大型活動風(fēng)險管理的困難與對策

大型活動風(fēng)險管理的困難與對策

0大型活動風(fēng)險管理研究大型活動是城市社會發(fā)展和經(jīng)濟活力的重要標(biāo)志，但也對城市安全、社會經(jīng)濟和環(huán)境產(chǎn)生了負面影響?，F(xiàn)代大型活動規(guī)模龐大、形式多樣，其風(fēng)險管理成為現(xiàn)代城市風(fēng)險管理中的一個重要方面。2007年10月1日起施行的《大型群眾性活動安全管理條例》明確大型活動參與各方的法律責(zé)任，把風(fēng)險評估作為大型活動管理的一個必須環(huán)節(jié)，促進了大型活動風(fēng)險管理工作。經(jīng)過多年實踐，風(fēng)險管理理念已經(jīng)深入大型活動的管理者，促進大型活動風(fēng)險管理水平不斷提升。相關(guān)學(xué)者對大型活動風(fēng)險管理進行研究，尤其是風(fēng)險評估環(huán)節(jié)，涉及風(fēng)險因素辨識、風(fēng)險評估和風(fēng)險控制。佟瑞鵬大型活動是臨時性活動，單場活動終止后其風(fēng)險管理過程也就終止了。但類似的大型活動仍然會繼續(xù)舉辦，風(fēng)險管理流程還會再次實施，而風(fēng)險管理的不連續(xù)有可能導(dǎo)致活動過程中存在的風(fēng)險延續(xù)到下一場活動。為控制大型活動風(fēng)險，減少風(fēng)險延續(xù)現(xiàn)象，其風(fēng)險管理亟需在持續(xù)不斷的循環(huán)過程基礎(chǔ)上，對相應(yīng)風(fēng)險管控進行持續(xù)改進。針對大型活動安全管理，雖然頒布了國家標(biāo)準(zhǔn)包括2015年6月頒布的GB/T31598-2015《大型活動可持續(xù)性管理體系要求及使用指南》和GB/T33170.1-2016《大型活動安全管理要求第1部分:安全評估》，許多地方的公安部門也陸續(xù)頒布了《大型群眾性活動安全管理條例》的實施細則，但大型活動風(fēng)險管理體系仍需完善。隨著現(xiàn)代城市的發(fā)展和人口的集中，大型活動自身風(fēng)險以及對城市周邊的影響也日益增大，對大型活動風(fēng)險管理的要求也在不斷提高。因此，筆者將在總結(jié)大型活動風(fēng)險特點和管理問題的基礎(chǔ)上，構(gòu)建持續(xù)改進的框架，并探索大型活動風(fēng)險管理持續(xù)改進的途徑。1大型活動的影響因素大型活動涉及場地范圍大，人群聚集數(shù)量多，相關(guān)風(fēng)險根據(jù)其影響因素、事故后果、管理組織和應(yīng)急力量特點，具有以下特性。(1)影響因素不確定性。大型活動種類很多，既有過程較為規(guī)律的音樂會、體育賽事等，也有過程復(fù)雜、場面熱烈、甚至有較大規(guī)模交流互動或人群流動的情況，如大型搖滾音樂節(jié)等。總的來看，大型活動面臨多種多樣的不確定性，活動既受到外界的影響，也對周邊環(huán)境產(chǎn)生影響，此外還受到天氣、交通狀況以及觀眾情緒變化等隨機因素的影響。(2)后果放大性。大型活動聚集大規(guī)模的人群，人群密度也常常居高不下，成為重大安全隱患。這些人群屬于臨時聚集，大都不熟悉活動場所，一旦活動內(nèi)部的場地、臨時搭建設(shè)施以及人群管理方面的問題爆發(fā)，將可能引起人群擾動，造成群死群傷的嚴(yán)重后果。此外，大型活動因為宣傳面廣、社會關(guān)注度高，發(fā)生災(zāi)害性事件會產(chǎn)生更惡劣的社會影響。(3)組織臨時性。大型活動的組織管理團隊除了主辦方和承辦方，還會涉及場地、設(shè)備、安保、評估等不同的利益相關(guān)方，具體到一項活動中一般是臨時組建的，很多時候各方是首次合作。組織的臨時性導(dǎo)致管理團隊的組織體系不健全，溝通層級和環(huán)節(jié)多，容易出現(xiàn)信息傳遞中斷現(xiàn)象，進而導(dǎo)致風(fēng)險管理無法閉環(huán)。(4)外援依托性。商業(yè)性大型活動的承辦方一般是市場公司，自身常備安保力量在整個管理團隊中力量占比并不高，臨時雇傭的安保力量也常常不足，無法覆蓋活動場地及周邊和外圍區(qū)域。一旦大型活動過程中出現(xiàn)突發(fā)事件，承辦方常常需要借助外部力量才能完成應(yīng)急處置。這些外部力量需要借助當(dāng)?shù)氐墓驳日块T來協(xié)調(diào)，因此大型活動承辦方必須與這些外部機構(gòu)密切協(xié)作，做好應(yīng)急救援預(yù)案。2安全生產(chǎn)監(jiān)督管理目前的大型活動安全工作實行“誰承辦、誰負責(zé)”的責(zé)任機制，大型活動承辦者對其承辦活動的安全負責(zé)，承辦者的主要負責(zé)人為大型活動的安全責(zé)任人，政府依法承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)。實際大型活動管理中，公安機關(guān)因其是大型活動安全許可的實施單位，對大型活動的安全工作實施監(jiān)督管理，承擔(dān)的工作較應(yīng)急管理、市場監(jiān)督等其他部門要多，還承擔(dān)許多組織協(xié)調(diào)工作，例如協(xié)調(diào)消防、交通、醫(yī)療、安監(jiān)、衛(wèi)生防疫等諸多政府相關(guān)機構(gòu)，指導(dǎo)大型活動的安保交通方案、保安力量的布置以及防暴安檢等工作，并對涉及社會治安、群體性事件、刑事犯罪乃至恐怖活動等重大風(fēng)險辨識結(jié)果和控制措施進行指導(dǎo)和最終認(rèn)可，還要直接組織、協(xié)調(diào)和指揮活動過程中重大突發(fā)事件的現(xiàn)場應(yīng)急處置。由于大型活動本身及其舉辦的環(huán)境條件復(fù)雜多樣，參與活動的各方在管理水平、安全意識上參差不齊，各個部門之間的協(xié)調(diào)配合以及職責(zé)劃分還未完全規(guī)范、明晰，大型活動安全管理實踐中還存在一些問題。2.1評估過程難以保證第三方的地位風(fēng)險評估是風(fēng)險管理的起點和基石，也是公安機關(guān)針對大型活動行政許可和監(jiān)督指導(dǎo)大型活動安全保衛(wèi)工作的依據(jù)，但實際工作中仍存在資質(zhì)、質(zhì)量、第三方獨立性以及具體作用方面的問題。(1)資質(zhì)問題:按照《大型群眾性活動安全管理條例》，大型活動風(fēng)險評估由第三方機構(gòu)完成，但評估機構(gòu)的資質(zhì)并無明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。(2)風(fēng)險評估報告的質(zhì)量問題:評估報告的質(zhì)量缺少衡量標(biāo)準(zhǔn)，沒有統(tǒng)一科學(xué)的風(fēng)險評估方法，導(dǎo)致報告專業(yè)性不足。(3)風(fēng)險評估的第三方地位:目前風(fēng)險評估機構(gòu)雖然聲稱“第三方”，但很多情況下是由大型活動安保公司或者保險承保公司代為評估，很難保證其真正處于第三方的地位。(4)風(fēng)險評估報告的作用:辨識出的風(fēng)險及其防范措施是否合理，以及如何約束大型活動的組織和管理，缺乏相應(yīng)的衡量標(biāo)準(zhǔn)。2.2相關(guān)部門責(zé)任不明確按大型活動的過程分類，風(fēng)險管理可分為事前、事中和事后3個階段。目前事前階段已經(jīng)有明確的風(fēng)險評估要求，但是在事中尤其是事后階段還很薄弱。(1)事中監(jiān)督不力。大型活動場所許多布景環(huán)境是臨時搭建的，臨建在投入使用前應(yīng)該進行檢測和驗收。但因時間緊急、驗收負責(zé)部門不清晰、標(biāo)準(zhǔn)不確定等因素，導(dǎo)致臨時設(shè)施的建設(shè)和使用過程中存在大量安全隱患，容易引發(fā)舞臺傾斜坍塌、火災(zāi)、跌落等安全事故。主辦方和政府相關(guān)部門對大型活動的安全管理責(zé)任存在交叉，一方面“誰承辦誰負責(zé)”明確了承辦方的安全管理主體責(zé)任，另一方面條例也規(guī)定了公安部門的安全許可、培訓(xùn)指導(dǎo)和督導(dǎo)檢查責(zé)任，當(dāng)承辦方經(jīng)驗不足或者公安警力不足時，將導(dǎo)致活動舉行過程中存在監(jiān)督空白。(2)事后評審缺失。大型活動各項風(fēng)險管控措施、應(yīng)急預(yù)案是否完備有效，是否嚴(yán)格落實，風(fēng)險評估報告中辨識的風(fēng)險是否切合實際，需要審核驗證，尤其是依據(jù)大型活動現(xiàn)場實際情況的驗證。但大型活動組織大部分是臨時性組織，活動一旦結(jié)束，活動主辦方以及相關(guān)的安全保障部門也一并解散，導(dǎo)致后續(xù)的風(fēng)險管理事后評審環(huán)節(jié)無人負責(zé)。2.3相關(guān)單位監(jiān)管不力，導(dǎo)致出現(xiàn)偏誤風(fēng)險管理環(huán)節(jié)包括風(fēng)險評估、風(fēng)險防范、風(fēng)險控制和效果評估，這些環(huán)節(jié)在大型活動管理中存在脫節(jié)現(xiàn)象。(1)風(fēng)險評估的結(jié)果落實無確認(rèn)。從風(fēng)險評估開始，評估是否客觀、措施是否完善有效、如何落實在大型活動風(fēng)險管理之中，落實情況都需要確認(rèn)。各個環(huán)節(jié)之間容易發(fā)生偏差，相應(yīng)單位承擔(dān)責(zé)任不明確，常會造成風(fēng)險評估結(jié)果無確認(rèn)的情況，即風(fēng)險評估成為孤立環(huán)節(jié)，與風(fēng)險管理上下游之間無銜接。(2)全環(huán)節(jié)監(jiān)督職責(zé)未認(rèn)定。風(fēng)險管理全環(huán)節(jié)包括風(fēng)險評估、風(fēng)險防范、風(fēng)險控制和效果評估，法規(guī)上也有“誰承辦誰負責(zé)”的宏觀安全責(zé)任認(rèn)定，但對于統(tǒng)一籌劃并全環(huán)節(jié)監(jiān)督大型活動風(fēng)險管理工作，目前尚缺少明確而具體的職責(zé)認(rèn)定和規(guī)范要求，導(dǎo)致全環(huán)節(jié)監(jiān)督職責(zé)無法認(rèn)定。3以主體責(zé)任為運作依據(jù)不同于一個企業(yè)具有穩(wěn)定的業(yè)務(wù)流程和較為明確的風(fēng)險，大型活動本身的多樣性以及管理團隊的臨時性，要求風(fēng)險管理框架完善有效，適應(yīng)多種變化，并得到有效的監(jiān)督，確保風(fēng)險控制措施實施到位。大型活動風(fēng)險管理存在的一個重要問題，就是風(fēng)險管理各個環(huán)節(jié)的銜接不夠緊密，缺少完善的風(fēng)險管理框架統(tǒng)籌整體風(fēng)險管理過程?？紤]大型活動風(fēng)險的核心利益方、管理主體以及風(fēng)險管理環(huán)，構(gòu)建大型活動風(fēng)險管理持續(xù)改進體系，由風(fēng)險核心、利益主體、活動支撐以及風(fēng)險管理閉環(huán)組成，如下圖。(1)風(fēng)險核心。大型活動不是一個新生事物，歷史上大型活動發(fā)生的事件具有一定的規(guī)律性。因此，可以就不同類型的大型活動建立相應(yīng)的風(fēng)險庫，并就當(dāng)前活動的特殊性進行新風(fēng)險辨識，從而為后續(xù)的風(fēng)險管理提供基礎(chǔ)信息。(2)利益主體?；顒蝇F(xiàn)場的直接參與方有三大主體，包括承辦方、場所管理者、活動參與者。大型群眾性活動本身具有很強的社會性，涉及承辦者、場所管理者、活動參與者等眾多利益主體，按照權(quán)利與義務(wù)相一致的原則，他們理應(yīng)承擔(dān)維護安全的責(zé)任在三大利益主體中，承辦者是大型活動的核心角色，也是風(fēng)險管理全程組織者。場所管理者提供大型活動所需場地，負責(zé)保障場地本質(zhì)安全和環(huán)境安全?；顒訁⑴c者雖然不參與大型活動的前期準(zhǔn)備和后期整理過程，但屬于大型活動的主要服務(wù)對象，其對風(fēng)險的理解以及風(fēng)險管控措施的執(zhí)行與配合將在很大程度上影響風(fēng)險管理的效果。(3)活動支撐。在大型活動利益主體之外，有各種活動支撐行為，包括公安監(jiān)管以及安全檢測、風(fēng)險評估和活動保障。公安部門在大型活動安全管理中屬于監(jiān)管者，發(fā)揮著不可替代的作用，不僅負責(zé)大型活動行政許可審批，同時也是大型活動政府層面安保保障單位。安全檢測包括建筑、消防、電氣、空氣、食品等方面的檢測以及大型活動帶來的臨建安全檢測，也為風(fēng)險評估提供一定的定量數(shù)據(jù)支撐。風(fēng)險評估一般由第三方提供，需要對大型活動舉辦面臨的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全事件進行風(fēng)險辨識和評估，并提出風(fēng)險控制對策。活動保障包括安檢、臨建、音響、燈光、升降臺等活動裝備，這些裝備常需要配備相應(yīng)的專業(yè)保障力量，還需要大量安保力量進行場地、出入口和外圍保障，以及政府提供的交通、消防、衛(wèi)生和治安等保障。(4)風(fēng)險管理閉環(huán)。風(fēng)險管理框架是“全組織內(nèi)為設(shè)計、實施、監(jiān)測、評審和持續(xù)改進風(fēng)險管理提供基礎(chǔ)和安排的一組構(gòu)成”風(fēng)險管理閉環(huán)并不是獨立存在，而是風(fēng)險管理過程融入到大型活動組織管理中的各個層次，利益主體和活動支撐各方共同參與解決大型群眾性活動公共安全管理問題，形成“利益共享、風(fēng)險分擔(dān)”的合理機制。建立風(fēng)險管理閉環(huán)，有2個關(guān)鍵點。第一是補足大型活動風(fēng)險管理監(jiān)測評審環(huán)節(jié)，對前期風(fēng)險辨識評估結(jié)果以及后續(xù)防范和處理過程進行監(jiān)督，以此來判斷風(fēng)險辨識是否客觀準(zhǔn)確、措施是否合理有效。第二是公安部門要繼續(xù)強化風(fēng)險管理全程責(zé)任，將本地的大型活動管理經(jīng)驗積累起來，持續(xù)改進并應(yīng)用到以后的大型活動管理上。2019年南京公安的大型活動風(fēng)險評估黑紅名單制度，就對風(fēng)險管理閉環(huán)產(chǎn)生促進作用通過運用風(fēng)險管理閉環(huán)，可以實現(xiàn)對大型活動風(fēng)險全面的管理，為臨時組建的大型活動管理團隊提供風(fēng)險管理指南。通過風(fēng)險管理閉環(huán)，能夠從一場場獨立的大型活動風(fēng)險管理中總結(jié)經(jīng)驗，形成制度或規(guī)范的風(fēng)險管理過程，更好地指導(dǎo)后續(xù)大型活動風(fēng)險管理，形成持續(xù)改進過程。4將活動風(fēng)險管理內(nèi)容融入到所有的各方角色我國南方地區(qū)商業(yè)演出活動發(fā)展迅速，近年來各類大型活動規(guī)模大、頻次高，活動風(fēng)險管理壓力較大。以江蘇省常州市為例，當(dāng)?shù)毓膊块T針對大型活動積累豐富的實踐經(jīng)驗，緊抓本地活動承辦方和本地安保這2支穩(wěn)定隊伍，秉持風(fēng)險管理持續(xù)改進理念，形成行之有效的大型活動風(fēng)險管理方法，具體方法概述如下。(1)利用大型活動各方角色的細分和角色特點，持續(xù)提升管理水平。在各利益相關(guān)方中，緊扣本地活動承辦方，發(fā)揮其風(fēng)險管理核心作用。很多在常州舉辦的大型商業(yè)演出，都會選擇當(dāng)?shù)匾患椅幕瘋髅焦緟⑴c活動組織管理，承擔(dān)與當(dāng)?shù)馗鞣铰?lián)系溝通的事務(wù)。作為承辦方之一，這類公司雖然只承擔(dān)大型活動安全管理的部分職責(zé)，但它是本地較長期從事大型活動組織工作，人員相對穩(wěn)定，有一定經(jīng)驗，屬于可以追溯其以往業(yè)績的“承辦方”。通過加強與這類公司的聯(lián)系，可以直接了解掌控大型活動風(fēng)險管理工作執(zhí)行狀況，也可以對整個活動的風(fēng)險管理能力進行更準(zhǔn)確地判斷。在各種活動保障力量中，強化當(dāng)?shù)匕脖９咀饔?。大型活動安保隊伍除了公安隊伍外，還涉及多支市場化隊伍，包括要人隨身護衛(wèi)、檢票安保、場地安保、交通安保以及設(shè)備安保等，各安保隊伍承擔(dān)的保護對象和風(fēng)險防范任務(wù)都不盡相同。這些安保隊伍中，大型活動的主辦方、承辦方安保常常變化，但常州當(dāng)?shù)匕脖ｊ犖檩^為固定，是本地大型活動安保的穩(wěn)定參與方，成為公安部門推進風(fēng)險管理持續(xù)改進的重要抓手。通過對大型活動參與各方角色功能更細致地區(qū)分，常州公安部門把握住大型活動各參與方中較為穩(wěn)定的部分，將其作為風(fēng)險管理的“錨點”，加強事先培訓(xùn)、事中監(jiān)管和事后評審，顯著增強大型活動安全管理的持續(xù)改進效果。(2)通過固定細致的管理流程，促進各參與方融入風(fēng)險管理持續(xù)改進體系。常州公安部門將大型活動管理流程固定化和細致化，這些流程不僅考慮到活動的組織進展，還會與活動組織的各個重要環(huán)節(jié)緊密配合，并具體規(guī)定主要協(xié)調(diào)會議節(jié)點及次數(shù)，規(guī)定會議的目標(biāo)、時間和召開條件。這些規(guī)定為風(fēng)險管理各環(huán)節(jié)的實施以及閉環(huán)提供了可能，促進了各方按照公安部門的要求，有序溝通協(xié)調(diào)，迅速融入風(fēng)險管理持續(xù)改進體系。常州規(guī)范化的大型活動風(fēng)險管理模式，使得大型活動舉辦方和承辦方對活動收益和安全風(fēng)險都有可靠預(yù)期，形成活動發(fā)展與安全保障的良性互動，使得常州逐漸成為一個重要的大型活動舉辦城市。5風(fēng)險管理持續(xù)改進體系有待健全大型活動在給城市帶來繁榮的同時，也蘊藏著風(fēng)險。目前的風(fēng)險評估等風(fēng)險管理活動為大型活動安全提供了技術(shù)保障，但在實際運行中還存在很多問題。筆者通過對大型活動風(fēng)險特性的分析以及目前存在管理問題的分析，提出大型活動風(fēng)險管理持續(xù)改進體系，并提出具體對策，結(jié)論如下:(1)大型活動風(fēng)險特性有影響因素不確定性、后果放大性、組織臨時性以及外援依托性，這是產(chǎn)生風(fēng)險管理問題的主要原因。(2)大型活動安全管理條例執(zhí)行十余年，雖然成效顯著，但風(fēng)險評估環(huán)節(jié)中問題眾多，主要表現(xiàn)在事中監(jiān)督不力、事后評審缺失問題，風(fēng)險管