農(nóng)村土地征收法的內(nèi)部沖突及其制度根源

農(nóng)村土地征收法的內(nèi)部沖突及其制度根源

隨著我國土地征用規(guī)模的不斷擴大，土地糾紛的數(shù)量不斷增加，集體拜訪和參觀的事件急劇增加，占用農(nóng)民土地的問題日益嚴重。違反農(nóng)村集體組織和農(nóng)村居民點的合法權益，確保國家食品安全，合理使用土地。這一制度的根源在于中國現(xiàn)行土地征用法的內(nèi)部沖突。因此,我國應積極尋求化解其沖突的有效路徑,以便從制度根源上防范或減少上述問題的產(chǎn)生,充分發(fā)揮土地資源的經(jīng)濟效益和社會效益,促進社會主義新農(nóng)村的建設和全面建設小康社會目標的實現(xiàn)。一、土地征收法律制度體系我國現(xiàn)行的土地征收法律制度發(fā)端于計劃經(jīng)濟時代,其歷史可追溯至新中國建國初期。目前已初步形成以《憲法》為指導、以《土地管理法》等法律為核心、以《土地管理法實施條例》等法規(guī)規(guī)章為具體操作標準的土地征收法律制度體系。具體如下:土地征收補償《憲法》第10條明確規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”該規(guī)定從憲法層面明確了土地征收制度的合法性,奠定了土地征收法律制度的憲法基礎,是其他一切土地征收法律規(guī)范的最高指導。土地征收法律以《土地管理法》為首的、包括《物權法》和《農(nóng)村土地承包法》等在內(nèi)的一系列相關法律構成了我國土地征收法的核心。這些法律中的相關規(guī)范架構了我國現(xiàn)行土地征收法律制度安排的主體內(nèi)容,包括:1.土地征收補償《土地管理法》第2條第4款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！憋@然國家征收土地的惟一目的是滿足公共利益的需要。2.土地征收權依據(jù)《土地管理法》第2條的規(guī)定,惟有國家有權行使土地征收權,即國家是惟一的土地征收者。實踐中代表國家進行土地征收的是各級人民政府和土地行政管理機關。3.土地征收對象土地征收是指國家基于公共利益的需要,強制取得土地所有權的行為。我國實行土地社會主義公有制,土地依法為國家所有或集體所有,因此,我國土地征收的對象僅限于集體所有的土地。依據(jù)《憲法》第10條、《物權法》第58條和《土地管理法》第8條的規(guī)定,農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山,屬于農(nóng)民集體所有。4.土地的土地基金依據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定,我國土地征收,按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。其中,土地補償費為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6倍至10倍;安置補助費,按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算,每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助標準為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4倍至6倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費的標準,由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準作出規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準,由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。5.征地補償?shù)怯浫魏谓ㄔO項目要征收土地,首先要向相關土地行政管理機關提出申請。各級政府依其權限進行審查批準。依照法定程序批準后,由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被征用土地的所有權人、使用權人應當在公告規(guī)定的期限內(nèi),持土地權屬證書到當?shù)赝恋匦姓芾頇C關辦理征地補償?shù)怯?。征地補償、安置方案確定后,有關地方人民政府應當予以公告,并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當將征地的補償費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟組織的成員公布,接受監(jiān)督。土地征收補償?shù)牧⒎ìF(xiàn)行數(shù)量頗多的土地征收法規(guī)規(guī)章,因地、因時、因事制宜,對上述法律進行細化和補充,成為土地征收實務中的具體操作指南。主要有:(1)行政法規(guī),如《土地管理法實施條例》和《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》等;(2)部門規(guī)章,如國土資源部發(fā)布的《征用土地公告辦法》、《國土資源聽證規(guī)定》和《國土資源行政復議規(guī)定》等;(3)地方性法規(guī)和規(guī)章,如《江蘇省征地補償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》等。綜上所述,我國土地征收法的體系較為完備,它們?yōu)榇龠M我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化及現(xiàn)代化建設創(chuàng)造了有利條件。但是,隨著計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉軌和國民經(jīng)濟的迅速發(fā)展,現(xiàn)行土地征收法的內(nèi)部沖突日益明顯和尖銳,亟待解決。二、收法作用:識別、協(xié)調(diào)和平衡各方權益土地征收涉及多方權益,其中矛盾重重,而土地征收法的作用就在于為識別、協(xié)調(diào)和平衡各方權益,妥善解決其矛盾提供制度基礎。遺憾的是,我國現(xiàn)行土地征收法的不合理安排在一定程度上造成和激化了諸多沖突。第一,“法益未盡”,其個人不符合現(xiàn)有土地制度的理想類型“基于個人主義之思想,所有權固應屬于個人,但其行使與公共利益相關,應受社會之規(guī)律。所有權之行使,惟于符合公共利益時,其個人歸屬方可認為系正當。易言之,所有權乃是公共預期個人在利己心之原動力,仍能為公共利益作有效之行使,方將之委諸于個人,固社會基于公共利益,自須限制或剝奪個人之所有權?！币怨嫘阅康臑橛烧魇諄淼耐恋貙嶋H中卻以營業(yè)性為目的,這實質(zhì)上是對土地權利人的欺騙,是對土地私權的非法剝奪。由于“缺乏一種非公益性土地征收的替代機制”土地征收權的取得在現(xiàn)行制度框架下,我國事實上形成了一個混合的農(nóng)地市場:政府以滿足公共利益為由,憑借土地征收權獲取土地所有權,然后將土地使用權批租給二級土地市場用于營業(yè)。前者為行政配置,國家給予土地權利人低額的補償費,即取得土地所有權;后者為市場配置,國家對用地單位收取不菲的土地租金,即土地使用權出讓金,以轉讓土地使用權國家公權為主加強土地私權土地征收本身暗含了國家公權與土地私權的矛盾,土地征收法的目的之一即是對兩者進行協(xié)調(diào)與衡平?；趪夜珯嗟膹妱莸匚?發(fā)達國家的土地征收法往往偏重于對土地私權的保護。而我國現(xiàn)行的土地征收法無論是實體還是程序都過分強調(diào)國家公權,漠視土地私權,加劇了兩者之間的沖突,激化了民眾與政府之間的對立情緒,處理時稍有不慎就會引發(fā)群體事件,成為社會穩(wěn)定的隱患。從實體性權利考察,國家公權明顯優(yōu)越于土地私權。政府享有土地征收決策權,有權擬定、批準并實施補償、安置方案,享有廣泛的自由裁量權從程序性權利考察,國家公權明顯強勢于土地私權。在土地征收決策程序中,各級人民政府依其職權進行審查批準,土地權利人沒有任何知悉或參與的機會,往往是在土地征收機關做出決策后發(fā)布征收土地公告時,“才驚覺即將失去安身立命之地?！薄稗r(nóng)民集體”意志弱化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的制度性“虛位”導致農(nóng)村土地產(chǎn)權的模糊性,引發(fā)了土地權利人之間的嚴重利益沖突。依據(jù)《土地管理法》第10條和《物權法》第60條的規(guī)定,集體土地所有權主體可分為三級:鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民所有、村民所有、村民小組所有。但是不僅集體所有權主體沒有人格化代表來行使其權利,而且這三級集體之間界限也不清楚,導致土地集體所有權在事實上的虛置。加之計劃經(jīng)濟體制的慣性運作、農(nóng)村基層政治與行政體制的現(xiàn)狀和農(nóng)村民間傳統(tǒng)的“官本位”思想的影響等,使得基層政府、村委會和鄉(xiāng)村干部掌握了實際的土地所有權,控制了“農(nóng)民集體”的意志。土地征收補償費下發(fā)時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府、村委會和村干部往往爭先恐后地主張自己是土地所有權人,以“鄉(xiāng)扣”、“村留”、“村小組提”等名義層層截留土地征收補償費,農(nóng)民所得極其有限。但是,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府是國家行政機關,不是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,根本就無權參與土地征收補償費的分配。而村民小組是集體經(jīng)濟組織的一員而不是一級經(jīng)濟組織,沒有法律地位,沒有經(jīng)濟核算形式,亦無資格獲得土地征收補償費。村委會名義上是農(nóng)村群眾性自治組織,但在很大程度上受到上級政府的約束,具有政府機構的功能,實際上成為了地方政府的“下級派出機構”,因此他們往往不是代表農(nóng)村農(nóng)民集體行使土地所有權職能,而是貫徹執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)或上級政府的意圖。更何況村委會作為一個特殊的利益集團,“也有自己的利益,尤其是包含村委會負責人的個人利益,他們從自身效用最大化角度出發(fā),利用自己的比較優(yōu)勢獲得較大的土地收益份額或為今后獲取額外的利益保障做準備?！笨傊?現(xiàn)行土地征收法的上述內(nèi)部沖突,一方面刺激了政府權力尋租,過度征地,致使耕地資源浪費嚴重,威脅我國糧食安全三、沖突解決的路徑“公共利益”的概念及范圍的界定明確界定公共利益,可以從根本上防止公共利益的泛化,確保征收土地的目的和使用均是滿足公共利益的需要,從而有效解決征收目的的公益性和土地使用營業(yè)性之間的沖突。但是,如何對公共利益進行合理解釋和界定,進而明確公共利益的范圍,并非易事。從世界范圍來看,國外土地征收法中關于“公共利益”的規(guī)定大致有三類:一是一般概括性規(guī)定,以發(fā)揮法律的伸縮性,如《德國民法典》;二是列舉性規(guī)定,以保持法律的規(guī)制性,如《日本土地征收法》作為土地征收前提的公共利益,是一個難以定義而只能描述的范疇。鑒于我國征地工作中存在著范圍過寬、政府征收權常被濫用的現(xiàn)實,借鑒國內(nèi)外學界和實務界的共識與經(jīng)驗,結合我國訴訟法中受案范圍的立法方式和臺灣地區(qū)《土地法》界定“公共事業(yè)”范圍的模式,筆者認為在立法中我們完全有可能對“公共利益”的內(nèi)涵和外延作一界定和描述,方法如下:首先,給“公共利益”下一個簡要的定義,如公共利益是指涉及國家安全和社會公共福祉的利益;其次,對公共利益的范圍做一個詳細的列舉,如水利、能源、交通、供電、供氣等公用事業(yè)建設項目,國防事業(yè)建設項目,教育、文化、衛(wèi)生、文物古跡及風景名勝區(qū)的保護等社會公益事業(yè)建設項目,各級國家機關建設用地等;再次,設立一個概括性的兜底條款,以應付立法時無法列舉或者難以列舉的其他應屬于“公共利益”范疇的事項;最后,再設一個排除性條款,明確排除哪些事項不屬于“公共利益”的范圍,如政府為招商引資建設的高爾夫球場等健全農(nóng)村土地征收補償制度農(nóng)民集體所有土地的所有權人的界定和規(guī)制,是解決土地權利人之間利益沖突的有效路徑之一。通過界定農(nóng)民集體所有土地的所有權人,以杜絕其他主體渾水摸魚,進行利益的爭搶;通過規(guī)制農(nóng)民集體所有土地的所有權人,以防止其濫用土地所有權,保障土地征收補償費在土地權利人之間公平、合理分配。我國是社會主義國家,包括農(nóng)村土地集體所有在內(nèi)的土地公有制是我國的基本經(jīng)濟制度。不能因為實踐中操作層面出現(xiàn)的某些具體問題而從根本上全然否定該項基本制度。筆者認為:我國應在肯定農(nóng)村土地集體所有制性質(zhì)的基礎上,通過將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具體化和人格化的途徑來明確農(nóng)村土地的所有權人。考慮到農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì),以及司法救濟時訴訟程序的順利進行,農(nóng)村集體土地宜以村為單位,由全體村民共同所有,由村民委員會對外代表全村村民行使土地權利。但是應改造現(xiàn)有村民委員會,淡化其半官方、行政派出機構的色彩,強化其民間性、自治性和民主性,將其改造為能夠真正代表全村村民共同經(jīng)濟利益的獨立法人。作為農(nóng)民集體所有土地所有權人的村民委員會,其利益并不總是與其成員(即農(nóng)村村民)的利益完全一致。為了防止村民委員會濫用土地所有權,保障各土地權利人的合法權益,應合理界定村民委員會在土地征收中的權利、義務和責任,并建立健全村民委員會的民主議事制度和程序安排,確保村民的知情權、參與權和決策權,從實體和程序兩方面對村民委員會進行必要的規(guī)制。例如作為土地所有權人,村民委員會有權依法受領土地補償費和安置費用,但是一些專門針對村民個人進行的補償,如“就業(yè)培訓”、“土地換社保”等,村民個人有權直接受領。村民委員會受領后,有義務依法將土地補償費和安置費用合理地分配給村民。分配方案應由村民通過民主程序共同擬定。村民對分配結果有異議的,可以依法提請訴訟。而村民委員會違法違規(guī)分配的,應依法承擔相應的法律責任。公權與土地私權沖突的焦點現(xiàn)行土地征收補償?shù)牟煌耆院头枪叫?是國家公權與土地私權沖突最集中和尖銳的焦點所在。為緩和、化解該沖突,我國應盡快建立公平的土地征收補償法律制度。1.基本補償原則現(xiàn)行土地征收補償?shù)牟煌耆?其負面影響嚴重而深遠,已不能滿足社會主義市場經(jīng)濟的需要,應予摒棄。筆者認為,目前我國的土地征收應確立以充分、及時、有效為前提的公平補償原則較為適宜。第一,該原則彌補了我國現(xiàn)行的不完全補償原則引起的補償金過低的狀況,切實保護了農(nóng)村村民的合法權益;第二,該原則也可以避免由于實行完全補償原則而造成違憲的尷尬局面;第三,在某些特殊情況下(如國家建設青藏鐵路對牧民草場的征收,待鐵路建成后牧民的牛羊等畜制品將能運往內(nèi)地,牧民會獲利巨豐),國家對農(nóng)民集體土地的征收具有重要的戰(zhàn)略意義,將會給社會及被征地群眾自身帶來巨大的經(jīng)濟效益,當我們把這些因征地建設的工程帶來的利益與私人損失相權衡時,我們就會發(fā)現(xiàn)公平補償是完全可以接受的和合情合理的。2.征收補償中,多因征地而產(chǎn)生的附隨損失或轉發(fā)達國家的土地征收補償范圍均包括土地自身的價值和因土地征收而產(chǎn)生的附隨損失。例如日本法對補償范圍的規(guī)定包括:征用損失補償,即按被征用財產(chǎn)的經(jīng)濟價值計價補償;通損補償,即因征地而通?？赡苁艿降母綆該p失補償,少數(shù)殘存地補償;離職者補償和其他損失補償3.第二,“勞者有其業(yè)”囿于經(jīng)濟實力,我國當前只能適當提高土地征收補償標準,但最低應在保證失地農(nóng)民目前生活的同時,考慮其長遠生計,保障其“居者有其屋”,“勞者有其業(yè)”,并逐步納入到社會保障體系之中。具體措施有:一是摒棄“產(chǎn)值倍數(shù)法”,建立與市場相聯(lián)系的土地征收補償機制,確保農(nóng)民分享土地增值收益;二是堅持就業(yè)優(yōu)先原則,提高安置標準,豐富安置方式,保障“勞者有其業(yè)”;三是制定統(tǒng)一的農(nóng)村房屋拆遷補償制度,適當提高補償標準,確?！熬诱哂衅湮荨?四是堅持“土地換保障”原則,將失地農(nóng)民納入社會保障體系,確保其生存權。4.征地安置保障方面。在現(xiàn)有的土地在現(xiàn)有的土地征收補償標準不宜過大提高的情況下,豐富土地征收補償方式是一種可行的保護土地私權的方法。因為補償方式的豐富可以多角度、多方面地對被征地人的損失進行補償,避免其因失去土地而無法生活或者生活水平下降。2004年10月21日國務院發(fā)布的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》和國土資源部2004年11月發(fā)布的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》已經(jīng)為這種探索指出了方向。實踐中,在這方面也有極大的嘗試和創(chuàng)新,如浙江嘉興市通過采取“以土地換保障”的做法,給農(nóng)民買保險;江蘇蘇州工業(yè)園區(qū),則以公寓房作為對失地農(nóng)民的補償,通過發(fā)展“房東經(jīng)濟”解決失地農(nóng)民的后顧之憂。其他還有諸多提供就業(yè)培訓、征地費入股安置、保險基金安置、留地安置、調(diào)地安置及異地移民安置等等補償方式,改變了過去那種貨幣支付的一次性補償方式,較好地解決了農(nóng)民的生活來源和長遠發(fā)展問題,值得肯定和推廣。土地征收程序的公開性有利于監(jiān)督公權與土地私權的衡平完善土地征收程序,提升其公開性和民主性是妥善解決現(xiàn)行土地征收法內(nèi)部沖突的有效路徑之一。這是因為:一者“陽光是最好的防腐劑”。土地征收程序的公開性,將政府的土地征收活動置于社會公眾的監(jiān)督下,增強了土地征收行為的透明度,從制度上防止政府濫用土地征收權,遏止權力尋租;二者土地征收程序的民主性確立了民意的表達機制,為土地權利人提供了表達自身訴求的機會和監(jiān)督土地征收權行使的途徑,有利于國家公權與土地私權的協(xié)調(diào)和衡平。當前的重點是:1.完善現(xiàn)行土地公告和征地安置補償程序應盡快建立詳盡細致的公告/通知制度,以確保土地權利人的知情權,為土地權利人行使參與權和申訴權提供充分和對稱的信息環(huán)境。完善這一制度主要包括:(1)公告/通知方式多樣化。除現(xiàn)行的在被征收土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府所在地或村、組內(nèi)以書面形式公告外,征用土地公告和征地補償、安置方案均必須在當?shù)仄毡榘l(fā)行的報紙上予以公布,并應以掛號信的方式送達每一土地權利人。(2)細化公告內(nèi)容。除現(xiàn)行規(guī)定的內(nèi)容外,征收土地公告還應說明土地征收決策與“公共利益”的關聯(lián)性,應說明被征收土地的范圍和詳細情況,并附上具體地圖;而征地補償、安置方案還應包括以下內(nèi)容:補償、安置標準確定的依據(jù)和理由、被征收土地的詳細情況、財產(chǎn)評估方法、土地權利人的聽證權等權利及其行使方式、期間,等等。2.建立土地征收補償制度,強化公開性和民主性聽證本身具有高度的公開性和民主性,但我國現(xiàn)行土地征收聽證制度流于形式,在很大程度上降低了聽證的公開性和民主性,因此,當前的任務是做實聽證制度,還其應有的公開性和民主性。(1)建立土地征收決策聽證制度。在政府決定征收土地之前,應當預先公告,召集利益相關人(包括土地權利人)進行聽證,論證土地征收行為符合“公共利益”,并且征用的土地在數(shù)量上也與政府所要實現(xiàn)的公共利益相符。(2)強化聽證的實質(zhì)影響。例如明確規(guī)定:土地權利人要求舉行聽證會而有關機關未依法舉行聽證會的,被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權利人有權拒絕辦理征地補償?shù)怯浭掷m(xù)或征地補償、安置手續(xù),等等。3.建立土地征收補償機制土地權利人參與機制,一方面確認了土地權利人的主體地位,體現(xiàn)了對土地私權的尊重;另一方面它確立了民意的表達機制和監(jiān)督機制,有利于各方利益的表達、衡量和協(xié)調(diào)。土地權利人參與機制應貫穿于整個土地征收過程,細化于每一階段每一環(huán)節(jié)。其一,在土地征收決策階段,土地權利人有權參與土地征收決策,對征收是否滿足公共利益目的有權提出質(zhì)疑。其二,在實地調(diào)查階段,土地權利人有權和土地征收方聯(lián)合進行實地調(diào)查,調(diào)查結果應由土地權利人確認。其三,在財產(chǎn)評估階段,土地權利人有權和土地征收方一起選擇財產(chǎn)評估機構,對評估結果