公共信托理論的立法與實(shí)踐

公共信托理論的立法與實(shí)踐

一、公共信托理論提供的是物地球法系科學(xué)家根據(jù)財(cái)產(chǎn)的作用將財(cái)產(chǎn)分為公共財(cái)產(chǎn)和私人財(cái)產(chǎn)。根據(jù)公共服務(wù)法和私法的分離原則，公共財(cái)產(chǎn)由行政法和其他公法調(diào)整，個(gè)人財(cái)產(chǎn)由私法調(diào)整。公物的重要特征即直接提供給社會(huì)公眾使用,并直接服務(wù)于社會(huì)公共利益。大陸法系的公物理論調(diào)整的范圍很廣泛,包括道路、街道、廣場(chǎng)、圖書館、學(xué)校、醫(yī)院、公園、電信設(shè)施以及通航的河流等。在英美法系中,公共信托理論也是調(diào)整“提供公共使用的物”的重要理論。本文認(rèn)為,雖然公物理論與公共信托理論兩者功能類似,在調(diào)整范圍上存在一定的交叉,但是兩者之間仍然存在著諸多的不同,不能混為一談。二、公共物質(zhì)理論與公共住房理論之間的具體差異1.公物理論的淵源(1)公物理論的淵源公物理論是源自大陸法系國(guó)家的概念,大陸法系的法學(xué)理論注重抽象的邏輯建構(gòu),又因其私法物權(quán)制度發(fā)達(dá),故大陸法系學(xué)者對(duì)公物的研究大多從與私法物權(quán)類比或區(qū)分的角度出發(fā),這一點(diǎn)尤其在德國(guó)學(xué)者的理論中顯現(xiàn),一定程度上可以認(rèn)為,德國(guó)公物法制度是以私法物權(quán)為前提而建構(gòu)起來的。大陸法系學(xué)者有關(guān)公物的理論基礎(chǔ)的觀點(diǎn)大致有公法所有權(quán)肯定說、公法所有權(quán)否定說、修正的公法所有權(quán)說以及爭(zhēng)議無意義說等。法國(guó)的公產(chǎn)理論建立于承認(rèn)公法所有權(quán)的基礎(chǔ)之上,此種公法所有權(quán)是有別于私法所有權(quán)的關(guān)于公共使用的一種公法上的權(quán)利。該理論在法國(guó)現(xiàn)已得到判例和立法的承認(rèn)。德國(guó)行政法之父奧托邁耶以及日本學(xué)者美濃布達(dá)吉也均支持公法所有權(quán)的成立,如美濃布達(dá)吉認(rèn)為,直接對(duì)物的支配,并不限于私法上的所有權(quán)作用,以國(guó)家公權(quán)力的作用去直接對(duì)物行使支配權(quán),亦不是和公權(quán)的性質(zhì)不相容的……如果把物之包括的排他的支配稱為所有權(quán),則國(guó)家對(duì)海及河川所具有的支配權(quán)亦可稱為公法上的所有權(quán)或公有權(quán)。目前,還有一種公、私所有權(quán)爭(zhēng)議無意義的觀點(diǎn),如日本學(xué)者原龍之助認(rèn)為,討論公物主體權(quán)利的性質(zhì)沒有實(shí)際價(jià)值,與此相反,應(yīng)從功能意義的角度去觀察公物,注重公物管理權(quán)。在早前的日本行政法學(xué)中,將作為服務(wù)于行政的推行而存在的物稱為公物,將關(guān)于公物的法稱為公物法。(2)公共信托理論的淵源美國(guó)不存在概括性公物的概念或者公物法,美國(guó)的道路、河流、海岸等由《天然資源法》、《水法》等按照個(gè)別法領(lǐng)域予以處理,不過,在管理這些物時(shí),判例上出現(xiàn)了作為英國(guó)普通法上的理論發(fā)展而來的公共信托理論?；谛磐袣v史沿革上的法理,英美學(xué)者認(rèn)為信托的實(shí)質(zhì)在于分割所有權(quán),即將信托財(cái)產(chǎn)上的權(quán)利一分為二,受托人為了他人的利益享有信托財(cái)產(chǎn)普通法上的所有權(quán),受益人享有信托財(cái)產(chǎn)衡平法上的所有權(quán),換言之,受托人是信托財(cái)產(chǎn)法律上的所有人,受益人是信托財(cái)產(chǎn)衡平法上的所有人。(3)理論淵源的比較綜上,公物理論的產(chǎn)生是建構(gòu)于“公私二元分立”的基礎(chǔ)之上的,雖學(xué)者之間對(duì)“公所有權(quán)”性質(zhì)及私法規(guī)則能否適用于“公所有權(quán)”仍存在爭(zhēng)議,但是無可否認(rèn),公法與私法的分立是公物理論產(chǎn)生的一個(gè)重要前提。與此相反,英美法系傳統(tǒng)上并不存在公法與私法的嚴(yán)格分立,當(dāng)然也就無法產(chǎn)生與大陸法系公物理論嚴(yán)格類似的制度,而源自美國(guó)判例法的“公共信托理論”是建構(gòu)于美國(guó)財(cái)產(chǎn)法上的“雙重所有權(quán)理論”,因美國(guó)不存在像大陸法系那樣嚴(yán)格的所有權(quán)制度,且其法律在發(fā)展的過程中又產(chǎn)生了衡平法與普通法的區(qū)分,故國(guó)家和全體人民均對(duì)自然資源等“提供公共使用的物”享有“所有權(quán)”也就不言自明了。2.公共信托的適用范圍公物理論的適用范圍側(cè)重于人工公物,如在法國(guó),公物的范圍經(jīng)歷了一個(gè)從窄到寬、從有體物到無體物的過程,早先從公產(chǎn)提供公共使用的功能性角度出發(fā),只有可供公共通航的河流具有利用價(jià)值,因而屬公產(chǎn),而不可通航的河流就不是公產(chǎn)?，F(xiàn)在法國(guó),道路、橋梁、隧道、學(xué)校、醫(yī)院、公園、博物館等公共設(shè)施以及河流(包括天然的或人工的,地上的或地下的)等有體物以及無線電波、電流、領(lǐng)空等無形物都是公產(chǎn)。美國(guó)就沒有概括性的公產(chǎn)(或公物)概念,美國(guó)雖也存在道路、河川、海岸等,但一般是由《天然資源法》、《水法》等單行法律個(gè)別調(diào)整的。這些物的管理,一般以英國(guó)普通法理論中發(fā)展起來的公共信托理論作為基礎(chǔ)。不過公共信托理論主要是側(cè)重于各種自然資源的保護(hù),用于解決某種自然資源的各種不同用途之間或者各不同使用人之間可能存在的沖突問題。最初,公共信托理論因潮間地的保護(hù)而生,后來擴(kuò)展到僅適用于水資源領(lǐng)域,但隨著時(shí)代的發(fā)展,人們逐漸意識(shí)到所有自然資源對(duì)人類的生存與發(fā)展均有著重要意義,該理論現(xiàn)已擴(kuò)展至以所有自然資源為主的領(lǐng)域。在美國(guó),目前公共信托的適用范圍大致如下:(1)海濱、湖泊、湖沼、河流;(2)公園、道路、公有地;(3)野生生物、天然資源、大氣、水等;(4)私有地的適用。3.公物及公物相關(guān)概念的界定現(xiàn)代公物理論是法國(guó)于18世紀(jì)首創(chuàng),多數(shù)法國(guó)公法學(xué)者認(rèn)為法國(guó)民法典第537條至541條是最早區(qū)分公產(chǎn)與私產(chǎn)的實(shí)證法上的依據(jù)?，F(xiàn)在公法概念已被立法所廣為接受,如1982年的法國(guó)國(guó)內(nèi)運(yùn)輸指導(dǎo)法、1988年的法國(guó)增進(jìn)地方分權(quán)法等都明確提及公產(chǎn)這一概念。但即便如此,公產(chǎn)也尚未上升為法國(guó)憲法的一個(gè)概念。法國(guó)尚且如此,更不要說受法國(guó)公產(chǎn)理論影響的德國(guó)、日本以及我國(guó)臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)了,多數(shù)情況下,公物一詞可能會(huì)出現(xiàn)在行政法律法規(guī)之中,還有些情況下,公物一詞并未在正式的法律文本中出現(xiàn),還只是一個(gè)學(xué)術(shù)名詞,僅僅停留在學(xué)理討論的范圍之內(nèi),如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的公物理論即是如此。與此不同的是,英美法系的公共信托理論有著憲法的支撐,而不是僅僅停留在學(xué)術(shù)探討的范圍之內(nèi)。與此相反,目前公共信托已被作為一項(xiàng)憲法原則寫入美國(guó)許多州的憲法和環(huán)境法之中。如加利福利亞、賓夕法尼亞、蒙大拿、阿拉斯加等十多個(gè)州的憲法中明確指出,州政府是州公共自然資源的信托受托人,維護(hù)和保護(hù)自然環(huán)境是其職責(zé)。4.公法上的救濟(jì)在大陸法系國(guó)家,有關(guān)公物而發(fā)生的糾紛大致有如下幾種:(1)公物支配主體對(duì)公物利用人的權(quán)益造成損害的行為;(2)公物致害的行為;(3)行政合同糾紛;(4)公法上的無因管理;(5)公法上的不當(dāng)?shù)美?。其?1)和(2)是典型的行政違法行為,尤其公物致害行為往往由于行政主體疏于管理公物所導(dǎo)致,屬于行政不作為的一種,公民可以通過行政訴訟、行政復(fù)議或類似的制度進(jìn)行救濟(jì)。當(dāng)行政合同不能訂立或被解除、終止但不能歸責(zé)于公物利用人時(shí),行政主體作為合同的另一方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償公物利用人因信賴所造成的損失。至于公法上的無因管理和不當(dāng)?shù)美木唧w制度暫時(shí)尚未在大陸法系國(guó)家明確在公法上予以規(guī)定,據(jù)學(xué)者的觀點(diǎn)是可準(zhǔn)用民法上的制度設(shè)計(jì)。在這幾類糾紛的救濟(jì)中有一個(gè)值得注意的地方,即請(qǐng)求救濟(jì)的權(quán)利主體的范圍。在大陸法系國(guó)家,傳統(tǒng)理論認(rèn)為公民由公益所得的間接利益不是法的利益,而是法之利益的“反射利益”,因而不認(rèn)同公民個(gè)人可在公害事件中所受損害提起訴訟,但隨著公害的頻發(fā)以及行政主體保護(hù)不利的狀況時(shí)有發(fā)生,德國(guó)及日本等大陸法系國(guó)家不得不將原先認(rèn)為的“反射利益”承認(rèn)為“法律上的利益”,但是這一轉(zhuǎn)變并不徹底,因而在大陸法系國(guó)家仍存在大量的“純粹公共利益”,因而相關(guān)主體的權(quán)益也只能稱為“反射利益”,從而無權(quán)進(jìn)行行政訴訟等救濟(jì)行為。不過在關(guān)于公物上權(quán)利的救濟(jì)問題上,不得不提到國(guó)外的行政公益訴訟,如德國(guó)的公益代表制度、日本的民眾訴訟制度等。行政公益訴訟是指特定主體為保護(hù)公共利益可提起行政訴訟,不過從各國(guó)實(shí)踐來看這里的特定主體也不能是隨意的公民個(gè)人,往往是特定的公益團(tuán)體或國(guó)家機(jī)關(guān),這大概是出于有限司法資源承受能力的考慮。美國(guó)是創(chuàng)立公民訴訟形式的公益訴訟的國(guó)家,在美國(guó),除了國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體之外,普通公民也可以提起公益訴訟。在公共信托理論的授權(quán)下,作為公眾中的任何一員,都有權(quán)基于該資源本來的公共信托用途進(jìn)行非排他性的使用,并在政府不履行其信托義務(wù)時(shí),有權(quán)向法院起訴,以強(qiáng)制政府履行義務(wù)。這種公民訴訟的形式常在環(huán)境與資源保護(hù)的法律法規(guī)中有所規(guī)定,這也與公共信托理論的適用范圍相符。三、質(zhì)與功能上各有重綜上,公物理論與公共信托理論在理論