農(nóng)民地權(quán)與資源開發(fā)沖突的法理分析

農(nóng)民地權(quán)與資源開發(fā)沖突的法理分析

自然資源開發(fā)的金融保護(hù)和金融權(quán)利限制是一個(gè)問題和兩個(gè)方面。對(duì)自然資源開發(fā)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利之間關(guān)系的研究,可以從民事法的角度來進(jìn)行,這樣有助于進(jìn)一步認(rèn)識(shí)財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度和自然資源開發(fā)之間的關(guān)系。本文通過揭示農(nóng)民地權(quán)和資源開發(fā)之間的內(nèi)在緊張以及農(nóng)民地權(quán)保障的法理基礎(chǔ),為研究自然資源開發(fā)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利之間的關(guān)系特別是地權(quán)制度的變化提供一個(gè)分析框架。一、法益分配與資源開發(fā)之間的沖突物權(quán)立法對(duì)自然資源的所有以及占有、利用、收益等作了基本規(guī)定?！段餀?quán)法》、《礦產(chǎn)資源法》和《水法》等基本法或特別法規(guī)定自然資源屬于國家所有。自然資源開發(fā)不僅涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)利本身的問題,自然資源開發(fā)權(quán)的取得和行使問題也較為復(fù)雜。為解決此問題,一些學(xué)者提出的自然資源物權(quán)概念,對(duì)認(rèn)識(shí)自然資源法律制度具有積極意義(例如黃錫生、楊熹,2007;宋旭明,2008)。而在自然資源物權(quán)的取得問題上,大體上有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,自然資源物權(quán)屬于準(zhǔn)物權(quán)的范疇而適用準(zhǔn)物權(quán)的規(guī)則(崔建遠(yuǎn),2003);另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,自然資源物權(quán)屬于特別法上的物權(quán),行政特許是其主要特征之一(王利明,2007)。從具體內(nèi)容上看,上述觀點(diǎn)對(duì)自然資源開發(fā)和利用的認(rèn)識(shí)并無實(shí)質(zhì)性的分歧。自然資源開發(fā)權(quán)的本質(zhì)在于對(duì)自然資源進(jìn)行開發(fā)和利用以取得收益。問題的另一方面是,這種權(quán)利的行使往往會(huì)與其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利發(fā)生沖突。在沖突發(fā)生的情況下,所面臨的核心問題是:如果自然資源開發(fā)權(quán)的行使影響到其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行使并致其發(fā)生沖突,究竟應(yīng)當(dāng)以何種權(quán)利為先?如果堅(jiān)持自然資源開發(fā)權(quán)優(yōu)先,則限制了其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利的享有和行使;如果遵循其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利優(yōu)先的原則,則又會(huì)制約自然資源的開發(fā)。近年來的實(shí)踐表明,這類沖突集中體現(xiàn)為自然資源開發(fā)權(quán)與土地權(quán)利之間的沖突,尤其是與農(nóng)民地權(quán)的沖突。對(duì)自然資源的開發(fā)和利用主要著眼于由此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,從而使其處于一種相對(duì)優(yōu)勢的地位。由此帶來的一個(gè)問題便是,當(dāng)進(jìn)行自然資源開發(fā)而開發(fā)區(qū)的土地所有權(quán)或其他土地權(quán)利歸屬農(nóng)民集體及其成員時(shí),土地所有權(quán)與其他土地權(quán)利的行使與自然資源開發(fā)之間的沖突不可避免。在農(nóng)民地權(quán)和資源開發(fā)的沖突中,農(nóng)民地權(quán)受到資源開發(fā)的侵害,資源開發(fā)削弱了農(nóng)民地權(quán)的法律地位。土地權(quán)利不僅具有財(cái)產(chǎn)權(quán)的意義,而且與財(cái)產(chǎn)權(quán)同等重要的還有其政治和社會(huì)意義。這在某種程度上使得地權(quán)與自然資源開發(fā)權(quán)的沖突成為重大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。資源開發(fā)導(dǎo)致土地用途的改變和可用地面積的減少。如果資源開發(fā)不能帶來村民收入增加,土地特別是耕地減少將導(dǎo)致農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入減少,進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民進(jìn)一步貧困。農(nóng)民地權(quán)與資源開發(fā)之間的沖突還源于地權(quán)結(jié)構(gòu)的內(nèi)在緊張。土地所有權(quán)“上達(dá)蒼穹,下至地心”的時(shí)代已成為歷史。土地利用、土地減損是自然資源開發(fā)中不可避免的現(xiàn)象,而自然資源開發(fā)中的土地利用可能對(duì)原來的地權(quán)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。例如,因礦區(qū)塌陷而致礦區(qū)耕地不能復(fù)墾,修建大壩而致土地淹沒,旅游資源開發(fā)因占用農(nóng)田或林地而改變了土地用途,等等。自然資源開發(fā)的法律基礎(chǔ)是國家所有權(quán)制度,同時(shí),現(xiàn)實(shí)情況又是開發(fā)區(qū)的地權(quán)形態(tài)較為復(fù)雜。在資源開發(fā)過程中,開發(fā)區(qū)土地農(nóng)民集體所有、農(nóng)戶使用的地權(quán)形態(tài)以及林地、山地等的原有利用方式例如放牧、采集等會(huì)發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化。由于自然資源權(quán)利結(jié)構(gòu)的混亂或自然資源權(quán)利體系中不同權(quán)利的邊界在一些方面的不清晰,使得資源開發(fā)中的收益分配既缺乏具有可操作性的制度安排,也缺乏解決收益分配問題的法理基礎(chǔ)。因收益分配發(fā)生爭議時(shí),缺乏有效的爭端解決機(jī)制。無論是以訴訟的方式解決爭端,還是以非訴訟的方式解決爭端(例如政府的終局裁決),都可能缺乏理想的解決途徑。通過訴訟來解決糾紛可能存在成本高、周期長、程序復(fù)雜的問題。而非訴訟調(diào)解則缺乏必要的強(qiáng)制力,實(shí)踐表明,這種方式的效果并不理想。缺乏高效、公正的爭端解決機(jī)制導(dǎo)致沖突進(jìn)一步加劇。地權(quán)結(jié)構(gòu)的內(nèi)在沖突首先是指國家所有權(quán)與集體所有權(quán)之間的沖突。國家所有權(quán)事實(shí)上處于比集體所有權(quán)更為優(yōu)越的地位,在某種程度上或在某些情形下集體所有權(quán)包含于國家所有權(quán)之中。地權(quán)結(jié)構(gòu)的內(nèi)在沖突還指農(nóng)民集體所有土地的利用權(quán)和資源的利用開采之間的沖突。這些沖突所揭示的不同財(cái)產(chǎn)權(quán)利形態(tài)之間的矛盾或不兼容,既影響了自然資源的有效利用,也削弱了農(nóng)民地權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度?，F(xiàn)在的問題是,這種開發(fā)和利用是否必然地造成了它和農(nóng)民地權(quán)的內(nèi)在緊張?它們之間的內(nèi)在緊張是否可以避免?是否可以消除或緩解這種內(nèi)在緊張?如果可以消除或緩解,有效的途徑又是什么?另外,在分析農(nóng)民地權(quán)和資源開發(fā)沖突中的地權(quán)結(jié)構(gòu)時(shí),有必要考察國家所有權(quán)制度對(duì)這種沖突的影響。自然資源屬于國家所有的制度安排對(duì)資源開發(fā)和農(nóng)民地權(quán)的沖突及其解決產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。農(nóng)民地權(quán)和自然資源開發(fā)之間的沖突所揭示的,不僅是第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)的沖突對(duì)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位的沖擊(張雷,2004),而且是因自然資源開發(fā)而引發(fā)的地權(quán)變動(dòng)所導(dǎo)致的復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。在人地矛盾不能從根本上得到緩解的情況下,如果自然資源開發(fā)與其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利相比具有更為正當(dāng)和優(yōu)越的地位,則自然資源開發(fā)所導(dǎo)致的人地矛盾將進(jìn)一步加劇。盡管自然資源開發(fā)權(quán)的取得和行使具有充分的立法依據(jù),但它在一些情形下削弱了自然資源的國家所有權(quán)的行使。在此不妨以礦產(chǎn)資源開發(fā)為例來進(jìn)一步說明這一問題。國有采礦企業(yè)的采礦權(quán)與其他民事主體的采礦權(quán)經(jīng)依法取得后同樣受到法律的保護(hù)。不過,以資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)來說明小企業(yè)和個(gè)人的采礦權(quán)與國家所有權(quán)的關(guān)系,并無太多的現(xiàn)實(shí)意義。進(jìn)一步說,一些礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)的轉(zhuǎn)制已經(jīng)背離了礦產(chǎn)資源的歸屬與開發(fā)利用的立法目的,礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)制度在一些方面或領(lǐng)域正經(jīng)歷著瓦解和變化。一些地方礦產(chǎn)資源的開發(fā)由農(nóng)民集體決定或處分的事實(shí)(例如小煤窯)也同樣表明實(shí)踐對(duì)國家所有權(quán)制度的沖擊。雖然自然資源屬于國家所有,但自然資源開發(fā)中的一些處分行為既導(dǎo)致自然資源的國家所有沒有得到充分體現(xiàn),也使農(nóng)民地權(quán)遭到削弱或喪失。雖然自然資源的國家所有權(quán)得到立法確認(rèn),但這種國家所有權(quán)制度在實(shí)踐中如何實(shí)現(xiàn)、其實(shí)現(xiàn)需要哪些相應(yīng)的機(jī)制來保障等問題尚未得到妥善解決。自然資源開發(fā)中的資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制在立法和政策中都有體現(xiàn),但補(bǔ)償?shù)姆ɡ砘A(chǔ)還沒有認(rèn)真研究,補(bǔ)償?shù)某绦蛞踩狈Ρ匾募?xì)則性規(guī)定,因而這種補(bǔ)償和財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度不相適應(yīng)。這導(dǎo)致的一個(gè)后果可能是補(bǔ)償?shù)穆淇?或者補(bǔ)償在一些時(shí)候不具有可操作性?！段餀?quán)法》對(duì)國家所有權(quán)行使的規(guī)定對(duì)國家所有權(quán)制度實(shí)際上作了實(shí)質(zhì)性的變更,這種變更一方面是對(duì)實(shí)踐當(dāng)中一些做法的認(rèn)可,另一方面則試圖重建國家所有權(quán)制度。但是,立法上的這種變更的實(shí)踐效果需要通過對(duì)法律實(shí)施的觀察來判斷和評(píng)價(jià)。二、資源開發(fā)與公共利益權(quán)利的行使或放棄由當(dāng)事人自己決定是私權(quán)制度的一項(xiàng)基本原則。與此同時(shí),權(quán)利的行使應(yīng)當(dāng)受到必要的限制。社會(huì)公共利益是私權(quán)自治受到限制的原因之一。當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和社會(huì)公共利益發(fā)生沖突時(shí),一般應(yīng)當(dāng)遵循社會(huì)公共利益優(yōu)先的原則,從而構(gòu)成對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的合法限制或剝奪。例如,土地征收征用便是對(duì)土地的所有權(quán)人或他項(xiàng)權(quán)利人的權(quán)利的限制或剝奪。接下來的問題是如何衡量社會(huì)公共利益。雖然征收征用權(quán)的行使必須基于公共利益,但如何確定社會(huì)公共利益的標(biāo)準(zhǔn)十分復(fù)雜。在確定社會(huì)公共利益的衡量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)面臨的一個(gè)問題是以營利為目的的開發(fā)經(jīng)營是否是一種公共利益,或者說是否可以將以營利為目的的一部分經(jīng)營活動(dòng)納入公共利益的范疇。制定征收征用方面的法律時(shí),自然資源的開發(fā)利用是否屬于公共利益的范疇將會(huì)成為如何衡量公共利益的一個(gè)爭議焦點(diǎn)。如果人們認(rèn)為這種開發(fā)屬于公共利益的范疇,那么,這種公共利益與自然環(huán)境保護(hù)所體現(xiàn)的社會(huì)公共利益之間又如何進(jìn)行比較和衡量?是以經(jīng)濟(jì)價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn),還是以其他標(biāo)準(zhǔn),例如生態(tài)價(jià)值的衡量或生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行綜合衡量?當(dāng)這種開發(fā)不應(yīng)納入公共利益的范圍時(shí),所面臨的問題又是它和其他權(quán)利比較是否還具有一種優(yōu)勢地位,特別是對(duì)土地權(quán)利的限制和擠壓是否還有正當(dāng)性?問題的另一方面是,如果自然資源的開發(fā)利用不屬于公共利益的范疇,在貫徹私權(quán)優(yōu)先原則的情況下,自然資源開發(fā)權(quán)又應(yīng)當(dāng)如何行使?因資源開發(fā)導(dǎo)致的地權(quán)變動(dòng),一般通過土地征收的方式來滿足資源開發(fā)的需要,而不是出于公認(rèn)的、并為長期的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明其科學(xué)性的基本的土地移轉(zhuǎn)規(guī)則來考慮土地的重新利用。農(nóng)民地權(quán)與資源開發(fā)之間關(guān)系的實(shí)踐邏輯是,資源開發(fā)需用土地時(shí),首先應(yīng)當(dāng)滿足資源開發(fā)的需要,保證資源開發(fā)的順利進(jìn)行處于優(yōu)先考慮的地位。因資源開發(fā)的優(yōu)勢地位而導(dǎo)致的資源開發(fā)對(duì)農(nóng)民地權(quán)的侵害有意無意地得到了實(shí)踐的認(rèn)可。地方政府和其他農(nóng)村基層組織的行政管理權(quán)削弱或侵害了農(nóng)民的民事權(quán)利。這種做法所體現(xiàn)的是地方政府的行政權(quán)和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的沖突,以及國家行政權(quán)與地方政府行政權(quán)的沖突。因此,盡管自然資源開發(fā)權(quán)受到特別法的規(guī)制而仍屬于民事權(quán)利的范圍,但是,如何調(diào)整私權(quán)自治和資源開發(fā)之間的關(guān)系與解決上述沖突仍具有直接的因果關(guān)系。三、農(nóng)民集體所有權(quán)制度同樣重要的一個(gè)問題是,目前的地權(quán)理論已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,這是資源開發(fā)和農(nóng)民地權(quán)沖突難以解決的一個(gè)原因。多年來,人們對(duì)土地權(quán)利的基本理論既沒有認(rèn)真清理,對(duì)改革開放以來農(nóng)民地權(quán)沖突理論也沒有及時(shí)地發(fā)展和更新。它所導(dǎo)致的一個(gè)后果是,地權(quán)沖突的解決缺乏科學(xué)的、并且能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的基礎(chǔ)理論,進(jìn)而導(dǎo)致了某些方面的立法出現(xiàn)滯后或偏差。立法的滯后和偏差的主要實(shí)踐后果是立法缺乏引導(dǎo)功能,而且在一些方面不具有可操作性。對(duì)土地立法缺乏引導(dǎo)功能和可操作性的原因的反思和檢討,首先應(yīng)當(dāng)關(guān)注立法的基礎(chǔ)理論問題。立法在實(shí)踐中體現(xiàn)的矛盾和沖突固然和立法本身有關(guān),但如果僅就引導(dǎo)功能和可操作性來討論立法的缺陷,則可能導(dǎo)致這種討論本身對(duì)實(shí)踐缺乏指導(dǎo)意義的后果。其中的原因是,在立法的某些方面缺乏引導(dǎo)功能和可操作性的情況下,進(jìn)一步揭示這種局面當(dāng)然有助于問題的解決,但如何解決這種困境,從引導(dǎo)功能和可操作性本身并不能提出有效對(duì)策。為達(dá)到有效解決問題的目的,仍然需要回到立法的法理基礎(chǔ)上來。盡管物權(quán)立法和一些地方關(guān)于財(cái)產(chǎn)權(quán)利的地方性規(guī)則為自然資源的有效占有和使用提供了強(qiáng)有力支持,但國家所有權(quán)制度又使得這種對(duì)自然資源的有效占有和使用受到限制。這種沖突引發(fā)的農(nóng)民的抵制行動(dòng)不僅是農(nóng)民要維護(hù)其對(duì)資源的有效占有和利用,而且還由于農(nóng)民集體所有權(quán)制度為其抵制行動(dòng)提供了一些理由和根據(jù)。這是一些抵制行動(dòng)成為解決這種沖突的基本形式的部分原因所在。通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化運(yùn)動(dòng)和人民公社運(yùn)動(dòng)而建立的農(nóng)民集體所有權(quán)制度對(duì)地權(quán)制度的影響甚為深遠(yuǎn)。“三級(jí)所有,隊(duì)為基礎(chǔ)”是人民公社的制度基礎(chǔ)。人民公社體制解體后,“三級(jí)所有,隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度已成為歷史,但是,后來的土地立法中關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)的規(guī)定,仍然貫徹了“三級(jí)所有,隊(duì)為基礎(chǔ)”的精神(譚慶康、潘智慧,2003)。物權(quán)立法試圖實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地權(quán)制度的更新和突破,但結(jié)果與預(yù)期尚有距離。例如,《物權(quán)法》考慮到了農(nóng)民集體所有權(quán)和農(nóng)民集體成員之間的關(guān)系對(duì)農(nóng)民集體所有權(quán)問題十分重要而規(guī)定了農(nóng)民集體成員權(quán),但由于農(nóng)民集體成員權(quán)缺乏基礎(chǔ)性制度的支持,農(nóng)民集體成員的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、取得、喪失等問題在實(shí)踐中較為混亂,因此,即使立法做了相應(yīng)規(guī)定,其效果仍然有待觀察。展開說,我們需要對(duì)地權(quán)制度變遷中的一些基本法理問題進(jìn)行認(rèn)真研究和清理。就本論題而言,當(dāng)前農(nóng)村地權(quán)沖突以及資源開發(fā)和農(nóng)民地權(quán)的沖突的很多方面源于地權(quán)結(jié)構(gòu)本身的不科學(xué)。地權(quán)結(jié)構(gòu)不科學(xué)主要指兩個(gè)方面:一是不同種類的土地權(quán)利之間不能協(xié)調(diào)共存;二是土地權(quán)利在實(shí)踐中的實(shí)現(xiàn)和保障缺乏相關(guān)制度的支持。誠然,一國的土地制度受其歷史、社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素的影響至深,土地制度不能超越當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和歷史遺產(chǎn)。對(duì)地權(quán)結(jié)構(gòu)的考察應(yīng)以這一判斷為前提。人們要探究,地權(quán)結(jié)構(gòu)的不合理或不科學(xué),其根源在哪里?對(duì)地權(quán)結(jié)構(gòu)的考察和分析不僅僅是實(shí)現(xiàn)地權(quán)結(jié)構(gòu)科學(xué)化的前提,而且其現(xiàn)實(shí)意義還體現(xiàn)在為解決地權(quán)沖突而提供有說服力的理論支持。改革開放后,立法在一些方面對(duì)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的地權(quán)結(jié)構(gòu)沒有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的修改。雖然土地立法的基本框架已經(jīng)形成,規(guī)范土地權(quán)利的立法和規(guī)范土地管理的立法也基本滿足了立法技術(shù)的要求,但至少在法律的實(shí)踐效果方面,地權(quán)結(jié)構(gòu)的制度安排及土地管理在解決資源開發(fā)和農(nóng)民地權(quán)沖突的問題上,實(shí)踐效果不能令人滿意,土地立法的“轉(zhuǎn)軌”尚未完成。雖然國家所有權(quán)和集體所有權(quán)的制度建設(shè)有了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步,特別是經(jīng)濟(jì)體制改革使得國家所有權(quán)和集體所有權(quán)的實(shí)踐意義具有了更多的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),但國家所有權(quán)和集體所有權(quán)的某些方面的理念實(shí)際上并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是國家所有權(quán)和集體所有權(quán)的法律地位實(shí)質(zhì)上的平等尚未實(shí)現(xiàn)。物權(quán)立法確認(rèn)的對(duì)物權(quán)一體承認(rèn)和平等保護(hù)的原則對(duì)解決或緩解農(nóng)民地權(quán)與資源開發(fā)的沖突具有直接的現(xiàn)實(shí)意義(趙萬一,2007;高富平,2007;孫憲忠,2007),但應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到,農(nóng)民地權(quán)與資源開發(fā)的沖突不可能在短時(shí)期內(nèi)得到解決。二是集體所有權(quán)的法權(quán)意義不符合民事法的基本精神。雖然集體所有權(quán)的制度建設(shè)不可能與以個(gè)人主義為本位的民法傳統(tǒng)相一致,但如何構(gòu)建集體所有權(quán)的科學(xué)的法理基礎(chǔ),尚未取得實(shí)質(zhì)性的突破,立法自然也難以達(dá)到預(yù)期的效果。這方面的一個(gè)例證是這些年來有關(guān)集體所有權(quán)主體缺位的討論為人們所關(guān)注,而對(duì)此問題的研究則陷入了循環(huán)論證。四、資源開發(fā)中的利益平衡在此所面臨的現(xiàn)實(shí)問題是,農(nóng)民地權(quán)保障和自然資源開發(fā)之間的協(xié)調(diào)如何有效地展開,如何在自然資源開發(fā)中避免當(dāng)?shù)鼐用褓囈陨娴馁Y源不至于因開發(fā)而減少,他們的生產(chǎn)生活方式也不至于因開發(fā)的拓展而發(fā)生于其不利的變化。從上述問題出發(fā),能否在農(nóng)民地權(quán)和資源開發(fā)的內(nèi)在緊張中尋求一種具有科學(xué)法理基礎(chǔ)的利益平衡機(jī)制?這種利益平衡機(jī)制既可以緩解或基本上解決它們之間的沖突,同時(shí)又能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。自然資源開發(fā)的收益分配是相關(guān)利益主體爭議的一個(gè)焦點(diǎn)。自然資源開發(fā)中的權(quán)利沖突在很大程度上是收益分配的沖突,收益分配爭議的解決是解決沖突的基本問題。緩解上述沖突的主要途徑是調(diào)整利益分配機(jī)制,即完善權(quán)利享有基礎(chǔ)上的收益分配。在此可以探索農(nóng)民集體及其成員參與開發(fā)收益分配的具體辦法,其基礎(chǔ)便是農(nóng)民集體所有權(quán)及農(nóng)民集體成員權(quán)。農(nóng)民集體及其成員可以基于集體所有權(quán)和土地利用權(quán)來參與資源開發(fā)及其收益分配。對(duì)于集體所有權(quán)的行使,可以探索借鑒財(cái)產(chǎn)信托的做法,以克服目前集體所有權(quán)的主體和行使等方面的缺陷。資源開發(fā)中對(duì)集體所有土地的征收使得農(nóng)民集體喪失土地所有權(quán),農(nóng)民集體成員喪失其本來享有的土地權(quán)利。資源開發(fā)不應(yīng)必然地引發(fā)土地征收。在此情形下,保留農(nóng)民集體的土地所有權(quán),農(nóng)民集體及其成員可以據(jù)此分享土地收益。資源開發(fā)不涉及土地用途變更的,政府既不必動(dòng)用土地征收權(quán),也無需行使土地征用權(quán),而應(yīng)適用地權(quán)市場交易的基本規(guī)則。在此情形下,資源開發(fā)的后果是這種地權(quán)結(jié)構(gòu)在原有基礎(chǔ)上權(quán)利形態(tài)的延伸和變化,農(nóng)民集體及其成員據(jù)其原來享有的土地權(quán)利參與收益分配。以營利為目的的資源開發(fā)不涉及土地征收,而涉及對(duì)原土地所有權(quán)人的土地的利用,在此條件下,參與收益分配的各方主體之間法律地位平等。從法理上講,這兩種權(quán)利在法律地位上是平等的,不存在誰比誰大、誰依附于誰的問題。自然資源開發(fā)中開發(fā)區(qū)居民的生計(jì)問題已經(jīng)引起人們?cè)絹碓蕉嗟年P(guān)注。調(diào)整國家經(jīng)濟(jì)文化政策與這些地區(qū)居民傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式和文化傳統(tǒng)之間關(guān)系的制度建設(shè)的一個(gè)要求是,如何最大限度地使開發(fā)區(qū)的居民保有使其經(jīng)濟(jì)文化得以存續(xù)的生存資源,而不是被邊緣化。為改變他們?cè)谧匀毁Y源開發(fā)中的弱勢地位,除建立包括環(huán)境利益補(bǔ)償?shù)墓难a(bǔ)償機(jī)制外,還要引導(dǎo)他們和開發(fā)商合作,形成開發(fā)收益公平共享的格局,從而實(shí)現(xiàn)收益分配機(jī)制的完善。完善開發(fā)收益分配機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)雙重目的。一是對(duì)當(dāng)?shù)鼐用褙?cái)產(chǎn)權(quán)利特別是土地權(quán)利的保護(hù),不僅能夠保持其傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式和改善其生計(jì),而且有利于明確界定財(cái)產(chǎn)權(quán)利邊界。二是公平的收益分配機(jī)制對(duì)可持續(xù)發(fā)展具有直接影響。公平的收益分配機(jī)制的影響主要體現(xiàn)為,當(dāng)?shù)鼐用癯蔀橘Y源開發(fā)的一個(gè)主體。這一點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)意義是,他們?cè)陂L期的生產(chǎn)生活實(shí)踐中積累的利用自然資源的知識(shí),不僅滿足了他們?cè)瓉淼纳a(chǎn)生活的需要,而且可能更為重要的是,這種地方性知識(shí)有利于自然資源的合理利用,制止掠奪性開發(fā)。通過合作方式形成公平的開發(fā)利用收益的分配機(jī)制,可以有效地推動(dòng)自然資源的合理、持續(xù)利用。資源開發(fā)過程中各方利益主體之間的相互沖突以及資源開發(fā)和地權(quán)的沖突是一種不可避免的現(xiàn)象。開發(fā)利用自然資源對(duì)此前的地權(quán)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了影響和沖擊,隨此而來的是財(cái)產(chǎn)權(quán)利觀念和財(cái)產(chǎn)權(quán)利形態(tài)也在發(fā)生變化?？沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要求適時(shí)調(diào)整財(cái)產(chǎn)權(quán)利觀念。具體說,確立系統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利觀,即財(cái)產(chǎn)權(quán)利不僅由傳統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利法來調(diào)整,而且環(huán)境生態(tài)問題對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的影響也應(yīng)當(dāng)適當(dāng)納入財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度的范圍。在財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度變遷的過程中,環(huán)境生態(tài)問題對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利具有擴(kuò)展或限制的作用,這種擴(kuò)展或限制不僅基于財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度中的管制因素,而且還是財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度本身發(fā)展的要求。環(huán)境權(quán)問題的提出是這方面的一個(gè)具體體現(xiàn)(徐祥民,2004;朱謙,2004;顧向一,2006;侯懷霞,2008)。在一些情況下,以傳統(tǒng)的物權(quán)規(guī)則來解釋環(huán)境物權(quán)中的問題不能得到令人滿意的解釋。盡管環(huán)境權(quán)的可訴性問題還在爭論中,但環(huán)境權(quán)類型化的探索對(duì)解釋環(huán)境權(quán)問題并將其運(yùn)用于實(shí)踐具有正面意義(呂忠梅,2005)。調(diào)整土地利用與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系是土地利用立法和政策的一項(xiàng)重要內(nèi)容。近年來,自然資源開發(fā)中的環(huán)境保護(hù)問題越來越和地權(quán)問題緊密聯(lián)系在一起。地權(quán)沖突的解決,不僅是解決地權(quán)本身的矛盾,而且對(duì)環(huán)境保護(hù)問題同樣具有現(xiàn)實(shí)意義。財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度的安排及其與現(xiàn)實(shí)的沖突所引發(fā)的問題是如何衡量財(cái)產(chǎn)權(quán)利立法的引導(dǎo)功能和可操作性,通過確立系統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利觀,可以為環(huán)境物權(quán)制度的建立和保護(hù)提供一條合理的思路。確立系統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利觀的另一個(gè)現(xiàn)實(shí)意義是,財(cái)產(chǎn)權(quán)利法的基本原則和結(jié)構(gòu)也可能發(fā)生變化,這種變化應(yīng)當(dāng)是對(duì)傳統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利法的有益補(bǔ)充。五、構(gòu)建高效、公正、多元化的糾紛解決機(jī)制的必要性近年來自然資源開發(fā)的實(shí)踐表明,農(nóng)民地權(quán)與資源開發(fā)之間的內(nèi)在緊張?jiān)谝恍╊I(lǐng)域逐步凸現(xiàn),而現(xiàn)在的問題在于日益加劇的沖突和矛盾能否得到及