新冠肺炎疫情防控形勢(shì)下監(jiān)獄勞務(wù)模式的思考

新冠肺炎疫情防控形勢(shì)下監(jiān)獄勞務(wù)模式的思考

在新冠肺炎疫情發(fā)生的初期，國(guó)家監(jiān)獄系統(tǒng)迅速做出一級(jí)響應(yīng)，并實(shí)施了“三項(xiàng)工作”的“三項(xiàng)工作”模式。14天（家庭隔離）+14天（封閉隔離）+14天（關(guān)閉任務(wù)）。在嚴(yán)格的任務(wù)傳播給監(jiān)獄的嚴(yán)重破壞情況下，最高級(jí)別的服務(wù)模式也得到了充分的實(shí)行，只出現(xiàn)了不進(jìn)入。疫情防控進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)化階段后，大多數(shù)國(guó)家監(jiān)獄保持了“三班兩運(yùn)”的服務(wù)模式，北京疫情恢復(fù)后，北京監(jiān)獄再次獲得“最高服務(wù)水平”?！熬C合古往今來(lái)出現(xiàn)的緊急權(quán)力法律實(shí)踐，可以把緊急權(quán)力法律制度概括為五種理論模式：調(diào)適、例外法、慣常、政治動(dòng)員和權(quán)威專(zhuān)政?！币?、“限限行”原則伯恩斯將應(yīng)急管理方法描述為“不是線性過(guò)程的方法或孤立的事件，而是一個(gè)連續(xù)的、開(kāi)放的、累積的和使組織與其不斷變化的環(huán)境保持和重新調(diào)整的不可預(yù)知過(guò)程?！蓖环N勤務(wù)模式、同一種手段措施，不同情境下具有不同的效能及其評(píng)價(jià)，非常態(tài)下必要且可行的手段措施未必適用于常態(tài)化?！坝醒芯繉?duì)機(jī)動(dòng)車(chē)‘單雙雙號(hào)號(hào)限限行行’’的的合合憲憲性性進(jìn)進(jìn)行行了了分分析析，，認(rèn)認(rèn)為為‘‘常常態(tài)態(tài)化化’’的的限限行措施不能通過(guò)比例原則的審查；而在應(yīng)對(duì)重污染天氣時(shí)所采取的緊急措施，是對(duì)公民健康的保護(hù)，當(dāng)然具有正當(dāng)性和必要性。”二、“一級(jí)響應(yīng)”下監(jiān)獄治理體系的重構(gòu)監(jiān)獄具有功能的特殊性和疫情防控的獨(dú)特性，同時(shí)作為法治體系中的一環(huán)，也需要有全國(guó)統(tǒng)一的法治規(guī)范。但政治任務(wù)、紀(jì)律部隊(duì)、特殊性質(zhì)不是管理可以簡(jiǎn)單粗暴的理由。治理效能的實(shí)現(xiàn)要靠具體問(wèn)題具體分析，不同情況采取不同針對(duì)性策略，而并不是不加區(qū)分的統(tǒng)一最高要求、最嚴(yán)紀(jì)律。應(yīng)“明確中央宏觀管理與地方微觀執(zhí)行之間的關(guān)系，避免在宏觀系統(tǒng)中采取‘微觀管理’的指揮手段……保證中央令行禁止的前提下充分尊重地方職責(zé)的區(qū)域性、動(dòng)態(tài)性與靈活性?！币咔槌醢l(fā)時(shí)期統(tǒng)一行動(dòng)做足防范措施具有正當(dāng)性和必要性。但疫情態(tài)勢(shì)得以控制，尤其是地區(qū)性的應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)下調(diào)后，監(jiān)獄是隨所在地區(qū)進(jìn)行響應(yīng)等級(jí)及勤務(wù)模式的調(diào)整，還是按照“誰(shuí)下令啟動(dòng)誰(shuí)下令停止”的原則等待主管機(jī)關(guān)再度下達(dá)統(tǒng)一指令，應(yīng)是現(xiàn)代化的監(jiān)獄治理體系所提前規(guī)范好的。如果最初下達(dá)指令的機(jī)關(guān)態(tài)度不夠明確，或是采取“我不表態(tài)，誰(shuí)自主決策誰(shuí)承擔(dān)后果”的避責(zé)操作，那必然導(dǎo)致系統(tǒng)性的職能混亂和效能降低?！鞍凑照螌W(xué)或者公共行政的話語(yǔ)闡釋?zhuān)钕到y(tǒng)理論旨在通過(guò)子系統(tǒng)的相對(duì)自主性或者獨(dú)立性來(lái)激發(fā)其解決問(wèn)題的能力，破解行政體系嚴(yán)格的線性關(guān)系和自上而下的控制結(jié)構(gòu)對(duì)組織能力的限制?！敝卫聿粦?yīng)是一刀切，更不應(yīng)是全體被短板制約，為最后一名陪考。常態(tài)化防疫至今絕大多數(shù)監(jiān)獄“一級(jí)響應(yīng)”堅(jiān)持到底和“14+14+14”勤務(wù)模式延續(xù)不變，雖然顯示了“疫情不退我不退”的責(zé)任感，但這種政治表態(tài)犧牲的卻是廣大監(jiān)獄基層民警的利益，增加了監(jiān)獄的運(yùn)行成本，并為后續(xù)恢復(fù)正常后的調(diào)休以及類(lèi)似北京疫情新發(fā)后的再度應(yīng)對(duì)等積累了大量問(wèn)題。關(guān)鍵時(shí)刻沖得上、頂?shù)米。灰馕吨顷P(guān)鍵時(shí)刻還要玩命沖、咬牙頂。如果監(jiān)獄疫情防控響應(yīng)級(jí)別需要滯后當(dāng)?shù)貞?yīng)急響應(yīng)級(jí)別一定期限如一個(gè)隔離期，那么監(jiān)獄首先要從防疫制度上設(shè)計(jì)與社會(huì)應(yīng)急預(yù)案同等的四級(jí)響應(yīng)級(jí)別，并且形成與省域尤其所在地市應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別的同步聯(lián)動(dòng)機(jī)制。但從實(shí)際看，如江蘇省1月24日啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)，江蘇監(jiān)獄系統(tǒng)1月26日啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)；江蘇省2月24日調(diào)整為二級(jí)響應(yīng)，江蘇監(jiān)獄系統(tǒng)2月21日調(diào)整為“最高等級(jí)勤務(wù)模式”；江蘇省3月27日調(diào)整為三級(jí)響應(yīng)，江蘇省監(jiān)獄局微信公眾號(hào)5月28日題為“一級(jí)響應(yīng)啟動(dòng)四個(gè)月！”的文章顯示其仍處于一級(jí)響應(yīng)狀態(tài)三、思考一：基層民警的職業(yè)錨對(duì)于提升組織力的意義具有有限作用管理需要強(qiáng)化目標(biāo)優(yōu)先，整個(gè)管理過(guò)程需要服從于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，甚至只關(guān)注結(jié)果不關(guān)注過(guò)程，導(dǎo)致一定程度上可以不計(jì)成本的促成目標(biāo)達(dá)成。而治理更需要強(qiáng)化基于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程調(diào)適，需要關(guān)注效率與效能，強(qiáng)化目標(biāo)達(dá)成的過(guò)程優(yōu)化，甚至一定程度上需要針對(duì)治理過(guò)程出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，尤其是其中最關(guān)鍵的人的因素而對(duì)目標(biāo)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)校?！盎仡欀卫淼难芯孔V系，學(xué)術(shù)界的主要共識(shí)包括……三是治理的目標(biāo)是‘善治’”，現(xiàn)代化的治理必須堅(jiān)持系統(tǒng)性思維，在治理各要素中尤其要關(guān)注人的因素。治理體系和治理能力現(xiàn)代化所追求的“善治”必然要通過(guò)相關(guān)人的感受來(lái)評(píng)價(jià)，而監(jiān)獄治理現(xiàn)代化的“善治”需要通過(guò)民警、罪犯以及社會(huì)公眾等不同群體的感受來(lái)評(píng)價(jià)，其中最基礎(chǔ)和關(guān)鍵的是民警尤其是基層民警的感受，即只有內(nèi)部治理現(xiàn)代化才可支撐外部治理現(xiàn)代化。疫情防控作為當(dāng)前監(jiān)獄系統(tǒng)最大的政治任務(wù)，通過(guò)政治動(dòng)員來(lái)倡導(dǎo)，通過(guò)戰(zhàn)時(shí)紀(jì)律來(lái)督導(dǎo)是必要的，但依靠政治動(dòng)員和戰(zhàn)時(shí)紀(jì)律維系的只能是短期的非常態(tài)，而不應(yīng)是治理意義上的常態(tài)。政治動(dòng)員和戰(zhàn)時(shí)紀(jì)律應(yīng)有其合理的邊界，絕不能僅從決策者與管理者的站位與視角研判決策，基層民警的感受、權(quán)益、關(guān)切更應(yīng)成為決策的依據(jù)與參考。而且，疫情防控進(jìn)程中的基層監(jiān)區(qū)民警生存境地與感受真實(shí)情況如何，應(yīng)有全面、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼{(diào)研和評(píng)估，而不能僅從宣傳視角，以宣傳口吻來(lái)展示。單一呈現(xiàn)積極的精神狀態(tài)雖然有利于激發(fā)士氣、樹(shù)立形象，但更易造成誤讀錯(cuò)判。如果從各省監(jiān)獄微信公眾號(hào)相關(guān)文章披露的基層民警精神狀態(tài)看，“最高等級(jí)勤務(wù)模式”完全可以持續(xù)幾個(gè)月甚至是幾年，而家有變故、親人離世的民警也都能欣然面對(duì)，這是單一宣傳策略給社會(huì)公眾、給監(jiān)獄主管機(jī)關(guān)提供偏頗信息導(dǎo)致的誤判。而實(shí)然的狀況并非如此。在疫情防控期間針對(duì)某地押犯監(jiān)區(qū)約500名民警的專(zhuān)題調(diào)研中，就“僅就工作而言，‘最高等級(jí)勤務(wù)模式’與平時(shí)相比，你的感受如何”進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)果顯示，64.1%的民警表示心理壓力比平時(shí)大特多，54.7%的民警反映工作量比平時(shí)大特多；僅有9.6%的民警認(rèn)為工作效果比平時(shí)好很多，4.8%的民警表示總體感覺(jué)比平時(shí)好很多。即高壓力大投入并未獲得民警感受和工作效果的改善。而據(jù)了解，很多監(jiān)獄都有極個(gè)別民警因身體原因、精神原因、家庭原因等而不愿、不能堅(jiān)守崗位的。這些人雖少，也是民警隊(duì)伍的一部分，對(duì)這部分人的宣傳缺失，塑造的就是監(jiān)獄民警的超人“人設(shè)”。一定角度看，宣傳連續(xù)堅(jiān)守崗位幾十天上百天是與以人為本理念相背離的，是一種對(duì)民警的職業(yè)道德綁架，而善治目標(biāo)追求下的工作及宣傳方式應(yīng)是推行“強(qiáng)制休息令”毋庸置疑，個(gè)別監(jiān)獄發(fā)生獄內(nèi)疫情傳播事故，成為全國(guó)監(jiān)獄系統(tǒng)防控不力的警示教材，對(duì)全國(guó)監(jiān)獄系統(tǒng)甚至整個(gè)社會(huì)都產(chǎn)生了較強(qiáng)震動(dòng)。但這種個(gè)別失守其關(guān)鍵原因是什么，以及法治思維和治理現(xiàn)代化視角下的最優(yōu)針對(duì)性防范策略是什么，監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)及監(jiān)獄主管機(jī)關(guān)還需要審慎研究，而不是采取簡(jiǎn)單的“一人得病，全員吃藥”的應(yīng)對(duì)策略。簡(jiǎn)單的管控思維邏輯是，監(jiān)獄疫情防線失守是因?yàn)橛懈唢L(fēng)險(xiǎn)人員進(jìn)入監(jiān)獄，禁止所有人員進(jìn)入監(jiān)獄即可切斷潛在的風(fēng)險(xiǎn)傳播途徑。然而這種應(yīng)對(duì)雖然簡(jiǎn)單有效，但其產(chǎn)生的壓力與后果卻只能由監(jiān)獄及監(jiān)區(qū)民警承擔(dān)。而從治理現(xiàn)代化的角度看，在設(shè)定了疫情防控總體目標(biāo)與要求的情形下，采取什么樣的手段措施，執(zhí)行者更有發(fā)言權(quán)和應(yīng)變能力，由執(zhí)行者確定方案，由管理機(jī)關(guān)研判方案是否可行，才是更有效的治理運(yùn)行模式。4月9日《關(guān)于印發(fā)重點(diǎn)場(chǎng)所重點(diǎn)單位重點(diǎn)人群新冠肺炎疫情防控相關(guān)防控技術(shù)指南的通知》（聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制綜發(fā)[2020]139號(hào)）針對(duì)監(jiān)獄指出，低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)“監(jiān)獄實(shí)行封閉管理，監(jiān)獄干警、工作人員需在隔離觀察14天并經(jīng)體檢測(cè)溫、核酸檢測(cè)等確認(rèn)健康后才可進(jìn)入監(jiān)獄。”中、高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)“實(shí)行全封閉管理”。據(jù)6月27日相關(guān)報(bào)道，北京有5個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)和39個(gè)中風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)。四、頂層控制與權(quán)責(zé)分配的現(xiàn)實(shí)要求監(jiān)獄防疫過(guò)程中由勤務(wù)模式所體現(xiàn)出的治理缺陷，不僅存在于勤務(wù)模式這一具體環(huán)節(jié)，而是在監(jiān)獄工作的方方面面都有體現(xiàn)；也不僅僅在完成疫情防控這一政治任務(wù)的過(guò)程中有所體現(xiàn)，而是在諸多重大政治安保、政治任務(wù)甚至是常規(guī)性重點(diǎn)任務(wù)中均有所體現(xiàn)?？梢哉f(shuō)，監(jiān)獄治理現(xiàn)代化的缺陷就是系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性和體制性缺陷，需要從監(jiān)獄治理的體制機(jī)制層面尋求破解之策。“傳統(tǒng)層級(jí)制結(jié)構(gòu)中的組織運(yùn)作類(lèi)似于迭代算法，即通過(guò)自上而下、層層遞進(jìn)的任務(wù)傳遞來(lái)解決問(wèn)題……雖然這種結(jié)構(gòu)有利于組織結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定以及組織內(nèi)部成員的控制，但其弊端也顯而易見(jiàn)：其一，層級(jí)制結(jié)構(gòu)下的‘行政發(fā)包制’造成了組織層級(jí)中‘層層加碼’的現(xiàn)象，即為了完成組織目標(biāo)而不斷向下級(jí)施壓，在施壓的過(guò)程中忽略了組織的各項(xiàng)能力，進(jìn)而造成了一系列不良后果，例如弄虛作假、形式主義等。”決策層對(duì)基層的調(diào)控應(yīng)是宏觀的、共性的、底線性的標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)、要求設(shè)定，而底線之上的管理尺度、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的具體過(guò)程，都交由管理層級(jí)決定。同時(shí)管理層級(jí)仍需為基層監(jiān)獄的落實(shí)執(zhí)行留下足夠的結(jié)合自身實(shí)際靈活操作的空間，形成自上而下合理的簡(jiǎn)政放權(quán)狀態(tài)。“然而，以往政府在確立權(quán)責(zé)關(guān)系的過(guò)程中往往從權(quán)力中心或自身利益出發(fā)，存在爭(zhēng)權(quán)奪利的現(xiàn)象，權(quán)力級(jí)級(jí)上收，責(zé)任卻層層下放，產(chǎn)生一系列矛盾和問(wèn)題。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的根源在于‘權(quán)力本位’下‘以權(quán)定責(zé)’理念作祟?！苯┠?，司法部、司法廳（局）對(duì)監(jiān)獄工作的關(guān)注度和重視度大為提升，省域內(nèi)監(jiān)獄工作在司法行政工作中所占比重增加，司法廳（局）“一把手”擔(dān)任監(jiān)獄局第一政委甚至擔(dān)任監(jiān)獄局黨委書(shū)記，監(jiān)獄局“一把手”任司法廳（局）黨委委員、副廳（局）長(zhǎng)甚至是副書(shū)記的架構(gòu)下，監(jiān)獄管理的開(kāi)放性和規(guī)范化程度均有所提升。但同時(shí)監(jiān)獄系統(tǒng)也越來(lái)越強(qiáng)烈地感受到，來(lái)自上級(jí)的具體指令和各種約束也越來(lái)越多，處職領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用權(quán)被收走，業(yè)務(wù)工作向上級(jí)請(qǐng)示匯報(bào)在增加，監(jiān)獄治理規(guī)范化水平提升的同時(shí)是治理效能的下降。監(jiān)獄主管機(jī)關(guān)與監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)以及監(jiān)獄之間的層級(jí)關(guān)系