美國環(huán)境公民訴訟的發(fā)展道路

美國環(huán)境公民訴訟的發(fā)展道路

美國的環(huán)境正義始于20世紀70年代。美國《清潔空氣法》1970年修正案第304條首次以成文法的形式規(guī)定了公民訴訟條款。一根據(jù)環(huán)境訴訟中原告資格的法律起源(一)法院的職權(quán)和原告的適格訴訟資格問題涉及法院的職能和角色。它可以從兩方面來解釋,一是法院的職權(quán)是什么;二是誰是合適的原告。對這兩個問題的回答主要依據(jù)美國《憲法》第3條,該條文認為法院的權(quán)力是處理“案件”和“爭議”。(二)訴訟資格的正當性理論基礎(chǔ)起訴資格的確定還涉及一個重要的政治上的考慮,即權(quán)力分配的規(guī)則。美國政治制度的基礎(chǔ)是三權(quán)分立,立法、司法和行政權(quán)力相互獨立又相互制衡。確定起訴資格問題時應(yīng)考慮司法對行政干預(yù)的正當性和合理性?；谶@一理論,法院在認定訴訟資格時,還奉行“謹慎資格”(prudentialstanding)規(guī)則。如考慮所宣稱的損害是否在憲法和法律保護的“利益區(qū)域”內(nèi);案件所涉及的糾紛是否屬于一個純粹抽象的、一般化的、更適合由立法或行政機構(gòu)去解決的糾紛;原告主張的權(quán)利是他們自己的還是第三人的等等。(三)環(huán)境公共利益糾紛解決中的環(huán)境民事訴訟自20世紀60年代以來,美國的環(huán)境問題突出,為了解決環(huán)境執(zhí)法的漏洞和不足,議會在一系列的環(huán)境立法中規(guī)定了公民訴訟條款。1970年的《清潔空氣法》最早在美國的環(huán)境法中規(guī)定公民訴訟條款。該法第304條規(guī)定,任何人都可以以自己的名義提起民事訴訟?！肚鍧嵥ā返?05條也做了類似的規(guī)定,稍有不同的是將“公民”的定義限定為“其利益正受到或可能受到不利影響的一個或多個人”。除了以上列舉的法規(guī)外,其他環(huán)境立法也有類似的規(guī)定。對于環(huán)境法中所使用的“任何人”這個概念,在法規(guī)中的解釋是任何“個人、公司、合伙、信托、協(xié)會,或者任何其他私人機構(gòu);或者任何聯(lián)邦政府、州、城市以及任何外國政府的官員、雇員、代理、部門和執(zhí)行部門;任何的州、城市、或者州的分支機構(gòu);或者任何其他受美國管轄的機構(gòu)”既然環(huán)境公民訴訟的原告也需要具有一般原告所需要的三要件,那么,它與其他的環(huán)境民事訴訟有何差別?從立法意圖上看,議會希望在環(huán)境公民訴訟中的公民充當“私人檢察官”的角色,訴訟的目的是為了救濟公共利益而不是私人利益。在司法實踐中,法官對“損害”做了更寬泛的解釋,突破了私人民事訴訟中財產(chǎn)損害和人身損害的范圍,延伸到了人們對環(huán)境及相關(guān)利益的損害。而后者通常是以公眾為載體的。二在司法實踐中，關(guān)于環(huán)境公民的爭議資格的發(fā)展環(huán)境公民訴訟制度建立和發(fā)展的過程相當曲折。本文引用美國聯(lián)邦最高法院的案例(一)訴訟起訴資格的司法審查第一階段始于20世紀70年代初一直到80年代末。70年代在美國爆發(fā)的轟轟烈烈的環(huán)境運動,對美國的議會、政府和司法機構(gòu)產(chǎn)生了很大的壓力。議會提出了許多新的環(huán)境目標。法院也積極配合這些目標的實現(xiàn)。這個時期的兩個經(jīng)典案例奠定了起訴資格要求的基礎(chǔ)。第一個案例是聯(lián)邦最高法院于1972年審結(jié)的塞拉俱樂部訴莫頓(第二個案例是聯(lián)邦最高法院于1973審結(jié)的美國訴學(xué)生挑戰(zhàn)管制機構(gòu)程序(以上兩案帶來一個較為寬松的起訴資格時期。在此后的17年間,聯(lián)邦最高法院沒有關(guān)于環(huán)境訴訟起訴資格的其他判例?！澳D定理”被廣泛引用。(二)訴訟起訴資格的實踐困惑從20世紀90年代以來,最高法院對環(huán)境公民訴訟起訴資格的要求有了很大的變化。法院開始較為嚴格地限制環(huán)境公民訴訟中的原告起訴資格。有的學(xué)者認為這是政治斗爭的產(chǎn)物。早在80年代,連續(xù)兩屆連任的共和黨政府指派了幾名保守的法官,以實施他們的緊縮的環(huán)境戰(zhàn)略。第一個案例是聯(lián)邦最高法院1990年審結(jié)的魯漢訴國家野生動物聯(lián)盟(第二個案件是聯(lián)邦最高法院1992年審結(jié)的魯漢訴國家野生動物聯(lián)盟(第三個案例是聯(lián)邦最高法院1998年審結(jié)的鋼鐵公司訴為了更好環(huán)境的市民(這些案件公布后,令人對公民訴訟起訴資格的要求產(chǎn)生更多的困惑。有的學(xué)者認為,法院的訴訟資格理論是“邏輯混亂”及“不可預(yù)測”的。(三)訴訟資格要求90年代是環(huán)境公民訴訟的艱難時期。但是,聯(lián)邦最高法院2000年對地球之友有限公司訴蘭得洛環(huán)境服務(wù)公司(1986年蘭得洛公司在南卡羅來納州購入一套有毒廢物焚燒裝置,不久該州給蘭得洛公司發(fā)放了一份國家污染排放削減項目許可證,允許它向北泰格河排放廢水,并對其特定的污染物實行排放限制。在1987至1995年間,蘭得洛違反許可證幾乎達到500次。環(huán)保組織“地球之友”提前60天將一份它準備提起公民訴訟的通知發(fā)給蘭得洛公司、美國聯(lián)邦環(huán)保局和南卡羅來納州。作為回應(yīng),蘭得洛起草一份報告給州政府,并與管理機構(gòu)在60天通告期的第59天達成協(xié)議。協(xié)議要求蘭得洛支付10萬美元民事罰款,并承諾盡所有努力去遵守許可證?！暗厍蛑选辈粷M足于這個協(xié)議,向地區(qū)法院提起了公民訴訟。在法庭上,被告對原告的訴訟資格提出異議。地區(qū)法院認為原告具備訴訟資格。五年后,地區(qū)法院進行最后判決,明確了幾個事實:首先,被告從訴訟開始到最后判決期間已經(jīng)違反了它的許可證36次。其次,被告由于訴前不遵守許可證的行為獲得了1092581美元的經(jīng)濟利益。第三,被告違反許可證的行為沒有損害到環(huán)境和人體健康。第四,盡管有36次的違法,被告自1992年開始實質(zhì)地遵守它的許可證?；谧詈筮@一事實,法庭拒絕了原告提出的發(fā)出禁止令的請求,而是判定蘭得洛支付405800美元的民事罰款給美國國庫,法庭認為這是一個合適的,可以起到阻嚇作用的數(shù)額?！暗厍蛑选币话笇Νh(huán)境公民訴訟有重要影響。它對一些重要問題的解釋更接近議會建立公民訴訟的意圖。有關(guān)“事實上的損害”的認定問題,與以前的案例相比,本案對議會就損害的認定給予實質(zhì)的尊重。從本質(zhì)上講,只要被告違反了一個具體的法律,法院就可以認定構(gòu)成損害,原告可以從這個違法行為中合理地證明自己所關(guān)注的利益的損害。法院不聚焦于被告的行為是否引起環(huán)境自身的損害,也不討論污染程度。這明顯放寬了訴訟資格的要求。關(guān)于“可救濟性”問題,針對鋼鐵公司案中認為民事罰款是支付給國庫因而不能救濟私人損害的解釋,本案認為應(yīng)該區(qū)分已經(jīng)完全成為過去的違法和仍在進行的違法。對于起訴后仍在進行而且將來還可能發(fā)生的違法,民事罰款的威懾作用可以救濟私人的損害。本案對“可救濟性”的解釋使議會建立公民訴訟制度、通過糾正公共損害行為來救濟私人利益的意圖得到進一步的尊重。三在美國，關(guān)于公民身份糾紛的分析(一)發(fā)展的障礙1.環(huán)境適用法律不統(tǒng)一,增加了公民訴訟制度的缺陷。據(jù)外部的環(huán)境法律理論上對公民訴訟的質(zhì)疑主要來自兩方面,一是認為公民訴訟違反了分權(quán)的原則。這個觀點以現(xiàn)任聯(lián)邦大法官安東尼·斯格利亞(AntoninScalia)為代表。斯格利亞于1983年發(fā)表了一篇著名的文章《起訴資格是分權(quán)的基本要素》。在該文中,他公開批評“聯(lián)邦司法系統(tǒng)對環(huán)境訴訟的熱愛,導(dǎo)致法庭這一受憲法限定的角色,變成為例行的挑戰(zhàn)政府影響環(huán)境行為的政治論壇?！倍钦J為公民訴訟制度存在內(nèi)在的矛盾和不一致。根據(jù)法律的規(guī)定,有關(guān)公民訴訟的性質(zhì)和目的是十分清楚的:(1)公民訴訟是利他的。私人執(zhí)法者除了公共的和環(huán)境的利益外,沒有其他的訴訟誘因;(2)公民訴訟規(guī)定應(yīng)該得到廣泛利用。從表面上看,這些觀點沒有沖突,但實質(zhì)上它們難以相容。議會創(chuàng)立了這種訴訟機制和執(zhí)法機制,但是卻沒有提供相應(yīng)的資源。如果僅僅從訴訟后獲得律師費和訴訟費用的補償這方面來看,是不可能吸引多少公民訴訟的。在成本回復(fù)不確定的情況下,原告的最佳選擇是告政府,這大大限制了公民訴訟的適用范圍?！袄焙汀案叱杀尽笔且粚γ堋Ｗ鳛橥讌f(xié),現(xiàn)行的政策許可原告獲得超過律師費用的賠付和環(huán)保組織可以從訴訟被告那里接受資助,以支持他們的環(huán)?；顒?這叫信用工程)。大部分訴訟中的民事罰款也轉(zhuǎn)換為“信用”工程,到了環(huán)保組織那里,而不是到了國庫。2.公民訴訟的救濟目標在實然的環(huán)境損害判斷在實相對于一般民事訴訟的起訴資格要求而言,公民訴訟的起訴資格要求更為寬松。但是在司法實踐中仍然存在著許多難以克服的難題。如對“事實上的損害”的認定,首先,很多環(huán)境訴訟的目標是防止將來的損害,而不是單純救濟已經(jīng)發(fā)生的損害;其次,很多環(huán)境損害難以有形地確定,而且影響的地域廣泛;第三,很多環(huán)境損害不是急迫的,而是長期累積的結(jié)果,其損害是逐漸增加的;第四,環(huán)境損害難以用金錢來衡量。在“因果關(guān)系”的判斷上,由于環(huán)境的復(fù)雜性和缺乏科學(xué)技術(shù)的支持,部分行為的環(huán)境影響還難以準確判斷,因果關(guān)系的認定非常困難。在“可救濟性”的判斷方面,公民訴訟的救濟目標是指向原告?zhèn)€人利益還是公共利益,在整個公民訴訟歷史上都沒有闡述清楚。法院一直回避議會設(shè)計公民訴訟的公共政策目標。(二)關(guān)于績效評估雖然存在著以上困難,筆者對美國環(huán)境公民訴訟的未來發(fā)展還是相當樂觀的。而且認為在21世紀,它會更加完善。理由如下:1.環(huán)境公民訴訟的困境環(huán)境公民訴訟在一系列的環(huán)境立法中得到具體規(guī)定,有明確的法律支撐。議會建立環(huán)境公民訴訟基于這樣一個基本判斷:環(huán)境執(zhí)法只靠政府是不行的,必須依靠公民執(zhí)法的支持,以作為政府執(zhí)法的補充。這個基礎(chǔ)性判斷是正確的,而且公民訴訟在很大程度上成功地實現(xiàn)了議會的設(shè)想,充當著“私人檢察官”的角色,被社會較為普遍接受。2.環(huán)保思想對公民訴訟的積極支持行政機關(guān),特別是環(huán)保部門,雖然受到公民訴訟的強大沖擊,但是它也感受到公民訴訟是一個好助手。環(huán)保部門依靠公民訴訟節(jié)約了大量的成本,解決了許多難題,所以它對公民訴訟一直是謹慎支持的。特別是美國從20世紀90年代開始改革其環(huán)境執(zhí)法模式,更多地將職責(zé)下放到州和地方,采用合作型及自我管理型的措施來實施法律。3.環(huán)保組織的組織20世紀80年代以來,環(huán)境公民訴訟的主要提起者已由公民個人轉(zhuǎn)為高度組織化的環(huán)保組織。如自然資源保護同盟(NatureResourcesDefenseCouncil/NRDC)、塞拉俱樂部、地球之友等,