自然資源資產(chǎn)化管理的現(xiàn)實困境與破解之策

自然資源資產(chǎn)化管理的現(xiàn)實困境與破解之策

1自然資源資產(chǎn)所有權(quán)制度的理論基礎(chǔ)1.1構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度威廉皮迪在《稅收理論》中提出，“工作是財富的父親，資源是財富的母親。”?！弊匀毁Y源作為人類生存之本、發(fā)展之基，與人類勞動相結(jié)合，既是創(chuàng)造社會財富的源泉，也是人類社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。作為國家治理體系與治理能力的重要組成部分，資源管理方式與效率直接影響國家資源保障能力與經(jīng)濟社會發(fā)展。而市場經(jīng)濟的發(fā)展與科技進步，日益推動我國自然資源管理方式由傳統(tǒng)的資源實物型向以產(chǎn)權(quán)為核心、更好發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用的資產(chǎn)化管理方向轉(zhuǎn)變。隨著民事權(quán)益保護類型與保障范圍的擴展，傳統(tǒng)的實物控制型自然資源管理方式逐步轉(zhuǎn)向以產(chǎn)權(quán)為核心的資產(chǎn)化市場調(diào)節(jié)管理模式?！睹穹ǖ洹返奈餀?quán)編進一步夯實了我國產(chǎn)權(quán)保護制度，明確構(gòu)建和完善歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，為構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度提供了明確指引和基本法律保障。綜顧過往，自然資源管理體制由分散轉(zhuǎn)向集中統(tǒng)一，自然資源權(quán)屬管理和有償使用制度逐步建立完善，自然資源的所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)相分離改革逐步推進。但是，自然資源產(chǎn)權(quán)理論研究不夠深入，尤其是資源、資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)之間的基本內(nèi)涵與關(guān)系等尚不夠清晰，實踐中存在管理方式過于行政化與改革中的過度市場化兩種傾向；產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)育程度總體較低，有些自然資源配置仍然過多依靠行政手段，產(chǎn)權(quán)交易主體相對單一，準入規(guī)范、交易競爭規(guī)則等亟待完善；加之有償使用與稅費制度設(shè)計不盡合理，未能完全真實反映自然資源的稀缺程度和市場價值、環(huán)境治理修復與安全生產(chǎn)成本等因素?；诟黝愖匀毁Y源之間的差異性、歷史性和復雜性，并結(jié)合自然資源管理的目標任務(wù)等對自然資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系進行全面深入分析，進而建立完善中國特色自然資源資產(chǎn)管理制度體系，是改革完善自然資源管理方式的基本要求。從根本上說，市場經(jīng)濟活動都是圍繞產(chǎn)權(quán)展開的。產(chǎn)權(quán)制度是以產(chǎn)權(quán)為依托，對各種市場主體在產(chǎn)權(quán)關(guān)系中的權(quán)利、責任和義務(wù)進行有效組合與調(diào)節(jié)的制度安排，它具有界定產(chǎn)權(quán)主體并明晰權(quán)責、激勵產(chǎn)權(quán)主體追求長遠利益、約束不當處分行為、進行市場交易等功能，有利于優(yōu)化資源配置，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的本質(zhì)規(guī)定，是各類市場主體積極參與市場競爭、創(chuàng)造性開展生產(chǎn)經(jīng)營活動從而使市場經(jīng)濟充滿活力的源泉。根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導意見》，2020年基本建立歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。而明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體、健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系與監(jiān)管體系以及完善相關(guān)法律體系等基本任務(wù)，要求對自然資源產(chǎn)權(quán)的公法與私法屬性及邊界、監(jiān)管的統(tǒng)一性與差異化、資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護之間的關(guān)系協(xié)調(diào)等問題予以充分回應?，F(xiàn)代自然資源產(chǎn)權(quán)制度內(nèi)生于國家縱向規(guī)制體系，既涵蓋多元化主體公平、充分參與資源開發(fā)利用的權(quán)利均衡設(shè)計，亦與基于自然資源的有限性、稀缺性自上而下推行的市場競爭與資源優(yōu)化配置機制相銜接。深入分析自然資源屬性特征，科學界定自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，建立完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系，系統(tǒng)性規(guī)范相關(guān)經(jīng)濟法律關(guān)系，是充分運用市場機制并更好發(fā)揮政府調(diào)控功能以優(yōu)化資源配置、打造自然資源資產(chǎn)化和資本化管理新模式的必要前提。1.1.1水權(quán)的生態(tài)屬性《辭海》對“自然資源”的定義突出其天然狀態(tài)及其用途，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署給出的“自然資源”定義則強調(diào)其經(jīng)濟價值。綜合多種定義及相關(guān)理論，在全面理解的基礎(chǔ)上，或可將“自然資源”抽象概括為“天然形成的、具有效用價值、因應相當?shù)纳芷诙w現(xiàn)出有限性或者稀缺性、可供人類社會生產(chǎn)生活取用，并能夠通過市場交換發(fā)生價值顯化、轉(zhuǎn)化與增值的基礎(chǔ)性物質(zhì)資料”。自然資源的主要特點有三個，即：形成天然、經(jīng)濟效用、有限稀缺。各類自然資源個性差異大于共性，在現(xiàn)有技術(shù)經(jīng)濟條件下，自然資源通常是指水、礦產(chǎn)、森林、草原等人類可直接支配的有形物。若以不可再生與耗竭性典型特征為劃分標準，或宜僅將礦產(chǎn)資源視為狹義上的自然資源，而水、森林、草原則屬于可更新或者可再生自然資源，如按規(guī)律科學經(jīng)營、合理利用，可以實現(xiàn)永續(xù)利用。礦產(chǎn)資源被譽為“工業(yè)的糧食”，其自然屬性主要體現(xiàn)為耗竭性和不可再生性、隱蔽性和不確定性、稀缺性和分布不均衡性、多樣性和復雜性水資源是指從自然界獲得的可資利用或有可能被利用、具有一定數(shù)量和質(zhì)量的水源，其突出特點為能夠滿足當前發(fā)展階段人類生活、生產(chǎn)所需，其中主要是供生活飲用的陸上淡水資源。作為最活躍的流動性自然資源，水資源具有循環(huán)再生性與總量有限性，時空分布的不均衡性，功能廣泛性和不可替代性。水具有既造福于人類又可能危害人類生存的雙重性，尤其是地下水具有水資源和礦產(chǎn)資源的雙重屬性，由此決定了水資源利用方式的復雜性與實施管理的難度。廣義的水權(quán)包含水的所有權(quán)、水的使用權(quán)與水清潔權(quán)，在部分地區(qū)已經(jīng)開展的水權(quán)交易中，凸顯出水資源所具有的生態(tài)價值。森林被稱為“地球之肺”，是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，分布范圍廣、再生能力強，可進行天然更新或者人工更新；用途多、經(jīng)濟效益大，能持續(xù)提供多種林產(chǎn)品和用作工業(yè)原材料等。同時，森林在涵養(yǎng)水源、改善水質(zhì)、保持水土、美化環(huán)境以及保護野生動植物方面具有顯著的生態(tài)效益、社會效益。因與作為其載體的土地之間不可分割，通常實行林地一體化管理。草(原)被稱作“地球的皮膚”，是地球上分布最廣的植被類型。依《草原法》有關(guān)規(guī)定，草原是指天然草原和人工草地，其中天然草原包括草地、草山和草坡，人工草地包括改良草地和退耕還草地。嚴格來講，草地和草原是不同的，通常地上長草的地方都可以稱作“草地”，只有大面積天然生長的草地才可稱為“草原”。而從自然資源管理的角度看，“草原”“草地”又可以通稱。從物理形態(tài)及其功能屬性的角度，往往將群集性的而非單株的草與其所生載的土地聯(lián)結(jié)一體即草原進行考量。草原作為生長草本和灌木植物為主并適宜發(fā)展畜牧業(yè)生產(chǎn)的土地，具有特有的生態(tài)系統(tǒng)。關(guān)于自然資源的分類目前并無統(tǒng)一標準，甚至具體稱謂都不盡一致。根據(jù)《中國資源科學百科全書》，自然資源主要包括土地、水、礦產(chǎn)、生物、氣候和海洋六大類。據(jù)我國《憲法》第9條和原《民法通則》第81條規(guī)定，礦藏(即礦產(chǎn))、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等被統(tǒng)稱為自然資源，確定其權(quán)屬為國家所有或者集體所有，對這些自然資源的開發(fā)利用規(guī)定了管理、保護和合理利用的義務(wù)?！秶鴦?wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導意見》(國發(fā)〔2016〕82號)中進一步明確，國有土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、國有森林資源、國有草原資源、海域海島資源等屬于憲法和法律規(guī)定屬于國家所有的各類自然資源。當前，我國自然資源管理實踐中仍多聚焦于國有土地、海域海島和水、礦產(chǎn)、森林、草原等具體類別。由此可見，人們對于自然資源的認識還不統(tǒng)一、理論研究仍有待深入，這是對自然資源實施有效管理、建立完善制度的必要前提和基礎(chǔ)。1.1.2自然資源國家所有權(quán)屬性的確定除具有天然形成的共性之外，各類自然資源還具可用性、整體性與有限性等本質(zhì)特征。自然資源可被人類開發(fā)利用，成為生產(chǎn)、生活或者經(jīng)濟社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)材料，也可以基于其內(nèi)在價值轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)、實施資本運作。同時，各類資源不是孤立存在而是相互聯(lián)系、相互作用的，各種自然要素共同有機地構(gòu)成一個復雜多元的自然生態(tài)系統(tǒng)，因此與生態(tài)環(huán)境有著不可分割的密切關(guān)系，需要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求和自然規(guī)律協(xié)調(diào)處理資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系。并且，根據(jù)能量守恒定律，各類自然資源物質(zhì)總量是恒定不變或者是均衡的，絕對總量大、種類多，但是相對數(shù)量小，在特定的時空分布和條件下，往往普遍表現(xiàn)為資源的有限性與稀缺性，難以完全滿足經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展需求，需要進行合理規(guī)劃和節(jié)約集約利用。此外，自然資源本身是一個歷史范疇，在人類認識世界、改造世界的過程中，其內(nèi)涵與外延隨著人類認知與技術(shù)經(jīng)濟水平的提高而不斷擴展深化，更多的資源用途會被發(fā)現(xiàn)，自然資源的范疇和種類呈擴增趨勢。另一方面，人口增加和經(jīng)濟社會發(fā)展，使自然資源的有限性、稀缺性日漸突出而發(fā)生增值并相應增加投資需求，從而加大資源供應、產(chǎn)品流動的程度及調(diào)控管理的難度。從經(jīng)濟屬性角度看，包括土地、海域海島在內(nèi)，礦產(chǎn)資源、水資源、森林、草原都具有效用價值，這是對自然資源實行資產(chǎn)化與資本化管理的基礎(chǔ)。從社會政治屬性角度看，自然資源國家所有源自國家主權(quán)理論，由此決定了自然資源是國家主權(quán)不可分割的組成部分，自然資源所有權(quán)是一國固有的、不可剝奪的權(quán)利。具體包括自由處置自然資源的權(quán)利、自由勘查和開發(fā)自然資源的權(quán)利、恢復對自然資源有效控制權(quán)和損害賠償?shù)臋?quán)利、為民族發(fā)展而利用自然資源的權(quán)利，以及按照國家環(huán)境政策來管理自然資源的權(quán)利、平等分享跨境自然資源惠益的權(quán)利、管理外國投資者的權(quán)利、對外國投資者實行征收或國有化的權(quán)利。絕大多數(shù)國家都通過立法確認自然資源作為社會財富歸全民所有或者國家所有，聯(lián)合國大會在1962年12月14日通過的《關(guān)于自然資源永久主權(quán)的決議》進一步明確了此原則。自然資源所具有的主權(quán)性政治特征，決定了自然資源是一個具有政治意義和經(jīng)濟內(nèi)涵的公法概念，它不同于一般的社會財富，相應地，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)也具有不同于普通物權(quán)的特征。1.1.3水權(quán)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)和作用發(fā)揮不夠，成為“實質(zhì)資源”從成因、形態(tài)、功能、分類及變化、與生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系等自然屬性方面及其經(jīng)濟屬性和社會政治屬性等方面看，不同種類的自然資源之間的差異性要明顯大于其共性。從典型的自然資源屬性角度看，相對于其他自然資源，礦產(chǎn)資源具有典型的稀缺性與耗竭性，通常需要經(jīng)過風險勘查來探明資源品位質(zhì)量、儲量規(guī)模和分布樣態(tài)，由此決定了探礦權(quán)的風險投資特征并反映出高風險、高投資、長周期的礦業(yè)發(fā)展規(guī)律。由科技攻關(guān)與進步所推生的礦產(chǎn)品的可替代性是克服某些種類礦產(chǎn)資源耗竭性與不可再生性的重要方式，但現(xiàn)階段實現(xiàn)礦產(chǎn)品的大面積或者全面替代還不現(xiàn)實。而且，礦產(chǎn)資源全球范圍內(nèi)分布的不均衡性決定了任何一個國家和地區(qū)都難以完全依賴本國資源支撐經(jīng)濟社會發(fā)展，由此決定了礦產(chǎn)資源具有資源性資產(chǎn)、礦產(chǎn)品交易流通和礦業(yè)資本控制的國際性，同時也說明堅持國內(nèi)與國外“兩種資源”“兩個市場”原則，通過國際市場開展礦業(yè)投資和貿(mào)易以實現(xiàn)礦產(chǎn)資源全球配置的必要性。從產(chǎn)權(quán)性質(zhì)角度看，土地使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)、林木采伐權(quán)等都具有排他性，而水因具有流動性而影響到權(quán)利的特定性，因此決定了水權(quán)原則上不具有排他性。水權(quán)作為水資源使用權(quán)人開發(fā)利用水資源并以此獲益的權(quán)利并承擔相應的義務(wù)，實際是一個包含汲水權(quán)、引水權(quán)、蓄水權(quán)、排水權(quán)、航運水權(quán)等多種權(quán)利類型的權(quán)利束從功能目標角度看，森林、草原、水的多重屬性決定了這三類自然資源往往同時具有經(jīng)營性和公益性兩種功能。比如森林(包括以發(fā)揮生態(tài)、社會效益為主導功能的生態(tài)公益林和以生產(chǎn)木材、薪材、干鮮品和其他工業(yè)原料等為主要經(jīng)營目的的商品林兩大類)、草原具有作為生態(tài)屏障的公益性功能(如農(nóng)田防護、防風固沙和凈化大氣環(huán)境等)，同時具有林業(yè)(林木采伐加工、造紙等)、畜牧業(yè)、旅游業(yè)等經(jīng)營性功能。在水資源利用中，遵循基本保障和公益優(yōu)先原則，相對于農(nóng)業(yè)灌溉、漁業(yè)養(yǎng)殖、生態(tài)旅游等生產(chǎn)經(jīng)營用水，應首先保證生活用水及防洪安全。從實用性管理的角度看，水、礦產(chǎn)、森林、草原等因其生成的天然性，與國家主權(quán)領(lǐng)土和生態(tài)環(huán)境之間的密切關(guān)聯(lián)性，具有生產(chǎn)資料之功用和稀缺性，以及作為礦農(nóng)林牧副漁和旅游等諸多產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要原材料和物質(zhì)基礎(chǔ)，而可以與土地、海域海島等統(tǒng)稱為廣義的“自然資源”。但相對狹義的自然資源僅指水、礦產(chǎn)、森林、草(原)而不包括作為國土空間載體而存在的土地(包括普通陸地以及荒山荒嶺、灘涂、濕地、江河湖泊等各類陸上地貌)、海域海島等，二者分別作為自然生態(tài)環(huán)境中的資源要素和環(huán)境要素而存在，其可開發(fā)利用的性質(zhì)、功能和相應的管理目標任務(wù)既有關(guān)聯(lián)又明顯不同。另一方面，這些不同種類的自然資源在性質(zhì)特征、功用范圍、權(quán)利類型等方面又有明顯差異，再加上空間分布不均衡等特點，決定了對不同的自然資源開發(fā)利用應實施差別化管理。而且，多年來形成的管理模式、管理基礎(chǔ)與效果現(xiàn)狀等各不相同，這是需要著重從產(chǎn)權(quán)界定及出讓方式、有償使用條件及范圍等方面對自然資源實施科學有效分類管理和法制研究的基本出發(fā)點。1.1.4國土空間與自然資源的重要區(qū)別土地是自然的產(chǎn)物，主要有三大功能：一是容載功能，它是一切人類活動與勞動過程得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)和必要條件；二是栽培植物功能，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中作為勞動工具和對象而存在；三是供給自然資源的載體功能，一切自然資源以土地為載體并在相互作用中構(gòu)成自然綜合體。土地作為生產(chǎn)資料具有以下特點：一是自然天成而非人工制成；二是數(shù)量總體有限，人類根據(jù)需要可以改變土地用途，但不能改變其總面積；三是位置固定而不能移動；四是可以永續(xù)利用；五是具有不可替代性。有專家認為，土地是由地球陸地部分立體空間范圍內(nèi)巖石、礦藏、土壤、水文、大氣和植被等要素構(gòu)成的自然綜合體。但以唯物史觀來看，作出這一思維判斷的邏輯前提是在社會生產(chǎn)力低下、過度依賴土地的農(nóng)耕時代，工商業(yè)尚未發(fā)展起來，對礦產(chǎn)、水利、林業(yè)開發(fā)需求不大，人們認識自然、改造自然的能力十分有限，隨著時過境遷，理論研究也應克服循舊慣性而積極跟進創(chuàng)新。隨著近現(xiàn)代工業(yè)興起對于能源、原材料產(chǎn)生巨大需求以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和社會分工更趨細化，水、礦產(chǎn)和森林、草原等自然資源的所有權(quán)逐步從土地所有權(quán)中分離獨立出來，土地已經(jīng)不是自然綜合體或者資源環(huán)境綜合體而是作為礦產(chǎn)、水、森林、草原等各類自然資源與之不可分離的賦存和依附的載體而存在，而且只有在與礦產(chǎn)、水、森林、草等結(jié)合為一體時才可以具體稱為“礦地”“河道”“湖泊”“林地”“草原”等，其具體功用和管理方式從屬和取決于占用土地空間的不同自然資源的屬性和用途。從經(jīng)濟學角度分析，同為生產(chǎn)資料的重要組成部分，土地是相當于生產(chǎn)工具的一種必要空間條件，它是不可耗竭、恒久存在且可重復利用的，屬于勞動資料；而礦產(chǎn)資源(包括各類礦石、砂土等在內(nèi))、土壤、水、森林、草(原)則是有著不同功能用途、可被開發(fā)利用并發(fā)生不可逆的物理形態(tài)轉(zhuǎn)化的原材料，通稱為勞動對象。土地具有經(jīng)濟價值，但其價值大小往往取決于以其為載體的資源屬性及用途等所決定的市場價值，即土地價值主要是由土地上所附加的資源權(quán)益所決定的。因此土地不屬于自然資源，宜視為環(huán)境要素而稱作“國土空間”。對國土空間和自然資源的管理方式顯然大有迥異。國土空間管理應以數(shù)量和結(jié)構(gòu)為重并根據(jù)用途差異進行合理規(guī)劃布局，而自然資源管理則應以質(zhì)價為主、兼顧數(shù)量。因此，保護和合理開發(fā)利用資源是自然資源管理的主要任務(wù)。海域海島作為特殊的海洋國土，國際上普遍認為其具有類似土地不動產(chǎn)的基本特征1.2自然資源所有權(quán)：從法律上分離到資產(chǎn)管理1.2.1自然資源利用實現(xiàn)所產(chǎn)生的全民性及公權(quán)性需求按照“國家是全民財產(chǎn)的統(tǒng)一的和唯一的所有者”的傳統(tǒng)理論，社會主義所有制應當是單一的公有制，其基本特征是包括自然資源在內(nèi)的社會生產(chǎn)資料歸全民所有。然而，全民所有權(quán)益只能憑藉使用權(quán)實施自然資源開發(fā)利用來實現(xiàn)，由此產(chǎn)生了產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)分離衍生以及產(chǎn)權(quán)規(guī)范管理的立法需求，自然資源所有的全民性及國家主權(quán)理論所賦予的公權(quán)性，要求分類適用相關(guān)的自然資源部門法實施依法行政，同時作為由自然資源所有權(quán)轉(zhuǎn)化的私權(quán)性質(zhì)的各類使用權(quán)，又適用《民法典》中物權(quán)法定和物權(quán)保護原則以及關(guān)于用益物權(quán)的一般性規(guī)定。當然，與土地使用權(quán)、海域使用權(quán)屬于典型的用益物權(quán)不同，由于權(quán)利客體的不確定性、有限性和稀缺性及其與特許專業(yè)行為之間的關(guān)聯(lián)性，礦業(yè)權(quán)、取水權(quán)、捕撈權(quán)、采伐權(quán)等多被稱作“準物權(quán)”的自然資源使用權(quán)被賦以較多的公法上的義務(wù)而在特定情況下受到較多的限制1.2.2微觀生產(chǎn)經(jīng)營和實務(wù)管理范疇的具體化“資源”屬于財產(chǎn)或者物質(zhì)財富，在法律上是指有使用價值的物，強調(diào)其內(nèi)在價值或者可用性?！白匀毁Y源”是以對人與自然之間關(guān)系的認識為基礎(chǔ)、在一定技術(shù)經(jīng)濟條件下對人類有益的資源?！百Y源”和“自然資源”都是抽象的概念，屬于宏觀經(jīng)濟管理范疇，不能作為直接支配的對象，在進入微觀生產(chǎn)經(jīng)營或者實務(wù)管理范疇前需先予以具體化。資產(chǎn)屬于財產(chǎn)，但財產(chǎn)不一定是資產(chǎn)，只有能夠作為生產(chǎn)要素投入生產(chǎn)經(jīng)營和流通領(lǐng)域的財產(chǎn)才能成為資產(chǎn)?！百Y產(chǎn)”應當是國家或企業(yè)、個人所有的具有價值、能夠通過使用或者生產(chǎn)經(jīng)營、交易流轉(zhuǎn)獲得收益，包括權(quán)利在內(nèi)的有形財產(chǎn)和無形財產(chǎn)，其主要特征是能夠給所有者帶來收益。資產(chǎn)具有權(quán)屬性、可控性、有償性和收益性等特征。據(jù)此，自然資源由于能夠帶來巨大的社會、經(jīng)濟和環(huán)境效益而被稱為經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)或自然資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)等；自然資源轉(zhuǎn)化為自然資源資產(chǎn)是有條件的，只有主體明確、具有稀缺性且可以特定化的自然資源才可能轉(zhuǎn)化為自然資源資產(chǎn)。直接將會計學中的“資產(chǎn)”術(shù)語及其適用規(guī)范移植到自然資源資產(chǎn)管理，顯然是一種同名異質(zhì)的混用。無視資源與資產(chǎn)之間的本質(zhì)差別，不假分析地將“自然資源”簡單等同稱作“自然資源資產(chǎn)”，更是有悖常理、實不足取。1.2.3自然資源產(chǎn)權(quán)：從公權(quán)到私權(quán)依據(jù)《憲法》有關(guān)規(guī)定，自然資源因與國家領(lǐng)土、主權(quán)相關(guān)聯(lián)而具有社會經(jīng)濟和政治屬性，可以確定自然資源所有權(quán)是一種抽象的憲法性公權(quán)利。一方面，在自然資源全民所有即國家所有和農(nóng)村集體所有的體制條件下，自然資源所有權(quán)主體和客體的抽象性決定了自然資源所有權(quán)的抽象性，自然資源開發(fā)利用及自然資源所有權(quán)益必然由依法享有使用權(quán)的民事主體來具體實現(xiàn)。由此自然資源使用權(quán)從國家所有或者集體所有權(quán)中衍生出來成為獨立的產(chǎn)權(quán)就成為必然，而且這種自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)也就相應具有不同于普通物權(quán)的公權(quán)特征而在一定程度上受制于行政規(guī)范，如礦業(yè)權(quán)依登記生效主義而設(shè)定了新立、延續(xù)、變更、注銷等行政許可事項。有專家認為，“水資源配置權(quán)既是一種政治權(quán)力，也是一種財產(chǎn)權(quán)利，是行政管理權(quán)和財產(chǎn)權(quán)利的重疊。另一方面，無論是有效配置資源還是發(fā)展市場經(jīng)濟，都需要將特定的自然資源轉(zhuǎn)化為可支配、可交換的物，于是國家或者集體所有權(quán)相應轉(zhuǎn)化為價值顯化、可交易流轉(zhuǎn)的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，自然資源管理方式也由實物型管理向資產(chǎn)化管理轉(zhuǎn)變。資產(chǎn)化就是藉由自然資源實物形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟形態(tài)，也是一個使自然資源內(nèi)在價值通過市場機制得以顯現(xiàn)，最終使自然資源所有權(quán)益經(jīng)由開發(fā)利用或者產(chǎn)品及權(quán)利交易得以實現(xiàn)的過程。2自然資源資產(chǎn)所有權(quán)結(jié)構(gòu)的概念和方法2.1產(chǎn)品特色方面在人口、資源、環(huán)境三大要素中，自然資源處于基礎(chǔ)地位且是動態(tài)變化的，能夠帶來巨大的經(jīng)濟效益和社會效益，其豐寡程度和開發(fā)利用狀況直接影響到國家經(jīng)濟安全和發(fā)展?jié)摿?，因而自然資源開發(fā)利用及管理活動不僅具有經(jīng)濟和社會意義，而且具有重大深遠的戰(zhàn)略意義。我國人口眾多，自然資源總量大但人均少、總體質(zhì)量不高、分布不均衡，且處于經(jīng)濟社會快速發(fā)展期，資源供需關(guān)系日趨緊張，資源產(chǎn)品對外依存度大，資源管理面臨嚴峻挑戰(zhàn)。與土地和礦產(chǎn)等自然資源開發(fā)利用直接相關(guān)的農(nóng)林礦牧漁副業(yè)屬于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)?；A(chǔ)產(chǎn)業(yè)是為加工制造業(yè)提供能源原材料、基礎(chǔ)條件的產(chǎn)業(yè)部門，其特點是投資大、建設(shè)周期長、見效慢，產(chǎn)品多屬于初級產(chǎn)品，勞動附加值較低。結(jié)合保護與支持為主導的國際慣例，應依系統(tǒng)論并根據(jù)資源屬性、產(chǎn)業(yè)定位及發(fā)展規(guī)律，確定以保護資源、促進可持續(xù)發(fā)展而非在產(chǎn)業(yè)前端即追求最大經(jīng)濟效益為目標，并研究制定差別化管理政策措施。自然資源與自然環(huán)境息息相關(guān)，二者之間存在高度的重合關(guān)系，只是從不同角度、根據(jù)不同劃分標準區(qū)別開來。即有些自然要素具有相對性，其本身屬于自然資源，同時又是自然環(huán)境的組成部分。前者是后者的基本要素，自然環(huán)境為資源開發(fā)利用提供必要的空間與支持，資源開發(fā)利用又會對生態(tài)環(huán)境造成影響甚至破壞。事實上，自然資源不僅具有生產(chǎn)功能，還具有重要的生態(tài)功能。資源開發(fā)利用往往強調(diào)資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的支持功能即生產(chǎn)功能，對資源本身的生態(tài)調(diào)節(jié)功能以及資源開發(fā)利用對整個區(qū)域的生態(tài)環(huán)境影響則往往考慮不足，協(xié)調(diào)人與自然生態(tài)之間的矛盾問題十分突出。由聯(lián)合國大會決議和相關(guān)國際條約可見一個明顯的趨勢：各國有義務(wù)保護其自然資源，以確保為本國和其他國家的人民及后代的利益而能持續(xù)地利用自然資源。同時，基于對全球環(huán)境問題和“環(huán)境利用空間”有限性的認識，有關(guān)自然資源和環(huán)境保護的義務(wù)也愈益受到各國重視。自然資源的永久主權(quán)不僅賦予各國以管理自然資源的主權(quán)權(quán)利，而且設(shè)定了仔細管理自然資源的國際義務(wù)。自然資源管理的目標主要是基于自然資源的有限性、稀缺性而對資源進行優(yōu)化配置和充分利用，保障相關(guān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展并兼顧生態(tài)環(huán)保和社會民生。實行末端治理、走先污染后治理的老路子是不可持續(xù)的。同樣，忽視資源開發(fā)收益惠及當?shù)厝罕?、安于貧窮落后的原生態(tài)而對豐富的自然資源采取堅守不動的“保護”而不敢理性開發(fā)利用，也是消極保守、不可持續(xù)的。當然，在不同的社會發(fā)展階段、不同的區(qū)域，或是基于資源稟賦和市場條件等方面的不同，應對自然資源管理的目標任務(wù)作相應調(diào)整，以保持社會整體協(xié)調(diào)與平衡。2.2資源管理方式：從單一的實物型管理向市場化管理轉(zhuǎn)變中華人民共和國成立后，實行以公有制為基礎(chǔ)的計劃經(jīng)濟體制，大部分生產(chǎn)資料屬于國家所有，其中自然資源屬于國家或者集體所有正是公有制的經(jīng)濟基礎(chǔ)。資源的利用和管理集中體現(xiàn)為公有共用、國有國營，主要強調(diào)“大一統(tǒng)”的國家利益而忽視私權(quán)，包括單位和個人之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。政府部門作為國家所有權(quán)的代表，采取直接的實物型管理方式，按照計劃指標調(diào)撥生產(chǎn)資料，無償配給自然資源，單位或者個人不擁有獨立的所有權(quán)或者使用權(quán)，因而也就不存在獨立的自然資源產(chǎn)權(quán)管理制度。在計劃經(jīng)濟年代，自然資源以發(fā)揮物質(zhì)生產(chǎn)功能為主，國家實行實體資源分部門管理模式，對于確保自然資源整體集中利用與保障社會供給發(fā)揮了積極作用。在勞動價值論主流觀點指導下，資源自身價值無以顯現(xiàn)、產(chǎn)權(quán)虛置，市場交易也沒有意義。改革開放后，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，資源開發(fā)與資源產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)鏈延長并且各環(huán)節(jié)之間的關(guān)聯(lián)日益緊密，特別是自然資源及生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)需求與日俱增，資源保護與利用之間的沖突也日益加劇，促使資源管理方式由單一的實物型管理逐步向資產(chǎn)化、市場化管理方向轉(zhuǎn)變。如國有土地使用權(quán)由單一的行政劃撥到可以有償出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，土地權(quán)利內(nèi)容不斷豐富；準許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價，完善土地征收程序和農(nóng)村宅基地制度，大幅下放用地審批權(quán)限，促進城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一市場形成，擴大地方經(jīng)濟社會發(fā)展空間并助推鄉(xiāng)村振興。實行多年的單一申請批準取得方式的海域使用權(quán)與海島使用權(quán)，逐步引入招標、拍賣或者掛牌方式實施市場競爭出讓。礦產(chǎn)資源由礦業(yè)權(quán)無償取得、無償開采轉(zhuǎn)變?yōu)榈V業(yè)權(quán)有償競爭取得并依法轉(zhuǎn)讓和有償開采。水資源管理引入市場機制，形成了市場競爭方式為主、行政調(diào)控為輔的水資源分配方式，大大降低了城鎮(zhèn)供水利用的成本；開展黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換試點，激勵了制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新。以“明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶”為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革全面推進，大力開展承包草原確權(quán)登記，推行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，鼓勵草原經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，促進草原生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變和草原生態(tài)保護。3建立完善自然資源保護體系的基本路徑3.1自然資源產(chǎn)權(quán)主體優(yōu)化的需要作為由自然資源所有權(quán)衍生或者分離出來的使用權(quán)，不同種類的自然資源有著不同的產(chǎn)權(quán)類型與特征。要根據(jù)土地、海域海島和各類自然資源的自然屬性、經(jīng)濟屬性和社會政治屬性界定產(chǎn)權(quán)范圍，區(qū)分細化權(quán)利內(nèi)容，規(guī)范產(chǎn)權(quán)出讓和管理行為。進行自然資源的產(chǎn)權(quán)界定，目的在于明晰產(chǎn)權(quán)的主體、權(quán)利范圍和義務(wù)等要素。但需注意兩個問題：一是不同種類的自然資源管理及制度基礎(chǔ)不同，應各有側(cè)重而不能一概而論、搞“一刀切”；二是產(chǎn)權(quán)界定與產(chǎn)權(quán)出讓方式、有償使用制度以及交易方式等相互制約、密不可分，宜統(tǒng)籌考慮、避免“單打一”。我國現(xiàn)行自然資源管理制度中存在產(chǎn)權(quán)主體比較模糊、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰、責權(quán)不分明等問題，直接影響到農(nóng)村土地、森林、草原等自然資源的正常合理利用，不利于工農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展與民生保障市場經(jīng)濟的一個主要特征就是有明確的產(chǎn)權(quán)主體，國家對自然資源的優(yōu)化配置與充分利用目標就是通過具體的市場主體來實現(xiàn)的，堅持創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)全民所有權(quán)和集體所有權(quán)的實現(xiàn)形式，關(guān)鍵在于落實產(chǎn)權(quán)主體。因此，選擇有意愿、有實力的最佳市場主體殊為關(guān)鍵，這是提高產(chǎn)出效率、降低交易成本、保證資源可持續(xù)利用不可或缺的基本條件。根據(jù)不同自然資源的特點、不同社會發(fā)展階段的主要矛盾以及特定的資格身份等因素，采取公益性或是市場化方式，直接確定或者通過招標、拍賣、掛牌等市場競爭出讓方式，主要按“價高者得”原則選擇確定產(chǎn)權(quán)主體。要依法落實農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人地位，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對自然資源資產(chǎn)享有合法權(quán)益。為保障基本生活、生產(chǎn)所必需的土地和資源使用權(quán)，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員直接賦予其集體土地(包括耕地、林地和草原)的承包經(jīng)營權(quán)，直接賦予城鄉(xiāng)居民用戶生活用取水權(quán)。為了保證自然資源得到保護和合理開發(fā)利用，可以采取公開競爭出讓產(chǎn)權(quán)方式并附帶一定的條件選擇確定產(chǎn)權(quán)主體，實現(xiàn)資源最佳配置和最大的綜合效益。如對于“四荒”地，可不限于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員而采取向社會公開招標、拍賣等競爭方式發(fā)包，權(quán)利人在取得承包經(jīng)營權(quán)后可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押融資等；對優(yōu)質(zhì)礦產(chǎn)地和兩個以上申請人的礦產(chǎn)地，應當以拍賣為主的競爭方式出讓探礦權(quán)或者采礦權(quán)。國家按照統(tǒng)一規(guī)劃對水資源進行一次分配、戰(zhàn)略性跨流域調(diào)水或者區(qū)域性應急調(diào)水，則宜通過行政授予而不必采取市場出讓方式配置水資源。3.2規(guī)范自然資源物權(quán)在確認自然資源所有權(quán)與使用權(quán)之間分立關(guān)系、堅持自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)系具有公權(quán)特征的私權(quán)這一基本前提下，克服自然資源公法單一規(guī)制的窠臼，在確認公權(quán)特征的前提下，將以產(chǎn)權(quán)為核心的自然資源資產(chǎn)管理部門法作為與物權(quán)法之間有機銜接的特別法，通過不斷完善制度，將經(jīng)過實踐證明有效的研究成果確認出來并適時上升為指導實踐的法規(guī)依據(jù)。要對各類自然資源管理的法律關(guān)系尤其是產(chǎn)權(quán)類型進行歸納梳理，正確理解并區(qū)分自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系的財產(chǎn)權(quán)、資源開發(fā)利用行為權(quán)之間的關(guān)系；建立以投資權(quán)主導形成的產(chǎn)權(quán)為核心、實行市場化運作的管理制度體系；將自然資源產(chǎn)權(quán)及相關(guān)權(quán)利納入物權(quán)體系，適用物權(quán)法定和保護救濟等民法基本規(guī)則，達到定分止爭、物盡其用、促進交易的目的；依據(jù)自然資源的公益公權(quán)性質(zhì)確立自然資源開發(fā)利用行為權(quán)與行政監(jiān)管之間的關(guān)聯(lián)性，并通過立法予以確認。首先，區(qū)分國土空間與自然資源資產(chǎn)之間的異同，國有土地使用權(quán)與海域海島使用權(quán)同為國土空間和自然資源的載體，都應堅持依法管理、用途管制為前提，以明晰產(chǎn)權(quán)、細化權(quán)能為基礎(chǔ)，但在使用權(quán)的取得或出讓方式、有償使用管理制度等方面，要根據(jù)其共性對基本概念、出讓方式與有償使用制度原則予以統(tǒng)一規(guī)范，針對其差異性設(shè)定差別化管理規(guī)范。其次，明確土地使用權(quán)或者海域海島使用權(quán)與相關(guān)自然資源使用權(quán)之間的關(guān)系，合理確定土地(包括林地、草原、海域)使用權(quán)與探礦權(quán)及采礦權(quán)之間、取水權(quán)與地役權(quán)之間的優(yōu)先權(quán)或者主從關(guān)系。如明確設(shè)定礦業(yè)權(quán)后，即應尊重其相對于土地使用權(quán)的優(yōu)先權(quán)地位，在用地供應審批等環(huán)節(jié)予以法律保障，避免礦業(yè)權(quán)出讓過程中出現(xiàn)“凈礦不凈”異常現(xiàn)象。再次，厘清并規(guī)范自然資源使用權(quán)中的物權(quán)與特許行為權(quán)之間的關(guān)系，如海域使用權(quán)與采礦權(quán)及捕撈權(quán)、取水權(quán)與漁業(yè)權(quán)(捕撈權(quán)和養(yǎng)殖權(quán))、林地使用權(quán)與狩獵權(quán)及林木采伐權(quán)性質(zhì)與內(nèi)涵以及相互之間的關(guān)系。最后，有針對性地研究解決自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)理論制度方面存在的突出問題。對水權(quán)性質(zhì)及范疇進行分析界定，糾正將所有權(quán)、管理權(quán)和使用權(quán)并稱，特別是將水資源所有權(quán)與使用權(quán)視為平行并列的兩種權(quán)利的觀點，厘清取水、蓄水、調(diào)水、排水行為的法律關(guān)系和規(guī)制方式，明確水資源所有權(quán)與使用權(quán)以及監(jiān)督管理權(quán)之間的關(guān)系并明晰權(quán)利和責任主體；將“三位一體”的探礦權(quán)、采礦權(quán)權(quán)利結(jié)構(gòu)調(diào)整為物權(quán)、勘查開采資質(zhì)和勘查開采行為特許權(quán)“三權(quán)分管”模式；明確無居民海島使用權(quán)的法律地位，建立完善海域海島物權(quán)權(quán)利及相應的監(jiān)管體系。3.3保障和促進自然資源使用者合法權(quán)益的價值取向自然資源管理是一項涉及面廣、以保障供給為主、與基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)緊密相關(guān)的系統(tǒng)工作，擔負著保障關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和社會公共利益的產(chǎn)業(yè)或者事業(yè)發(fā)展對自然資源需求的任務(wù)，承擔著為重大工程項目建設(shè)、推動國家技術(shù)創(chuàng)新等提供基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品的職責，既要實現(xiàn)自然資源所有者權(quán)益并依法保護自然資源使用者的利益，又要兼顧生態(tài)環(huán)保、促進資源產(chǎn)業(yè)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，事關(guān)國家發(fā)展長遠與大局。值得注意的是，通過保障和促進自然資源使用者合法權(quán)益并藉此實現(xiàn)國家自然資源所有權(quán)益，重在以尊重自然規(guī)律為前提保障經(jīng)濟社會的資源需求而不以追求經(jīng)濟利益為主要目標。從長遠看，應當遵循自然規(guī)律和產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點，處理好國計民生保障與發(fā)展改革之間的關(guān)系，以先予后取的方式促進資源可持續(xù)利用和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。為此，應對自然資源產(chǎn)權(quán)的設(shè)立方式、有償出讓范圍、征費額度及方式等進行科學設(shè)定，尤其是有償使用制度主要適用于經(jīng)營性項目的開發(fā)利用后端而非產(chǎn)權(quán)取得前端環(huán)節(jié)，絕不能以超前大額征收權(quán)益性價款而加大市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營成本，影響其后期持續(xù)投入乃至整個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均衡。3.4明確自然資源使用權(quán)的取得要求自然資源使用權(quán)依登記生效主義等原則、通過行政許可或者公示登記等形式，從自然資源所有權(quán)中分離出來并享有對自然資源的占有、使用、收益和相應的處分權(quán)能以資產(chǎn)化、市場化為主要特征的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理，直接目的在于優(yōu)化資源配置并獲取最大經(jīng)濟利益，這符合私權(quán)的基本精神。但自然資源的社會政治屬性及其對于經(jīng)濟社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)作用，適用“社會整體利益高于個人利益”的原則，必須以服從服務(wù)于自然資源管理的宏觀目標、滿足國家根本利益或者社會公益性需求為基本前提，這又是公權(quán)利的基本體現(xiàn)和與之相關(guān)的公權(quán)力的本質(zhì)要求。按照登記生效主義原則，原則上對礦業(yè)權(quán)、水權(quán)、海域海島使用權(quán)的取得實行嚴格的行政許可制度；對于國有土地使用權(quán)和農(nóng)村集體土地使用權(quán)而言，盡管是通過簽訂出讓合同或者承包經(jīng)營合同等方式登記取得，但仍受制于依照規(guī)劃履行土地保護、不得擅自改變用途等公益性約束條件。通過直接無償授予農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)和城鄉(xiāng)居民生活用水權(quán)，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的基本生計和滿足城鄉(xiāng)居民家庭生活用水所必需。對非屬城鎮(zhèn)居民或者農(nóng)民基本生活保障和不涉及國家資源安全、糧食安全或者經(jīng)濟命脈而不需實行國家壟斷控制的自然資源產(chǎn)權(quán)，則盡可能采取市場競爭方式進行公開出讓，但應以選取最佳投資開發(fā)主體而不以獲取最大經(jīng)濟收益為目的，在其開發(fā)利用過程中還要以符合產(chǎn)業(yè)政策、規(guī)劃布局等為依據(jù)，對其實施監(jiān)督管理，確保有限的自然資源得到合理開發(fā)利用并保證安全環(huán)保生產(chǎn)。在森林、草原資源開發(fā)利用過程中，既需突出其生產(chǎn)功能也應兼顧生態(tài)保護功能。國家依法保護自然資源使用權(quán)人的合法權(quán)益，若因社會公共利益而依法收回土地使用權(quán)，這是國家基于自然資源所有權(quán)而享有最終處分權(quán)的表現(xiàn)形式，但應給予合理的經(jīng)濟補償。對于自然資源產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓所形成的二級市場，則依放開搞活原則，鼓勵市場化運作，并提供必要的信息、政策和技術(shù)等方面的服務(wù)。3.5對部門管理的責任進行指導和指導無論是土地、海域、海島還是礦產(chǎn)、水、森林、草原等自然資源，由于各自層次多元、內(nèi)容龐雜、性質(zhì)特點迥異，對經(jīng)濟、社會和生態(tài)價值等方面的影響和作用也各有差異，因此應當采用差別化管理模式。首先，應將土地和海域、海島視為國土空間和環(huán)境要素以區(qū)別于水、礦產(chǎn)、森林、草原等自然資源。同時，基于土地與海域、海島之間，水、礦產(chǎn)、森林、草原之間的屬性存在差異、功用各有側(cè)重，比如土地和海域相對穩(wěn)定、海島生態(tài)脆弱、礦產(chǎn)資源稀缺、水資源區(qū)域差別明顯、森林草原生態(tài)功能突出等，管理方式可以彼此借鑒卻不宜千篇一律。其次，積極推進實施自然資源資產(chǎn)管理。自然資源資產(chǎn)化即由公權(quán)轉(zhuǎn)化為私權(quán)的路徑以及經(jīng)由產(chǎn)權(quán)市場與資本市場的運作方式，為不同種類的自然資源之間實施統(tǒng)一且大同小異的管理模式創(chuàng)造了條件。加上原由不同部門分別管理各類自然資源的基礎(chǔ)、工作方式、改革進展等并不均衡，因此，應借鑒多數(shù)實行自然資源綜合管理國家的實踐經(jīng)驗，按廣義的“自然資源”概念對不同種類的自然資源采取統(tǒng)分結(jié)合、各有側(cè)重的管理方式。再次，統(tǒng)籌設(shè)計和完善自然資源產(chǎn)權(quán)管理制度。根據(jù)資源分配的目的和產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)以及區(qū)域性等特點，對各類自然資源的產(chǎn)權(quán)界定、出讓登記方式以及自然資源有償使用制度進行統(tǒng)籌設(shè)計或者調(diào)整，作出依主體身份直接配置、申請授予或以“招拍掛”等競爭性方式出讓產(chǎn)權(quán)的差別化規(guī)定。具體而言：土地方面，在深化國有城鎮(zhèn)土地市場化改革的同時，按照集體土地的國有化方向，謀劃實施農(nóng)村集體土地所有權(quán)包括產(chǎn)權(quán)制度的戰(zhàn)略改革。將農(nóng)村集體土地保障由生存保障變?yōu)樯鐣Ｕ希母旧辖鉀Q征地補償所帶來的利益分配及相關(guān)的技術(shù)難題。建立符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展實際需要的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體林權(quán)、“四荒”地使用權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)出租等交易流轉(zhuǎn)，制定產(chǎn)權(quán)交易管理辦法，健全市場交易規(guī)則，加強農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)和監(jiān)督管理。海域海島作為特殊的海洋國土，著眼于戰(zhàn)略意義和生態(tài)保護，并以此為前提進行統(tǒng)籌規(guī)劃和嚴格管理，完善海域使用權(quán)、海島使用權(quán)申請審批與有償使用管理制度，強調(diào)保護性開發(fā)利用海洋，發(fā)展多元化海洋產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，強化法制建設(shè)與監(jiān)管措施。在礦產(chǎn)資源方面，要圍繞探礦權(quán)、采礦權(quán)的設(shè)立、取得與資源開發(fā)利用及監(jiān)管內(nèi)容，通過對《礦產(chǎn)資源法》及相關(guān)法規(guī)的修改完善，形成一套以物權(quán)為核心、合理開發(fā)利用資源、促進權(quán)利自由交易和充分流轉(zhuǎn)兼以必要行政管控的現(xiàn)代礦政管理制度體系。水資源管理著眼于供需關(guān)系，經(jīng)歷了由供給型轉(zhuǎn)向需求型、由工程管理轉(zhuǎn)向資源管理、由單項工程技術(shù)手段向綜合管理手段的轉(zhuǎn)變，而且根據(jù)民生與生產(chǎn)用途的輕重緩急程度明確了生活用水、灌溉用水、航運用水、工業(yè)用水和其他用水之間的用水排序?qū)τ谏仲Y源，要創(chuàng)新國有林場管理體制，確立林權(quán)主體法律地位并保障其經(jīng)營權(quán)。因地制宜地完善農(nóng)村集體所有林權(quán)流轉(zhuǎn)管理