shè)治理體制改革的結(jié)合點(diǎn)成為決定“工程建設(shè)監(jiān)理制”和“工程項(xiàng)目治理制”今后進(jìn)展方向的重要工作之一。2.2水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制需要完善項(xiàng)目法人責(zé)任制推行以來(lái)，對(duì)規(guī)范建設(shè)治理、明確責(zé)任主體、提升工程質(zhì)量和保證資金安全等發(fā)揮了專門好的作用，專門是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，由于責(zé)權(quán)益明確，投入與產(chǎn)出掛鉤，項(xiàng)目投資方出于對(duì)投資安全及效益的關(guān)實(shí)籌劃，由此確定的項(xiàng)目法人及其治理機(jī)構(gòu)都差不多能夠做到對(duì)項(xiàng)目策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值全過(guò)程的負(fù)責(zé)。例如水電、供水項(xiàng)目的法人及其機(jī)構(gòu)，差不多上都能履行其職責(zé)。項(xiàng)目法人責(zé)任制之因此在經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中得到成功運(yùn)用，是因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境為其提供了寬敞的空間，市場(chǎng)運(yùn)作解除了舊體制對(duì)產(chǎn)的甚至更多的效益，必須加大治理，包括建設(shè)期間的治理。項(xiàng)目法人責(zé)任制為投資者提然而，作為以社會(huì)公共利益為要緊目標(biāo)、資金以政府投入為主的非經(jīng)營(yíng)性水利工程，專門是大量的中小型工程，其建設(shè)目的要緊是為社會(huì)服務(wù)、為公眾服務(wù)，反映的效益要緊定性作用，因此還不可能完全融人市場(chǎng)，不能完全按市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作。從十幾年的水利工程建設(shè)治理項(xiàng)目法人責(zé)任制實(shí)踐情形中能夠發(fā)覺(jué)，以公益性為主的項(xiàng)目在推行項(xiàng)目法人責(zé)任制的過(guò)程中，顯現(xiàn)了項(xiàng)目法人責(zé)權(quán)空化、責(zé)任虛位，法人較大范疇權(quán)益失控的現(xiàn)象，即項(xiàng)目法人不能有效履行應(yīng)有的責(zé)權(quán)，不能有效承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。造成這種狀況（1）難以組建勝任職責(zé)的項(xiàng)目法人及其機(jī)構(gòu)。這在中小型水利工程建設(shè)中尤為明顯。組的咨詢題，公益性為主的項(xiàng)目，在目前的分配體制下，大部分水管單位職工能獵取的酬勞遠(yuǎn)低于社會(huì)平均水平，缺乏對(duì)人才的吸引力；工程建成后的治理單位一樣都屬事業(yè)性質(zhì)，人員的進(jìn)出受到編制、人事、勞動(dòng)等用工制度的約束；如前所述，工程建設(shè)中要能工程，專門是中小型工程建設(shè)治理的人才資源又相對(duì)缺乏，這就形成了一個(gè)突出的矛能力的人才找不到或不愿來(lái)，不想要、可不能干的人又濫竿充數(shù)、設(shè)法往里鉆，在這種情形下組建的項(xiàng)目班子，必定良莠不齊，難以勝任工作，必定會(huì)顯現(xiàn)只有一次教訓(xùn)、沒(méi)益難于用市場(chǎng)效益進(jìn)行評(píng)判，這就造成了業(yè)主對(duì)投資成效的責(zé)任心無(wú)法到位，單純從進(jìn)度、質(zhì)量方面的責(zé)任來(lái)考慮建設(shè)的成效，投資的操縱僅僅是滿足概算操縱的要求，手段更大的精力以達(dá)到提升投資效率的目標(biāo)。（3）繁多的業(yè)主單位增加了財(cái)政的負(fù)擔(dān)。按照項(xiàng)目法人責(zé)任制的要求，每個(gè)項(xiàng)目都要成立項(xiàng)目法人單位，每個(gè)項(xiàng)目法人單位都要有相對(duì)健全的組織體系和專業(yè)人員構(gòu)成，這就需要相當(dāng)大的一批人員進(jìn)入法人單位。而我國(guó)目前的體制專門難在項(xiàng)目終止后迅速遣散有關(guān)人員，也就在一定時(shí)期內(nèi)擴(kuò)大了水利事業(yè)單位的人員。而水利工程作為公益性事業(yè)，投入都要靠財(cái)政投入來(lái)支撐，這無(wú)形中增加了財(cái)政的負(fù)擔(dān)，與水利行業(yè)實(shí)施的建、（4）產(chǎn)權(quán)治理主體模糊，監(jiān)管制度陳舊，責(zé)任意識(shí)淡化。這是公益性國(guó)有資產(chǎn)治理體制方面的一個(gè)深層次的咨詢題，要隨著政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的深人才能逐步得到解決。反映在表層的咨詢題是，按照有關(guān)規(guī)定，各級(jí)人民政府有關(guān)主管部門是有關(guān)的公益性國(guó)有資產(chǎn)的主管部門，負(fù)有對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管職責(zé)，而在實(shí)際運(yùn)作中，具體由如何樣的專門機(jī)構(gòu)來(lái)代表國(guó)家履行治理職能，權(quán)力與責(zé)任如何界定，由哪些部門來(lái)實(shí)施監(jiān)管。有哪些措施手段保證監(jiān)管到位，這些都不專門明晰，沒(méi)有習(xí)慣現(xiàn)實(shí)變化的完整的制度和配套措施加以規(guī)范。目前主管部門的治理和監(jiān)督專門宏觀，多數(shù)是局限于統(tǒng)計(jì)、審計(jì)層面，方式單一，力度不夠。由于公益性國(guó)有資產(chǎn)治理體制的不健全，產(chǎn)生的不利阻礙涉及項(xiàng)目（5）臨時(shí)多變的法人單位無(wú)法提升工程建設(shè)的治理水平。由于法人單位是為特定項(xiàng)目的建設(shè)而成立，項(xiàng)目一旦完成就將人員分散到其他項(xiàng)目或其他機(jī)構(gòu)，在建設(shè)過(guò)程中形成的體會(huì)無(wú)法得到全面的總結(jié)，從而使治理水平得到系統(tǒng)的提升。（6）臨時(shí)行為專門多，易產(chǎn)生職務(wù)犯罪。責(zé)權(quán)不一致，使項(xiàng)目法人應(yīng)該履行的職責(zé)專門在我國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、洪澇災(zāi)難嚴(yán)峻地區(qū)的流域治理機(jī)構(gòu)和水利行業(yè)主管部門，如何轉(zhuǎn)變政府職能，如何以宏觀的方式對(duì)工程建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督、治理和服務(wù)，使工作人員從具體的項(xiàng)目建設(shè)事務(wù)中解脫出來(lái)，把要緊精力放在制定政策、法規(guī)和監(jiān)督治理上；如何達(dá)到提升工程建設(shè)治理專業(yè)化水平，以利于工程建設(shè)整體優(yōu)化和全過(guò)程操縱，保證工程整體質(zhì)量和投資效益的目標(biāo)。這兩方面咨詢題必須在一種更新的工程項(xiàng)目治理模式下才能得到3水利工程代建制模式分析3.1代建制的定義和實(shí)施目的3.1.1代建制的定義關(guān)于“代建制”，目前尚未形成明確統(tǒng)一的定義，也缺乏政府機(jī)構(gòu)公布的嚴(yán)格定義。全國(guó)各地推行的做法和實(shí)踐方式也都表明了當(dāng)前關(guān)于這一概念認(rèn)識(shí)上當(dāng)前對(duì)“代建制”最權(quán)威的講明應(yīng)來(lái)源于國(guó)家有關(guān)部門的研究報(bào)告和國(guó)務(wù)院的正式文底，國(guó)家發(fā)改委主任馬凱在內(nèi)部工作會(huì)議上提出，要“主動(dòng)推行‘代建制'試點(diǎn)”。通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目治理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格操縱項(xiàng)目投資、質(zhì)量也沒(méi)有明確項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)的法人實(shí)體怎么講由代建企業(yè)承擔(dān)，或是由其他單位承擔(dān)。因模式中、建設(shè)和使用三者不分的弊端的變革，是一種全新的治理模式。它強(qiáng)調(diào)了代建企業(yè)在政府投資項(xiàng)目實(shí)施時(shí)期所代理投資主體的作用。典型的如北京市進(jìn)展和改革委員會(huì)組織實(shí)施工作，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度代建期間代建單位按照合同約定代行項(xiàng)觀點(diǎn)二：代建企業(yè)在“項(xiàng)目建設(shè)時(shí)期不具有法人地位”，僅就其所承擔(dān)的代建功能而言，是代理或協(xié)助進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)中的治理，事實(shí)上質(zhì)確實(shí)是國(guó)際通行的工程項(xiàng)目（托付）治理。代建單位是得到業(yè)主授權(quán)的“代甲方”，按照合同約定，履行自己的治理職論，后者則是基于托付－代理理論。而從我國(guó)提出代建制的初衷來(lái)看，國(guó)家試圖通過(guò)它解決傳統(tǒng)模式中“投資－建設(shè)－治理－使用”四位一體的逆境，因此，代建制應(yīng)當(dāng)是指前者。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意到，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的代建企業(yè)時(shí)刻有著破產(chǎn)的威逼，是不具備承擔(dān)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中經(jīng)濟(jì)主體的法人地位的。因此，承擔(dān)該職責(zé)應(yīng)該是由政府建立的專3.1.2代建制的實(shí)施目的程項(xiàng)目建設(shè)，自己監(jiān)管自己，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，造成了“越位”。在“越位”的同時(shí)存在著“缺位”：沒(méi)有一個(gè)合理的制度和方式來(lái)管好大量的政府投資工程和建筑市精簡(jiǎn)其基建處，削減其具體的項(xiàng)目建設(shè)治理職能，將要緊精力集中到提供公共行政服務(wù)分工的局面，真正發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下分工所帶來(lái)的高效率。通過(guò)這一改革，將解決“投資、建設(shè)、治理、使用”四位相互混為一體的弊端，加大政府關(guān)于建筑市場(chǎng)的監(jiān)管（2）提升政府投資工程的投資效益和工程質(zhì)量小農(nóng)經(jīng)濟(jì)式的政府投資工程治理方式，轉(zhuǎn)而推動(dòng)專業(yè)化的市場(chǎng)的形成和進(jìn)展，提升我國(guó)建設(shè)治理的市場(chǎng)化程度，從而最終提升政府投資工程的投資效益和工程質(zhì)量。（3）促進(jìn)形成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建設(shè)良性循環(huán)建筑市場(chǎng)秩序引入代建制公司后，投資、建設(shè)、治理和運(yùn)營(yíng)集中于一個(gè)大系統(tǒng)的格局被打破，同時(shí)政企不分、行業(yè)壟斷也被打破，要承接建設(shè)代理任務(wù)必須通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)，從而有利于鼓舞代建制公司降低代理費(fèi)用、加大投治理方式上進(jìn)行改革，將促進(jìn)整個(gè)建筑行業(yè)（包括勘察設(shè)計(jì)）的規(guī)模調(diào)控、結(jié)構(gòu)優(yōu)化。（4）推動(dòng)建筑業(yè)行業(yè)組織方式的改進(jìn)，促進(jìn)工程治理和咨詢業(yè)的進(jìn)展，提升我國(guó)建筑業(yè)由于工程總承包模式具有模式的先進(jìn)性，高水平的代建制公司一樣會(huì)傾向于選擇總承包方式組織工程的實(shí)施，從而形成工程治理和工程咨詢促進(jìn)工程總承包進(jìn)展的良性循環(huán)，持續(xù)提升我國(guó)建筑業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。所以，這于當(dāng)前國(guó)際工程建設(shè)治理的進(jìn)展趨勢(shì)也是相一致的。同時(shí)，符合國(guó)際慣例的工程建設(shè)治理方式也將促進(jìn)我國(guó)建筑企業(yè)實(shí)現(xiàn)走出去的戰(zhàn)略，擴(kuò)大在國(guó)際建筑市場(chǎng)的份額和阻礙力，實(shí)現(xiàn)從成本優(yōu)勢(shì)向治理優(yōu)勢(shì)的核心競(jìng)爭(zhēng)3.2代建制的適用性分析3.2.1項(xiàng)目區(qū)別理論按照國(guó)際慣例，工程項(xiàng)目按資金來(lái)源不同及對(duì)社會(huì)效益的阻礙不同分為公共投資項(xiàng)目和私人投資項(xiàng)目，前者代表公眾意志的政府行為，而后者是個(gè)人行為。關(guān)于公共投資項(xiàng)目，政府是業(yè)主，關(guān)于私人投資項(xiàng)目，政府除環(huán)保、勞保、安全等隨著B(niǎo)OT、PFI模式在我國(guó)的進(jìn)展，傳統(tǒng)上由政府投資的公共項(xiàng)目，也開(kāi)始由私人資金發(fā)起或參與，因此關(guān)于公共投資項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)也有了進(jìn)展。目前關(guān)于公共投資項(xiàng)目按照項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)屬性為標(biāo)準(zhǔn)，專門是關(guān)于公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，能夠劃分為三類：（1）非經(jīng)營(yíng)性公共投資項(xiàng)目此類項(xiàng)目無(wú)收費(fèi)機(jī)制、無(wú)資金流入，這是市場(chǎng)失效而政府有效的部分，其目的是為了獵取這類投資一樣只能由代表公共利益的政府財(cái)政來(lái)承擔(dān)。（2）經(jīng)營(yíng)性公共投資項(xiàng)目此類項(xiàng)目有收費(fèi)機(jī)制，有資金流入，可通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行有效配置，其動(dòng)機(jī)與目的是利潤(rùn)的最（3）準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性公共投資項(xiàng)目此類項(xiàng)目有收費(fèi)機(jī)制和資金流入，具有潛在的利潤(rùn)，但因其政策及收費(fèi)價(jià)格沒(méi)有到位等客觀因素而無(wú)法收回成本，附帶部分公益性，是市場(chǎng)失效或低效的部分。因其不夠明顯的經(jīng)濟(jì)效益，市場(chǎng)運(yùn)行的結(jié)果將不可幸免地勢(shì)成資金供給的諸多缺口，要通過(guò)政府適當(dāng)貼息或政策優(yōu)待堅(jiān)持營(yíng)運(yùn)，待其按照國(guó)發(fā)[2004]20號(hào)《關(guān)于投資體制改革的決定》，要緊是在“非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行‘代建制’”，而這也是符合國(guó)家解決政府投資體制中非經(jīng)營(yíng)性公共投資項(xiàng)目“投資、建設(shè)、治理和使用”不分的咨詢題的初衷的。并不僅限于非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目。在上海，初期試點(diǎn)項(xiàng)目大多為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)從廣義的“代建制”來(lái)講，關(guān)于公共項(xiàng)目差不多上適用的，所以，其具體實(shí)踐方式是有所差異的，同時(shí)，從趨勢(shì)來(lái)看，它在今后也是能夠用于私人投資項(xiàng)目中的。然而就本文嚴(yán)格定義的“代建制”而言，它更多的是使用在非經(jīng)營(yíng)性公共投資項(xiàng)3.3水利工程建設(shè)項(xiàng)目代建制的要緊模式及分析331政府托付代建模式及其分析從2001年開(kāi)始，全國(guó)各地相繼進(jìn)行了代建制的試點(diǎn)，建設(shè)部確定6個(gè)代建制試點(diǎn)都市，要緊集中在非贏利性公共投資工程項(xiàng)目中，現(xiàn)在已在全國(guó)范疇內(nèi)推廣，如上海、北京、深圳、寧波、貴州等都市都相繼開(kāi)展了代建制的試點(diǎn)和推行工作。但作為一種新興及尚有待完善中的建設(shè)模式，目前全國(guó)各地區(qū)不管認(rèn)識(shí)，依舊操作模式上都還存在差異，未能達(dá)成統(tǒng)一成熟標(biāo)準(zhǔn)化的模式。其中，就試行成效來(lái)看，上海和深圳的模式得到了較多的認(rèn)同。結(jié)合兩地的做法和目前學(xué)術(shù)界的探討，從政府托付代建模式角(1)由政府建立專業(yè)代建項(xiàng)目公司直截了當(dāng)托付項(xiàng)由政府建立專業(yè)代建項(xiàng)目公司并直截了當(dāng)托付項(xiàng)目建設(shè)這種模式在上海和深圳都有采項(xiàng)目公司向代建單位提出項(xiàng)目的建設(shè)目標(biāo)，包括項(xiàng)目功能、質(zhì)量、進(jìn)度、投資操縱等工作，而是通過(guò)向代建單位發(fā)岀宏觀指令和対后者治理工作的監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)的主體，又承擔(dān)全社會(huì)投贊卩地軼、址軌*自來(lái)水r牧疑下到位的袋踣勺此外，關(guān)于這種專業(yè)項(xiàng)目公司，按照其承擔(dān)和負(fù)責(zé)項(xiàng)目數(shù)量的范疇,可分為為單一項(xiàng)目而成立項(xiàng)目公司和負(fù)責(zé)某類項(xiàng)目建設(shè)的項(xiàng)目公司為單一項(xiàng)目成立項(xiàng)目公司要緊是在上海地區(qū)采納，專門是在市政建設(shè)的重大項(xiàng)目上，是關(guān)于傳統(tǒng)指揮部模式的革新。此外，按照上海體會(huì)，還可按照工程項(xiàng)目復(fù)雜程度，考慮是否吸納承擔(dān)項(xiàng)目治理總承包的代建單位成為項(xiàng)目公司的投資者。專門是關(guān)于大型的、難度較大的項(xiàng)目，將代建單位吸納到項(xiàng)目公司中，將增加代建單位的授權(quán)和所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，以鼓舞其治理潛能，使其主單位的信心和信任。上海盧浦大橋的建設(shè)即是采納這種治理模式。盧浦大橋建設(shè)投資有建。上海黃浦江大橋建設(shè)有限公司同時(shí)作為代建單位，其派出的治理人員融入到項(xiàng)目公司的各治理部門，并在工程建設(shè)的治理中起主導(dǎo)作用。而關(guān)于復(fù)雜程度不太高的項(xiàng)目，代建單位要緊承擔(dān)“代甲方”的獨(dú)立“治理承包人”的角色。上海市市政局和閔行城投公司共同投資的中春路工程也屬此種模式，代表政府投資的閔行城投公司將資金直截了當(dāng)劃撥到代建單位，完全由后者進(jìn)行資金治理，因此代建單位實(shí)際上承擔(dān)“代甲方”的為同一類型項(xiàng)目成立項(xiàng)目公司在深圳中應(yīng)用較多，按照深圳市公共項(xiàng)目建設(shè)治理改革的規(guī)劃，除水務(wù)和交通以外的以外項(xiàng)目統(tǒng)一由公務(wù)局進(jìn)行統(tǒng)一建設(shè)。其中，交通項(xiàng)目是由建設(shè)法人又承擔(dān)具體建設(shè)治理的職能，比較接近嚴(yán)格定義上的“代建單位”。（2）政府建立專門政府代建機(jī)構(gòu)直截了當(dāng)托付項(xiàng)目建設(shè)在這種方式中，由政府部門建立專門負(fù)責(zé)公共項(xiàng)目統(tǒng)一建設(shè)治理的政府部門，作為法人負(fù)責(zé)項(xiàng)目治理和監(jiān)督工作，它往往擁有自己的工程師和造價(jià)人員，能夠?qū)餐顿Y工程項(xiàng)目進(jìn)行有效的監(jiān)控。這種做法要緊是借鑒香港工務(wù)局做法而產(chǎn)生的。香港工務(wù)局是香港專門行政區(qū)政府建設(shè)工料測(cè)量師進(jìn)行專業(yè)操縱。深圳市在全國(guó)范疇內(nèi)，較早地借鑒香港的這一做法，在建設(shè)局下面建立了建筑工務(wù)局，代表市統(tǒng)外的由政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目的組織和諧和監(jiān)督治理工作。目前，也有地區(qū)將關(guān)于工程服務(wù)采購(gòu)納入?yún)^(qū)域政府采購(gòu)中心的采購(gòu)范疇內(nèi),相比較深圳市工務(wù)局的做法，在項(xiàng)目治理職能上較為弱化，不太適合在較代軽凰公司的兩雅類釦從比較中能夠看出，由政府建立專業(yè)代建項(xiàng)目公司直截了當(dāng)托付項(xiàng)目建設(shè)和政府建立專門政府代建機(jī)構(gòu)直截了當(dāng)托付項(xiàng)目建設(shè)差不多上關(guān)于我國(guó)傳統(tǒng)政府公共投資工程項(xiàng)目治理模式的變革。前者能夠看作是在傳統(tǒng)指揮部項(xiàng)目治理模式上的進(jìn)一步進(jìn)展和革新，而后者是對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家地區(qū)公共投資工程治理模式的借鑒，但仍處于初步進(jìn)展時(shí)期，其治理能力和方式仍有待于進(jìn)一步的進(jìn)展和經(jīng)受實(shí)踐檢驗(yàn)。從二者的適用范疇方面來(lái)講，由政府建立專業(yè)代建項(xiàng)目公司直截了當(dāng)托付項(xiàng)目建設(shè)對(duì)復(fù)雜大型公共投資項(xiàng)目是比較適合的，然而關(guān)于多項(xiàng)目的治理上就未必具有優(yōu)勢(shì)。而由政府建立專門政府代建機(jī)構(gòu)直截了當(dāng)托付項(xiàng)目建設(shè)適合于對(duì)大量的中等規(guī)?；蛞韵马?xiàng)目的治理，關(guān)于大型復(fù)雜項(xiàng)目的治理可能還具有難度。于國(guó)內(nèi)大型公共項(xiàng)目新建時(shí)期的國(guó)情是比較適用的，它繼承了傳統(tǒng)指揮部模式優(yōu)點(diǎn)，也符合傳統(tǒng)操作習(xí)慣，同時(shí)也解決項(xiàng)目法人缺位的咨詢題，在一定時(shí)期