德國(guó)《建筑詞典》中的土地征收程序

德國(guó)《建筑詞典》中的土地征收程序

土地征用一直是中國(guó)法律研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。關(guān)于土地征用程序的工作很多，但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的立法教育不足，無(wú)法適應(yīng)中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國(guó)《土地管理法》2019年修訂前對(duì)征收程序只有非常粗略的規(guī)定。有學(xué)者基于對(duì)各高級(jí)人民法院裁判文書的分析，得出結(jié)論認(rèn)為各省高院基本上是通過(guò)對(duì)征收程序的審核來(lái)約束地方政府的征收權(quán)力。2019年修訂后的《土地管理法》在土地征收的實(shí)體和程序方面都有了較大變化，實(shí)體方面雖然明顯限縮了公共利益的范圍，但是只要“先征收，再出讓”的模式不變，公共利益限制條款就難以發(fā)揮作用，新的土地征收程序雖然較此前的規(guī)定有很大進(jìn)步，但依然存在諸多重大缺陷。第一，程序何時(shí)正式啟動(dòng)不明確。第二，土地現(xiàn)狀調(diào)查階段，沒有相關(guān)權(quán)利人的參與。第三，程序啟動(dòng)自上而下正是因?yàn)榉傻囊?guī)定如此不健全，學(xué)者們提出了各種改進(jìn)方案，有學(xué)者建議立法上將征收程序劃分為征收決定程序、補(bǔ)償安置的協(xié)商與裁決程序和征收決定的強(qiáng)制執(zhí)行程序，具有明顯的程序割裂主義傾向。與中國(guó)的立法相比，德國(guó)的《建筑法典》詳細(xì)規(guī)定了征收制度，一、土地征用申請(qǐng)的提交和程序的參與者（一）土地征收申請(qǐng)的提交誰(shuí)有權(quán)提出土地征收申請(qǐng)，法律對(duì)此并沒有明確規(guī)定，原則上說(shuō)，任何自然人、法人，無(wú)論其為公法人還是私法人，均有權(quán)提出申請(qǐng)，包括外國(guó)的自然人和法人也有權(quán)提出。法律沒有對(duì)土地征收申請(qǐng)的形式作出規(guī)定，但考慮到其重要性，必須是書面形式，電子形式也是可以的。重要的是申請(qǐng)書應(yīng)當(dāng)包含基本的論證，表明其征收土地的正當(dāng)性。特別是由私人發(fā)起的征收申請(qǐng)中，應(yīng)該包括征收的前提條件，即滿足法律所規(guī)定的征收土地的使用目的（《建筑法典》第85條），認(rèn)真進(jìn)行了獲取土地的談判并將在合理的期限內(nèi)使用該土地（《建筑法典》第87條第2款），同時(shí)還應(yīng)當(dāng)表明征收人是希望獲得完全的土地所有權(quán)還是只需要獲得土地上的部分權(quán)利。土地征收申請(qǐng)應(yīng)該向土地所在地的鎮(zhèn)提交，如果征收申請(qǐng)涉及到多宗土地，且這些土地分布在多個(gè)鎮(zhèn)，則應(yīng)該向每個(gè)鎮(zhèn)都提交申請(qǐng)。依據(jù)《建筑法典》第107條的規(guī)定，這些分別進(jìn)行的程序之后可以合并進(jìn)行。如果一宗土地地跨多個(gè)鎮(zhèn)，申請(qǐng)可以向其中任何一個(gè)鎮(zhèn)提交，但其他鎮(zhèn)也應(yīng)表達(dá)自己對(duì)于征收的意見。如果申請(qǐng)人將申請(qǐng)?zhí)峤唤o了其他機(jī)關(guān)，包括直接提交給征收機(jī)關(guān)，則該機(jī)關(guān)應(yīng)該將申請(qǐng)轉(zhuǎn)交至主管的鎮(zhèn)。如果鎮(zhèn)本身是征收申請(qǐng)人，則其只需要將其申請(qǐng)連同論證直接提交給征收機(jī)關(guān)即可。鎮(zhèn)在收到申請(qǐng)之后，應(yīng)該將申請(qǐng)連同其自身的觀點(diǎn)在1個(gè)月內(nèi)提交給征收機(jī)關(guān)。鎮(zhèn)因?yàn)槭峭恋厮诘?，?duì)具體情況最了解，且其自身利益與征收也有緊密關(guān)聯(lián)，所以應(yīng)當(dāng)就征收表達(dá)自己的意見，包括對(duì)征收的前提條件是否滿足，以及征收人是否有可能在合理的期限內(nèi)將土地按照征收目的加以使用。鎮(zhèn)沒有義務(wù)進(jìn)行廣泛的調(diào)查，但鎮(zhèn)可以要求申請(qǐng)人提交更多的補(bǔ)充材料。鎮(zhèn)作為征收申請(qǐng)的第一個(gè)接受機(jī)關(guān)，在整個(gè)征收程序的啟動(dòng)上并沒有任何的自由裁量空間，即使是明顯不被許可的征收申請(qǐng)，鎮(zhèn)也無(wú)權(quán)駁回。當(dāng)鎮(zhèn)要求補(bǔ)充材料而申請(qǐng)人并未補(bǔ)充材料之時(shí)，鎮(zhèn)同樣無(wú)權(quán)駁回。換言之，即使申請(qǐng)材料不完備，鎮(zhèn)也必須將其呈交給征收機(jī)關(guān)，但可以在其意見中對(duì)此加以反映。總體上，因?yàn)殒?zhèn)在征收程序中并非立場(chǎng)中立方，所以法律賦予其很少的裁量空間。如果鎮(zhèn)在收到申請(qǐng)后1個(gè)月內(nèi)沒有呈交申請(qǐng)材料，申請(qǐng)人只能通過(guò)鎮(zhèn)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)督促鎮(zhèn)履行職責(zé)，但也可以直接向征收機(jī)關(guān)提交申請(qǐng)，此時(shí)征收機(jī)關(guān)即應(yīng)啟動(dòng)整個(gè)征收程序，如果其不啟動(dòng)，則申請(qǐng)人可以依據(jù)《行政訴訟程序法》第75條提起不作為之訴，該訴應(yīng)向建筑法庭提交。（二）．由相對(duì)中立的機(jī)構(gòu)作出決定《建筑法典》第104條規(guī)定，征收由更高一級(jí)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行，稱之為征收機(jī)關(guān)。所謂更高一級(jí)的行政機(jī)關(guān)，實(shí)際上是從反面觀察，即不得是基層行政機(jī)關(guān)，因?yàn)橥恋卣魇帐菍?duì)私權(quán)最嚴(yán)重的干預(yù)，所以必須要由相對(duì)中立的機(jī)構(gòu)來(lái)作出決定。土地征收總是和土地所在地的基層行政機(jī)關(guān)的利益密切相關(guān)，因此必須要由更高一級(jí)的機(jī)構(gòu)作出決定。對(duì)于征收機(jī)關(guān)的構(gòu)成，法律沒有作出任何明確規(guī)定，也沒有任何特殊的任職資格的要求，全由各州自行決定。征收機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)也可以將其職權(quán)委托給其下屬官員來(lái)履行?！督ㄖǖ洹返?04條第2款還規(guī)定，各州政府可以通過(guò)行政法規(guī)規(guī)定由名譽(yù)官員共同參與征收機(jī)關(guān)的決定。共有5個(gè)州行使了該項(xiàng)授權(quán)，規(guī)定征收機(jī)關(guān)須有兩名榮譽(yù)官員參與決定。個(gè)別州還規(guī)定在所有參加人同意或者簡(jiǎn)單的案例中不需要名譽(yù)官員的參與。（三）登記簿上的權(quán)利人土地往往有大量的相關(guān)權(quán)利人，法律有必要明確規(guī)定哪些主體有權(quán)參加征收程序，以保障其權(quán)利不受征收影響。法律規(guī)定了兩類參加人：一類是法定參加人，另一類是申請(qǐng)參加人。法律所規(guī)定的程序參加人，僅僅具有純粹的程序法屬性，不包含任何實(shí)體法的含義。征收申請(qǐng)人是當(dāng)然的法定參加人。土地所有權(quán)人同樣是法定參加人，無(wú)論其為土地登記簿上登記的所有權(quán)人，抑或沒有登記的土地所有權(quán)人。如果同一塊土地同時(shí)存在登記的名義所有權(quán)人和沒有登記的真實(shí)的所有權(quán)人，則兩者皆是參加人。名義所有權(quán)人在其名義從登記簿上涂銷之后就不再是參加人。對(duì)于這種情況，征收機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知登記機(jī)關(guān)，登記機(jī)關(guān)可以請(qǐng)求所有權(quán)人更正，必要時(shí)候也可以基于職權(quán)加以更正。房屋所有權(quán)人也是法定參加人，因?yàn)槠渫瑫r(shí)也共同擁有土地所有權(quán)。此外，德國(guó)法還有所謂的“與土地所有權(quán)相同的權(quán)利”的概念，主要指地上權(quán)人和房屋地上權(quán)人。他們都與所有權(quán)人同為法定參加人。登記簿上登記的其他權(quán)利人，也是法定參加人，主要包括抵押權(quán)人，土地債的權(quán)利人，地役權(quán)人，以及登記的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)人、長(zhǎng)期居住權(quán)人、預(yù)告登記權(quán)人。有疑問(wèn)的是登記簿上登記的異議主體，顯然他并不直接享有某種權(quán)利，但其功能與預(yù)告登記權(quán)類似，目的恰恰在于確保其權(quán)利不受損害，因此，無(wú)論學(xué)術(shù)界還是實(shí)務(wù)界均認(rèn)為其也屬于法定參加人。除了登記簿上的權(quán)利人外，還存在很多登記簿上沒有登記的權(quán)利主體或潛在的權(quán)利主體。比如對(duì)于土地的占有本身，還有一些應(yīng)急通行權(quán)，以及債法上的請(qǐng)求權(quán)，包括基于買賣、贈(zèng)與、債法上的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，以及不當(dāng)?shù)美ㄉ系恼?qǐng)求權(quán)，還有基于租賃、借用等合同產(chǎn)生的占有。此類基于債法而產(chǎn)生的對(duì)于土地使用的權(quán)利或限制多種多樣。所有這類權(quán)利均應(yīng)受到保護(hù)，但因其并未明確登記在登記簿上，所以法律規(guī)定，這類權(quán)利主體只有在其提出參加程序的書面申請(qǐng)到達(dá)之日起才是參加人，該申請(qǐng)應(yīng)至遲在言辭辯論終結(jié)前提出。還需要注意的是，德國(guó)法規(guī)定在土地征收之時(shí)可以以土地作為補(bǔ)償，相當(dāng)于我們所說(shuō)的安置地，安置地往往也需要通過(guò)征收的方式獲得，顯而易見，此時(shí)安置地所涉及的全部權(quán)利人也同樣有權(quán)參加征收程序。對(duì)于安置地所涉及的權(quán)利人，其參加人的身份開始于安置地已經(jīng)被認(rèn)真討論之時(shí)。如果安置地是被自愿提供的，則安置地相關(guān)權(quán)利人自安置地被提供之日起即成為參加人。鎮(zhèn)也是當(dāng)然的參加人，其轄區(qū)內(nèi)土地的開發(fā)利用與其利益直接相關(guān)，因此，鎮(zhèn)在任何時(shí)候都應(yīng)當(dāng)被邀請(qǐng)表達(dá)意見。如果一塊土地地跨多個(gè)鎮(zhèn)，每個(gè)鎮(zhèn)都是參加人，并且如果涉及安置地，則安置地所在鎮(zhèn)也是當(dāng)然的參加人。但是，鎮(zhèn)如果僅僅是因?yàn)檎魇盏卦谄漭爡^(qū)而成為參加人，而非因?yàn)槠鋰@著相關(guān)土地而擁有前述的具體權(quán)利，則征收本身不可能損害到鎮(zhèn)的權(quán)利，這時(shí)候鎮(zhèn)本身就沒有獨(dú)立的針對(duì)征收機(jī)關(guān)所作出的決議的法律手段，且執(zhí)行命令本身也并不向鎮(zhèn)送達(dá)，而只是通知其副本而已；反之，征收決議則應(yīng)當(dāng)向鎮(zhèn)送達(dá)。只要鎮(zhèn)僅僅因?yàn)橥恋匚挥谄漭爡^(qū)而成為參加人之時(shí)，也沒有提出任何申請(qǐng)的權(quán)利。對(duì)于法定參加人而言，征收機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)基于職權(quán)查清。如果某個(gè)參加人不明，或者基于《建筑法典》第207條的原因不能參加程序，則應(yīng)該應(yīng)征收機(jī)關(guān)的請(qǐng)求由監(jiān)護(hù)法院給其指定代理人。如果登記簿上的權(quán)利人與實(shí)際權(quán)利人不同，則實(shí)際權(quán)利人應(yīng)該證明其權(quán)利的真實(shí)存在。征收機(jī)關(guān)自然不能介入到雙方誰(shuí)為真正的參加人的爭(zhēng)議當(dāng)中，但它可以告知土地登記機(jī)關(guān)。如果名義權(quán)利人和真正權(quán)利人有相關(guān)的補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，則應(yīng)將相關(guān)金額提存以待雙方爭(zhēng)議解決。征收機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)介入到私權(quán)相關(guān)爭(zhēng)議中，因此也無(wú)權(quán)要求登記簿上的權(quán)利人證明其權(quán)利，即使存在異議登記。對(duì)于因?yàn)闄?quán)利繼受等原因發(fā)生的參加人身份的變化，特別是發(fā)生爭(zhēng)議之時(shí)，征收機(jī)關(guān)同樣無(wú)權(quán)介入其私法糾紛當(dāng)中去。征收機(jī)關(guān)主要關(guān)心的是在形式層面他們是否滿足參加人的身份。對(duì)于申請(qǐng)參加人而言，因?yàn)槠錂?quán)利無(wú)法通過(guò)登記簿得知，所以始終需要權(quán)利人提出申報(bào)，而且是針對(duì)其每一項(xiàng)具體的權(quán)利提出申報(bào)。因?yàn)檎魇諞Q議作出后新的權(quán)利狀況將取代原來(lái)的權(quán)利狀況，原有的所有權(quán)利將不再存在，所以如果在征收決議中沒有就原有的權(quán)利作出規(guī)范，則該權(quán)利就會(huì)喪失。因此，必須就每一項(xiàng)具體權(quán)利提出申報(bào)，即使申請(qǐng)參加人本身同時(shí)是法定參加人，也應(yīng)該就其登記簿上沒有登記的權(quán)利單獨(dú)提出申報(bào)。為了便于相關(guān)權(quán)利人提出申報(bào)，《建筑法典》第108條明確規(guī)定，征收程序啟動(dòng)應(yīng)該按照當(dāng)?shù)赝ㄐ械姆绞竭M(jìn)行公告。申請(qǐng)參加人應(yīng)最遲在言辭辯論進(jìn)行前提出權(quán)利申報(bào)。如果征收機(jī)關(guān)對(duì)其所申報(bào)的權(quán)利存在疑問(wèn)，則應(yīng)立即確立一個(gè)日期，由申報(bào)人舉證證明其權(quán)利存在。征收機(jī)關(guān)對(duì)于其權(quán)利是否令人信服有權(quán)作出一項(xiàng)法律決定，該決定當(dāng)然可以受到法院的審查。在征收機(jī)關(guān)確定的日期內(nèi)申報(bào)人被視為程序的參與人，如果在該期限內(nèi)未能證明其權(quán)利存在，即不再參加程序。二、土地征用程序啟動(dòng)（一）法律賦權(quán)的前置程序土地征收程序是通過(guò)言辭辯論日期的確定而啟動(dòng)的，整個(gè)征收程序的核心也正是言辭辯論，參加人在言辭辯論環(huán)節(jié)充分表達(dá)其意見，并在征收機(jī)關(guān)的主持下達(dá)成協(xié)議；如果不能達(dá)成協(xié)議，則由征收機(jī)關(guān)作出裁決。土地征收對(duì)相關(guān)權(quán)利人利益影響極大，因此法律規(guī)定征收程序應(yīng)該快速進(jìn)行，這是行政效率原則的重要表現(xiàn)。快速推進(jìn)原則不僅僅適用于征收程序正式開始之后，而是在準(zhǔn)備階段就有其適用。如果征收機(jī)關(guān)未能遵循快速推進(jìn)原則，實(shí)際上是對(duì)其法定義務(wù)的違反，程序的延緩可能會(huì)給相關(guān)權(quán)利人造成損害，此時(shí)其可以依據(jù)《德國(guó)民法典》第839條結(jié)合《基本法》第34條主張損害賠償請(qǐng)求權(quán)。征收機(jī)關(guān)的另外一個(gè)主要義務(wù)就是給予各方利益相關(guān)人提前表達(dá)意見的機(jī)會(huì)。征收機(jī)關(guān)應(yīng)該聽取土地所有權(quán)人、征收申請(qǐng)人的意見。沒有參加程序的第三人，如果其意見對(duì)于查清事實(shí)有所幫助，也應(yīng)聽取。征收程序?qū)嵺`中最重要的往往是關(guān)于補(bǔ)償額度的爭(zhēng)議。凡是涉及到征收土地所有權(quán)或者設(shè)立地上權(quán)的情況，征收機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)取得專家委員會(huì)的鑒定意見，專家鑒定意見并非行政行為，為了加快程序的進(jìn)行，法律賦予了征收機(jī)關(guān)合并征收程序的自由裁量權(quán)。在多個(gè)征收程序本質(zhì)上具有相同的目的，或者征收涉及同種類型的客體或者程序的主要參加人都相同之時(shí)，合并可以顯著推進(jìn)程序進(jìn)行的速度。征收程序進(jìn)行中的任何一個(gè)階段，包括在言辭辯論階段，征收機(jī)關(guān)都可以自由裁量合并程序。（二）已經(jīng)知曉的其他權(quán)利人《建筑法典》第108條規(guī)定，征收程序通過(guò)確定參加人參加言辭辯論的日期而正式啟動(dòng)。確定言辭辯論的日期不僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的程序性事項(xiàng)，而且具有實(shí)體法上的意義。下文將會(huì)論述程序啟動(dòng)的具體法律后果，正因?yàn)檫@些法律后果，確定言辭辯論的日期并不單純是一個(gè)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行為，而是具有外部法律效果的行為，因此是一個(gè)行政行為。征收機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收程序，具體而言，由征收機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)委托的下級(jí)官員來(lái)作出啟動(dòng)程序的決定。言辭辯論日期確定之后，即應(yīng)該傳喚征收申請(qǐng)人、土地所有權(quán)人、土地登記簿上明確可見的其他參加人以及鎮(zhèn)在言辭辯論日參加言辭辯論。征收機(jī)關(guān)已經(jīng)知曉的其他權(quán)利人，也應(yīng)當(dāng)傳喚。傳票應(yīng)依據(jù)各州的行政送達(dá)法送達(dá)。傳票的期限為送達(dá)之日起1個(gè)月，考慮到送達(dá)有可能延遲，因此選定的日期應(yīng)該能夠保證在傳票送達(dá)之日到言辭辯論日足夠1個(gè)月。如果確定的言辭辯論日期因故取消，重新確定日期之后則需要再次保證1個(gè)月的時(shí)間。傳票必須包含言辭辯論的時(shí)間、地點(diǎn)、申請(qǐng)人的基本信息，以及征收所涉及的土地；如果只是一宗土地的一部分，則需要標(biāo)明具體的部分。傳票還應(yīng)包含征收申請(qǐng)的基本信息，特別是征收的目的、前提條件，以及無(wú)法通過(guò)談判獲得土地并且沒有其他適合的土地存在的情況。傳票中還必須聲明，征收申請(qǐng)連同提交的其他材料可以在征收機(jī)關(guān)查看。此外，傳票還應(yīng)提出敦促，要求參加人盡可能在言辭辯論之前提交書面的異議，如果其對(duì)征收申請(qǐng)不同意的話。該種敦促性要求不具有任何權(quán)利排除的效果，因此參加人亦可以在言辭辯論之時(shí)才提出其異議。傳票還應(yīng)當(dāng)聲明，即使在缺席的情況下，征收機(jī)關(guān)也可就征收申請(qǐng)以及其他在征收程序中需要決議的申請(qǐng)作出決議。征收程序建立在職權(quán)主義原則的基礎(chǔ)上，征收機(jī)關(guān)有義務(wù)查明相關(guān)的事實(shí)，因此，征收機(jī)關(guān)可以在參加人缺席言辭辯論的情形下作出決定。但這并不意味著征收機(jī)關(guān)有權(quán)以已經(jīng)提交的異議的正確性作為出發(fā)點(diǎn)，這顯然與職權(quán)主義原則相沖突。當(dāng)然，征收機(jī)關(guān)有權(quán)在參加人缺席的情況下作出決定的前提是傳喚和公示都是合規(guī)進(jìn)行的。征收程序的啟動(dòng)必須公示，其主要價(jià)值在于保障登記簿上無(wú)法了解到的其他權(quán)利人的利益。因此，征收機(jī)關(guān)必須將征收程序的啟動(dòng)以符合當(dāng)?shù)赝ㄐ械姆绞郊右怨?，如果涉及到多個(gè)鎮(zhèn)的話，則公示應(yīng)該在所有涉及到的鎮(zhèn)進(jìn)行。公示必須包含言辭辯論的日期，被征收的土地信息，特別是應(yīng)當(dāng)包含傳票中所沒有包含的登記簿上登記的所有權(quán)人的信息，這有助于查清是否存在登記簿之外的真實(shí)的所有權(quán)人信息。因?yàn)楣颈旧砭哂胁槊髡鎸?shí)所有權(quán)人的功能，因此，公示登記簿里面的所有權(quán)人信息并不侵犯其人格權(quán)。（三）征收程序啟動(dòng)前，征收機(jī)關(guān)對(duì)征收對(duì)象是否有條件進(jìn)行登記。一個(gè)土地征收程序啟動(dòng)之后，即意味著土地被征收的可能性升高，因此必然對(duì)相關(guān)權(quán)利人以及圍繞著土地的投資和交易產(chǎn)生影響，而圍繞著土地的投資和交易也可能反過(guò)來(lái)對(duì)征收產(chǎn)生影響，因此，法律規(guī)定了兩個(gè)方面的后果確保征收程序順利進(jìn)行，即征收標(biāo)注與圍繞土地的相關(guān)措施的批準(zhǔn)義務(wù)。第一，征收標(biāo)注。因?yàn)檎魇粘绦虻膯?dòng)具有限制處分權(quán)的效果，因此，征收機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知土地登記機(jī)關(guān)征收程序已經(jīng)啟動(dòng)。此時(shí)土地登記機(jī)關(guān)即應(yīng)當(dāng)在土地登記簿上登入“征收標(biāo)記”。然而，該項(xiàng)征收標(biāo)記只具有宣示的效果，并不具有設(shè)權(quán)效果，即使登記機(jī)關(guān)沒有進(jìn)行登記，征收程序啟動(dòng)依然具有《建筑法典》第109條所規(guī)定的限制處分的效果。交易相對(duì)人亦不能主張消極信賴認(rèn)為征收程序并沒有啟動(dòng)。在此之后，沒有獲得征收機(jī)關(guān)的書面許可，登記機(jī)關(guān)不得進(jìn)行新的登記。同時(shí)，登記機(jī)關(guān)在程序啟動(dòng)之后即有義務(wù)通知征收機(jī)關(guān)所有的新的和將來(lái)可能的登記。登記機(jī)關(guān)只能被動(dòng)進(jìn)行登記，無(wú)權(quán)對(duì)征收行為是否獲得許可進(jìn)行審查。其主要目的就是確保征收機(jī)關(guān)可以即時(shí)獲得關(guān)于土地上各種登記的現(xiàn)狀，畢竟土地征收程序一般都會(huì)持續(xù)比較長(zhǎng)的時(shí)間。如果登記簿上登記了強(qiáng)制拍賣標(biāo)記或行政強(qiáng)制標(biāo)記，則征收機(jī)關(guān)還應(yīng)該通知強(qiáng)制執(zhí)行庭所涉及的土地正在進(jìn)行土地征收程序。在整個(gè)征收程序終結(jié)之后，征收機(jī)關(guān)應(yīng)該通知登記機(jī)關(guān)涂銷征收標(biāo)記。第二，批準(zhǔn)義務(wù)。依據(jù)《建筑法典》第109條第1款，自征收程序啟動(dòng)公示之日起，《建筑法典》u2005第51條所規(guī)定的處分行為和一些會(huì)導(dǎo)致土地變化的事實(shí)行為需要獲得征收機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。依據(jù)立法理由書的說(shuō)明，該條規(guī)定的主要目的是賦予征收機(jī)關(guān)對(duì)于那些可能令征收變難的行為有審查權(quán)。該項(xiàng)批準(zhǔn)義務(wù)自征收程序啟動(dòng)公告之日起即自動(dòng)生效，其目的是防止不利于征收的行為發(fā)生。因此，當(dāng)征收決議的執(zhí)行命令作出之日起，即不再需要給予該項(xiàng)保護(hù)，批準(zhǔn)義務(wù)也就不再存在。同樣，如果征收申請(qǐng)被拒絕，或者達(dá)成了征收協(xié)議，自然也不存在保護(hù)的必要了。當(dāng)上述的可能阻礙征收的行為在征收程序啟動(dòng)公示之前就進(jìn)行的話，征收機(jī)關(guān)可以命令該項(xiàng)批準(zhǔn)義務(wù)提前，最早可以提前至征收申請(qǐng)到達(dá)征收機(jī)關(guān)之時(shí)。在是否提前設(shè)定批準(zhǔn)義務(wù)方面，征收機(jī)關(guān)享有自由裁量權(quán)。欲實(shí)施上述行為，需要獲得征收機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。只有征收機(jī)關(guān)基于存在的具體事實(shí)有理由假定批準(zhǔn)相關(guān)申請(qǐng)有可能導(dǎo)致征收目的更難實(shí)現(xiàn)或者根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)時(shí)，才有權(quán)拒絕給予批準(zhǔn)。如果僅僅導(dǎo)致征收程序上的困難，則不構(gòu)成拒絕的理由。依據(jù)《建筑法典》第95條第2款第5項(xiàng)，在征收程序啟動(dòng)之后所進(jìn)行的導(dǎo)致土地價(jià)值增值的行為，只要不是基于征收機(jī)關(guān)的命令或者沒有獲得征收機(jī)關(guān)的同意，就都不能夠獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。征收程序的啟動(dòng)在這個(gè)意義上可以說(shuō)間接具有實(shí)體法上的效果。三、收取權(quán)限的決定（一）．篩選了被調(diào)查單位的當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé)人言辭辯論在形式上是最重要的，程序參加人要在言辭辯論時(shí)系統(tǒng)地表達(dá)其意見。為了加快速度，整個(gè)征收過(guò)程應(yīng)該盡可能通過(guò)一次言辭辯論就能夠解決問(wèn)題。言辭辯論可能涉及很多個(gè)人信息和商業(yè)秘密，因此不公開進(jìn)行。法律沒有就言辭辯論的進(jìn)行程序作出規(guī)定，言辭辯論如何進(jìn)行主要取決于征收機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)人的自由裁量。盡管如此，基于程序進(jìn)行的目的和法治國(guó)家原則的要求，征收機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人至少應(yīng)當(dāng)對(duì)言辭辯論的過(guò)程進(jìn)行記錄，核實(shí)出席的參加人，明確了解參加人提出的申請(qǐng)和意見，包括可能達(dá)成的協(xié)議。雖然法律要求盡可能在一次言辭辯論中解決問(wèn)題，但是，如果一次不足以解決問(wèn)題，則需要進(jìn)一步進(jìn)行辯論，但只有第一次言辭辯論的程序需要遵照傳喚和公示的要求，之后的不再需要遵循同樣的程序。言辭辯論的核心是由各利益相關(guān)方表達(dá)意見，供征收機(jī)關(guān)聽取。這個(gè)程序不是一個(gè)簡(jiǎn)單的“聽”的過(guò)程，實(shí)際上還包含“取”的過(guò)程，雖然征收機(jī)關(guān)并不受相關(guān)意見的拘束，但因?yàn)檎魇諜C(jī)關(guān)在作出征收決定之時(shí)必須要給出理由，這就要求其必須認(rèn)真對(duì)待言辭辯論中所表達(dá)的意見。（二）．征收協(xié)議的達(dá)成德國(guó)是自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，為了獲得土地，主要方式就是自由交易。動(dòng)用公權(quán)力征收土地是最后的手段。因此，如果雙方能夠達(dá)成協(xié)議，則自然皆大歡喜。所以，《建筑法典》第110條和111條規(guī)定了在征收程序中達(dá)成協(xié)議或者部分協(xié)議的相關(guān)問(wèn)題，而且即使在訴訟程序中，依據(jù)《建筑法典》第231條的規(guī)定，依然存在著雙方達(dá)成和解協(xié)議的可能性。也正因此，《建筑法典》第110條第1款規(guī)定征收機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)努力促成參加人達(dá)成協(xié)議，但是，征收機(jī)關(guān)促成協(xié)議的行為并非協(xié)議達(dá)成的前提，因此也可以在征收程序之外達(dá)成協(xié)議。甚至雙方原本已經(jīng)以自由交易的方式達(dá)成了協(xié)議，但是，并沒有簽署有效的合同，僅僅基于節(jié)約成本和獲得強(qiáng)制執(zhí)行力的考慮而在征收程序中達(dá)成協(xié)議?！督ㄖǖ洹返?10條規(guī)定的協(xié)議，可以說(shuō)是全面協(xié)議，可以涉及所有征收相關(guān)的問(wèn)題，即使征收申請(qǐng)中沒有包含的問(wèn)題，協(xié)議也可以涉及，比如，征收目的是否只能通過(guò)征收土地所有權(quán)，還是只需要設(shè)定其他權(quán)利即可實(shí)現(xiàn)；征收標(biāo)的是否應(yīng)該擴(kuò)充到征收沒有涉及到的剩余小塊土地和其他附屬設(shè)施上；征收的補(bǔ)償額度，包括對(duì)于其他財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的補(bǔ)償額，都可以由協(xié)議來(lái)加以規(guī)定。但協(xié)議的達(dá)成并非毫無(wú)前提。其首要前提正在于，征收程序已經(jīng)正式啟動(dòng)。因?yàn)闆]有征收程序的正式啟動(dòng)，事實(shí)上也難以知曉所有的權(quán)利人，因此也就很難做到所有相關(guān)的權(quán)利人來(lái)簽署協(xié)議。達(dá)成的協(xié)議必須由征收機(jī)關(guān)筆錄在案，筆錄必須符合《建筑法典》第113條第2款所規(guī)定的征收決議在內(nèi)容方面的要求，因?yàn)閰f(xié)議最終的效力等同于征收決議，具有強(qiáng)制執(zhí)行效力。征收程序中參加人所達(dá)成的協(xié)議與私法上的協(xié)議不同，實(shí)際上是三方關(guān)系人參與其中，即征收方和受征收影響的相關(guān)權(quán)利人以及征收機(jī)關(guān)。協(xié)議最大的特征在于，參加人達(dá)成的協(xié)議要由征收機(jī)關(guān)筆錄在案，筆錄在案的協(xié)議將與征收決議具有同樣的效力。征收機(jī)關(guān)基于法律有義務(wù)將參加人所達(dá)成的協(xié)議筆錄在案，其本身并非協(xié)議之一方，僅僅需要履行其解釋和推動(dòng)義務(wù)。本來(lái)在征收程序之外，作為私法上的主體各個(gè)參與方完全可以以私法形式來(lái)達(dá)成協(xié)議。但是，征收程序是公法程序，各個(gè)參加人所表達(dá)的意思是以公法手段，也就是通過(guò)行政行為，即執(zhí)行命令的方式來(lái)促成所有權(quán)和其他權(quán)利的轉(zhuǎn)移。此外，協(xié)議還可能對(duì)征收目的和土地在確定期限內(nèi)用于征收目的作出約定，這本質(zhì)上并非私人可以約定的事項(xiàng)。參加人也可能僅就部分事項(xiàng)達(dá)成協(xié)議。征收程序的核心涉及兩個(gè)問(wèn)題，即征收本身是否允許和征收補(bǔ)償額的問(wèn)題?！督ㄖǖ洹返?11條在第110條的基礎(chǔ)上規(guī)定了部分協(xié)議，主要針對(duì)雙方對(duì)征收土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移或在其上設(shè)定負(fù)擔(dān)達(dá)成了協(xié)議，但是對(duì)征收補(bǔ)償額度或者補(bǔ)償方式未能達(dá)成協(xié)議的情況。在這種情況下，征收機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)將其協(xié)議筆錄在案，該協(xié)議同樣具有和征收決議相同的效力。除此之外，征收機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)命令征收人向相關(guān)的權(quán)利主體提前支付預(yù)期的補(bǔ)償金額。這是征收機(jī)關(guān)的法定義務(wù)，目的是為了保護(hù)被征收人的利益，但該規(guī)定是任意性規(guī)范，參加人可以在協(xié)議中另作約定，比如僅支付一部分金額，或者提供相應(yīng)的擔(dān)保。（三）．征收程序規(guī)范只要參加人未能達(dá)成協(xié)議，則征收機(jī)關(guān)有義務(wù)基于言辭辯論以征收決議的形式就征收申請(qǐng)作出決定。征收申請(qǐng)明顯不成立時(shí)，征收機(jī)關(guān)可以駁回；另外，在申請(qǐng)人撤回申請(qǐng)之時(shí)，征收機(jī)關(guān)不必作出決議。除此之外，包括參加人僅僅達(dá)成部分協(xié)議的情況，征收機(jī)關(guān)均應(yīng)作出決議?！督ㄖǖ洹返?12條雖然規(guī)定征收機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)基于言辭辯論作出征收決議，但并不意味著言辭辯論中沒有提及的事項(xiàng)不得作為決議的基礎(chǔ)，基于職權(quán)主義原則和快速推進(jìn)原則，征收機(jī)關(guān)有權(quán)基于言辭辯論之前其調(diào)查所得的事實(shí)、文書等作出決議，但必須要保障參加人知悉，并且確保參加人對(duì)此可以提出意見。征收機(jī)關(guān)并不必須要在言辭辯論當(dāng)時(shí)作出決議，事實(shí)上也難以立即作出決議。如果在言辭辯論結(jié)束和征收決議作出之前出現(xiàn)了新的事實(shí)，這時(shí)不得直接將新的事實(shí)納入征收決議之中，而應(yīng)當(dāng)再次進(jìn)行言辭辯論，確保參加人的意見得到充分的表達(dá)。征收機(jī)關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)就征收申請(qǐng)作出決定，還必須對(duì)其他各類申請(qǐng)以及參加人提出的各種異議作出決定。其他的申請(qǐng)主要包括下面的類型：土地所有權(quán)人申請(qǐng)將征收范圍擴(kuò)大到剩余的土地、土地的附屬設(shè)施；當(dāng)征收申請(qǐng)人申請(qǐng)?jiān)谕恋厣显O(shè)定負(fù)擔(dān)之時(shí)土地所有權(quán)人申請(qǐng)要求其征收土地所有權(quán)；土地所有權(quán)人申請(qǐng)征收補(bǔ)償以定期金的方式進(jìn)行；土地所有權(quán)人申請(qǐng)以安置地的方式進(jìn)行補(bǔ)償，或者申請(qǐng)以設(shè)定其他權(quán)利的方式進(jìn)行補(bǔ)償。依據(jù)《建筑法典》第112條第2款的規(guī)定，基于申請(qǐng)，征收機(jī)關(guān)應(yīng)提前就征收所涉及的所有權(quán)轉(zhuǎn)移、負(fù)擔(dān)設(shè)定或者其他的權(quán)利變化作出決定。依據(jù)立法理由的規(guī)定，該規(guī)定的目的主要在于促成征收程序的分立，即將針對(duì)征收本身是否許可和征收補(bǔ)償額的確定兩個(gè)程序分開，這樣有助于大大加速征收程序的進(jìn)行。征收程序的最核心內(nèi)容就是作出征收決議，盡管征收決議本身尚不會(huì)直接導(dǎo)致任何權(quán)利的變化，但是構(gòu)成之后針對(duì)征收決議的執(zhí)行命令的基礎(chǔ)?！督ㄖǖ洹返?13條規(guī)定了征收決議的形式要求和內(nèi)容要求，無(wú)論是同意還是拒絕的決定都應(yīng)該遵守同樣的要求。依據(jù)德國(guó)《行政程序法》第39條第1款的規(guī)定，作為行政行為的征收決議必須給出論證，如征收為何是被允許的，征收補(bǔ)償額為何如此確定，其依據(jù)如何。拒絕征收申請(qǐng)的決議則應(yīng)當(dāng)說(shuō)明哪項(xiàng)征收的條件不具備。征收決議還必須包含對(duì)法律救濟(jì)手段的釋明，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明起訴是否允許、形式和期限。如果沒有或者沒有正確地釋明，依據(jù)德國(guó)聯(lián)邦最高法院的判決，則應(yīng)當(dāng)適用《行政程序法》第58條第2款的規(guī)定，據(jù)此在征收決議送達(dá)之日起一年依然有權(quán)起訴，除非因?yàn)楣珯?quán)力行為使得起訴不可能。征收決議同意征收的，應(yīng)指明受征收影響者、征收受益人（通常就是征收申請(qǐng)人，只有在被征收人自己提出征收申請(qǐng)之時(shí)例外）、其他的參加人、征收的目的和被征收土地用于征收目的的期限，并應(yīng)明確標(biāo)明被征收土地的相關(guān)信息。如果僅僅是征收一宗土地的一部分，則征收決議應(yīng)當(dāng)就如何丈量清楚土地界限加以明確說(shuō)明。如果還涉及到其他的權(quán)利或者附屬設(shè)施的，征收決議也應(yīng)標(biāo)明。需要在土地上設(shè)定負(fù)擔(dān)的，征收決議應(yīng)標(biāo)明具體負(fù)擔(dān)的形式和內(nèi)容。征收決議應(yīng)當(dāng)標(biāo)明在征收前后的所有權(quán)和其他權(quán)利狀況。征收決議還應(yīng)當(dāng)包含征收補(bǔ)償?shù)姆绞胶徒痤~，以及何人何時(shí)向何人支付的信息。如果是以安置地的方式補(bǔ)償，征收決議還應(yīng)該標(biāo)明安置地的基本信息。如果存在部分協(xié)議，或者征收機(jī)關(guān)作出了提前決議，則征收決議不必涉及該部分內(nèi)容。如果一宗土地的一部分尚不能被明確劃定界限時(shí)，可以由征收機(jī)關(guān)暫時(shí)依據(jù)固定的自然界限標(biāo)明，等待有了丈量結(jié)果之后再通過(guò)補(bǔ)充決議加以明確。征收決議作出之后必須向參加人送達(dá)。如果土地登記簿上登記了強(qiáng)制拍賣和強(qiáng)制行政程序的命令，則征收機(jī)關(guān)還應(yīng)該通知法院執(zhí)行庭已經(jīng)同意征收申請(qǐng)的事實(shí)。四、撤銷征收決議的救濟(jì)征收決議雖然是征收程序中從實(shí)體法上說(shuō)最關(guān)鍵的決議，但它本身并不會(huì)導(dǎo)致任何實(shí)際權(quán)利的變化，只有征收機(jī)關(guān)發(fā)布執(zhí)行命令，才能最終導(dǎo)致權(quán)利的變化。法律這樣規(guī)定有兩個(gè)方面的特殊考慮：第一，征收決議送達(dá)給不同的參加人的時(shí)間不同，因此并不存在一個(gè)統(tǒng)一的決議生效時(shí)間，畢竟只有當(dāng)決議變得不可撤銷之時(shí)再去執(zhí)行才有意義。其次，因?yàn)檎魇帐腔诠怖娑鴦儕Z相關(guān)權(quán)利人的權(quán)利，因此必須確保他們獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利得到絕對(duì)的保障，所以只有在征收受益人已經(jīng)支付了補(bǔ)償款或者將補(bǔ)償款合法提存之后，才可以執(zhí)行征收決議，否則可能導(dǎo)致征收受益人在獲得土地所有權(quán)之后陷于無(wú)支付能力的狀況或者不愿意支付補(bǔ)償金。這是征收法上獨(dú)特的“補(bǔ)償優(yōu)先原則”。征收決議的執(zhí)行命令建立在征收決議本身不可撤銷的基礎(chǔ)上。征收決議只有依照規(guī)定送達(dá)所有參加人之后，且所有人都沒有訴諸法律救濟(jì)之時(shí)，才是不可撤銷的。如果針對(duì)征收決議提起了訴訟，則只有等待法院的駁回判決生效之時(shí)決議才是不可撤銷的。至于向聯(lián)邦憲法法院提起的憲法訴訟，則不影響征收決議的生效，據(jù)聯(lián)邦最高法院判決的認(rèn)定，提起憲法訴訟并非常規(guī)的法律救濟(jì)途徑?！督ㄖǖ洹返?17條第2款規(guī)定，起訴至法院撤銷行政行為的申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)向作出行政行為的機(jī)關(guān)提交，因此撤銷征收決議的申請(qǐng)應(yīng)向征收機(jī)關(guān)提交。如果申請(qǐng)直接提交給法院，而沒有向征收機(jī)關(guān)提交，則征收決議并沒有被有效撤銷。其主要理由在于，征收機(jī)關(guān)作為執(zhí)行機(jī)關(guān)，必須非常明確其所作出的征收決議何時(shí)可以執(zhí)行，否則征收機(jī)關(guān)在不知曉個(gè)別參加人起訴的情況下發(fā)布執(zhí)行命令導(dǎo)致權(quán)利不可逆的變化，就會(huì)影響到其他人的利益，因此請(qǐng)求法院撤銷征收決議的申請(qǐng)只能向征收機(jī)關(guān)提交。如果針對(duì)征收決議提起了訴訟，此時(shí)依據(jù)《建筑法典》第225條應(yīng)征收受益人的申請(qǐng)，法院可以決定，由征收機(jī)關(guān)提前執(zhí)行征收決議，前提是訴訟中僅僅對(duì)補(bǔ)償額度發(fā)生爭(zhēng)議。法院可以在決定中規(guī)定征收受益人對(duì)爭(zhēng)議的金額提供擔(dān)保。至于征收決議的執(zhí)行，依然要在征收受益人支付了征收決議中確定的補(bǔ)償額或者在放棄取回權(quán)的條件下合法提存相應(yīng)金額之后才可以。在滿足了征收決議不可撤銷這個(gè)前提之后，為了保護(hù)被征收人的利益，在執(zhí)行前征收補(bǔ)償款必須到位。對(duì)于是否履行了義務(wù)，應(yīng)當(dāng)由征收受益人向征收機(jī)關(guān)提供證明。在征收機(jī)關(guān)依據(jù)《建筑法典》第112條第2款作出提前決定的情況下，征收受益人應(yīng)當(dāng)向權(quán)利人提前支付預(yù)期的補(bǔ)償款，考慮到此時(shí)征收機(jī)關(guān)僅僅是對(duì)補(bǔ)償款作出了預(yù)估，應(yīng)補(bǔ)償權(quán)利人的申請(qǐng)，征收機(jī)關(guān)可以要求征收受益人提供一定額度的擔(dān)保。確定多高額度的擔(dān)保，由征收機(jī)關(guān)自由裁量。在滿足上述條件的情況下，征收機(jī)關(guān)即應(yīng)當(dāng)發(fā)布執(zhí)行命令，對(duì)此征收機(jī)關(guān)沒有自由裁量權(quán)。如果征收決議為法院判決所更改，則執(zhí)行命令應(yīng)以法院的判決為基礎(chǔ)。執(zhí)行命令中應(yīng)當(dāng)明確確定新的權(quán)利將在確定的日期取代原來(lái)的權(quán)利。該日期的確定由征收機(jī)關(guān)自由裁量，日期應(yīng)非常明確，但原則上不宜早于針對(duì)執(zhí)行命令的起訴期限。執(zhí)行命令本身也是行政行為，應(yīng)當(dāng)送達(dá)參加人，并包含對(duì)參加人法律救濟(jì)手段的釋明。執(zhí)行命令同樣在送達(dá)參加人之時(shí)方生效。征收機(jī)關(guān)還應(yīng)在向參加人送達(dá)執(zhí)行命令之后，向登記機(jī)關(guān)寄送經(jīng)認(rèn)證的征收決議和執(zhí)行命令副本。登記機(jī)關(guān)應(yīng)據(jù)此在登記簿上對(duì)權(quán)利變更進(jìn)行登記；該登記僅僅具有宣示的效果，權(quán)利變動(dòng)已經(jīng)基于公權(quán)力行為在執(zhí)行命令所確定的日期發(fā)生。執(zhí)行命令本身是行政行為，參加人可以針對(duì)該命令提起訴訟。但是，因?yàn)閳?zhí)行命令是在執(zhí)行征收決議，其前提是征收決議已經(jīng)不可撤銷，因此針對(duì)征收決議的理由不得再被提出用以針對(duì)執(zhí)行命令。也就是說(shuō)，不得因?yàn)槠鹪V執(zhí)行命令而導(dǎo)致已經(jīng)不可撤銷的征收決議的效力受到影響。執(zhí)行命令的生效，導(dǎo)致相關(guān)的依據(jù)征收決議所確定的權(quán)利變化在命令所確定的日期產(chǎn)生。征收受益人所獲得的權(quán)利是基于國(guó)家的征收行為而取得，屬于原始取得，對(duì)所有人均產(chǎn)生效力，并非從原權(quán)利人處繼受而來(lái)，因此只要征收決議中沒有明確保留的權(quán)利，就全部歸于消滅。新的權(quán)利狀態(tài)就取代了原來(lái)的權(quán)利狀態(tài)，并進(jìn)入到完全的民事法律領(lǐng)域。之后，權(quán)利人就可以完全依據(jù)私法規(guī)范對(duì)其權(quán)利加以處分。同樣，執(zhí)行命令自然而然也包含了對(duì)于被征收土地的占有，《建筑法典》第117條第6款特別規(guī)定了這一點(diǎn)，據(jù)此新的對(duì)土地?fù)碛姓加袡?quán)利的權(quán)利人即可占有土地。五、完善征收程序的參與程序自普魯士1874年制定現(xiàn)代意義上的土地征收法以來(lái)，德國(guó)土地征收法制發(fā)展歷經(jīng)一個(gè)半世紀(jì)，堪稱完善。上文所展示的典型的土地征收程序圖景，清晰地表明了這一點(diǎn)。雖然德國(guó)土地制度和我國(guó)大不相同，但征收的許可、補(bǔ)償與程序在現(xiàn)代法治理念之下，應(yīng)該說(shuō)背后的法理精神有其共通之處?？v觀德國(guó)土地征收程序，自下而上，從發(fā)起，到正式啟動(dòng)、調(diào)查、言辭辯論、作出征收決定，再到執(zhí)行征收決定，整個(gè)程序一氣呵成，縝密細(xì)致。所有利益相關(guān)者全面表達(dá)其利益關(guān)切，各個(gè)機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)，當(dāng)快則快，該慢則慢，整個(gè)程序既是一個(gè)整體，必要時(shí)又可細(xì)分出子程序，既確保公共利益的快速實(shí)現(xiàn)，又最大限度地保障了權(quán)利人的利益。司法機(jī)關(guān)在各環(huán)節(jié)都行使著監(jiān)督，乃至作出最終決定的權(quán)力。其中很多方面都值得我國(guó)借鑒。第一，確立言辭辯論程序，保障利益相關(guān)者的參與權(quán)。圍繞土地與房屋總是存在諸多的權(quán)利人，除了所有權(quán)人、使用權(quán)人，還有抵押權(quán)人、地役權(quán)人以及承租人等基于合同而享有權(quán)利的人。我國(guó)目前的農(nóng)地三權(quán)分置改革，圍繞村集體土地也存在諸多權(quán)利人，很多權(quán)利沒有經(jīng)過(guò)登記。如何保護(hù)好他們的利益是很大的挑戰(zhàn)。實(shí)踐中，承租人的利益無(wú)法得到充分保障的問(wèn)題尤為突出。這些實(shí)體法上的權(quán)利需要在程序上給予保障。我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》較之前雖有進(jìn)步，規(guī)定征收方案公告應(yīng)聽取村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會(huì)和其他利害關(guān)系人的意見。該程序?qū)嶋H上是在方案基本確定的情況下進(jìn)行的，相關(guān)利益主體前期沒有參與其中，要改變方案難度很大。對(duì)于其他利害關(guān)系人而言，則僅僅是發(fā)表意見而已。在辦理補(bǔ)償?shù)怯浿畷r(shí)也只有土地所有權(quán)人與使用人，自然而然把其他利害關(guān)系人排除在外。很多學(xué)者都強(qiáng)調(diào)我國(guó)土地征收程序?qū)ζ渌麢?quán)利人的利益關(guān)注不夠，主張應(yīng)賦予他項(xiàng)權(quán)利獨(dú)立的征收補(bǔ)償?shù)匚弧５聡?guó)土地征收程序充分顧及到所有相關(guān)權(quán)利人的利益，除了登記簿上存在的權(quán)利人之外，還要通過(guò)公告的方式通知可能涉及的登記簿上看不到的權(quán)利人。即使對(duì)于登記簿上的權(quán)利人，考慮到可能因?yàn)楦鞣N原因不正確，還要盡可能查明其真實(shí)權(quán)利人。這樣能夠最大限度地保障權(quán)利人主張權(quán)利，并盡可能地將問(wèn)題一次性解決，避免后續(xù)的糾紛。我國(guó)應(yīng)借鑒德國(guó)的言辭辯論模式，確立法定參加人和申請(qǐng)參加人的分類，對(duì)法定參加人