論法定礦產(chǎn)資源所有權(quán)與礦業(yè)權(quán)屬性的關系

論法定礦產(chǎn)資源所有權(quán)與礦業(yè)權(quán)屬性的關系

礦產(chǎn)資源是“一般自然存在的自然物”，“可以在一定時期內(nèi)產(chǎn)生經(jīng)濟價值，改善人類的當前和未來福利”?；诘V產(chǎn)資源的無主性和有用性,避免“公地的悲劇”,國家在宏觀層面保證礦產(chǎn)資源領域秩序井然,資源有效利用,保障公共利益,并主持立法將相關權(quán)利法定。筆者認為必須首先厘清作為礦產(chǎn)資源相關權(quán)利基礎的礦產(chǎn)資源所有權(quán)與礦業(yè)權(quán)的關系,進而才能引導其他相關法律的修訂、政府對于礦產(chǎn)行業(yè)的管理以及市場優(yōu)化配置資源的基礎作用得以更好地發(fā)揮。一、未納入礦產(chǎn)資源時待開發(fā)研究的法定物《礦產(chǎn)資源法》第三條和《物權(quán)法》第四十六條明確了礦產(chǎn)資源的所有權(quán)歸國家享有。《民法通則》第七十九條規(guī)定,“所有人不明的埋藏物、隱藏物,歸國家所有。”更加確保未被列入礦產(chǎn)資源時待開發(fā)研究的不明物的國家所有性。《憲法》第九條規(guī)定,“礦藏、水流、森林、山林、草原、灘涂等自然資源,都屬于國家所有,即全民所有”由此可見,《憲法》作為我國的根本大法明確了礦產(chǎn)資源所有權(quán)最終歸全民所有,國家作為形式上的權(quán)利代理人,代理公民行使權(quán)利。二、對礦業(yè)權(quán)的屬性規(guī)定1986年《礦產(chǎn)資源法》中規(guī)定了探礦權(quán)和采礦權(quán):在法律規(guī)定許可的范圍內(nèi)對礦產(chǎn)資源行使占有、使用、收益和對礦產(chǎn)資源信息和礦產(chǎn)品處分的權(quán)利。礦業(yè)權(quán),于2000年國土資源部《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》首次提出,第三條規(guī)定:“探礦權(quán)、采礦權(quán)為財產(chǎn)權(quán),統(tǒng)稱為礦業(yè)權(quán),適用于不動產(chǎn)法律法規(guī)的調(diào)整原則?！惫?礦業(yè)權(quán)包含了探礦權(quán)和采礦權(quán)。除了以上規(guī)定礦業(yè)權(quán)內(nèi)容之外,學界對礦業(yè)權(quán)屬性爭論不休。主要分為以下幾種:(一)礦業(yè)權(quán)債權(quán)說學者認為國家和礦業(yè)權(quán)人是礦產(chǎn)資源開發(fā)合同的雙方當事人,其中,國家為債權(quán)人,礦業(yè)權(quán)人為債務人:探采礦產(chǎn)資源給付債權(quán)人相應對價———資源稅費和補償費。(二)礦產(chǎn)資源上設定物權(quán)的普遍認同第一,礦產(chǎn)資源是否可以稱之為“物”?礦業(yè)權(quán)的客體僅是物還是包含了行為?對這兩問題的不同回答出現(xiàn)了礦業(yè)權(quán)物權(quán)和準物權(quán)的不同學說。“物”本具有特定性、確定性、可控性,但是,隨著科技進步,人類可控領域不斷擴張,“物”不再是簡單追求客觀存在性,只要具有法律上的可支配性、排他性便可成為“物”———權(quán)利的指向?qū)ο蟆Ｒ蚨?礦產(chǎn)資源上設定物權(quán)得到普遍認同。第二,礦業(yè)權(quán)用益物權(quán)由《物權(quán)法》用益物權(quán)一編規(guī)定,但是同樣遭到學界質(zhì)疑。第三,礦業(yè)權(quán)用益物權(quán)的否定———特許物權(quán):由于單純的用益物權(quán)不涉及行政權(quán)力的審批,因而“特許”表明礦產(chǎn)資源區(qū)別于其他“物”。(三)探礦權(quán)的性質(zhì)礦業(yè)權(quán)是探礦權(quán)和采礦權(quán)的總稱,但是學界認為,不應當將兩項權(quán)利合二為一討論。探礦權(quán)除了物權(quán)說外,還有知識產(chǎn)權(quán)說、債權(quán)和行政權(quán)混合性質(zhì)說。采礦權(quán)有自物權(quán)說、他物權(quán)說。因而,礦業(yè)權(quán)不是單純的一種屬性。(四)礦業(yè)權(quán)屬性的不同論爭礦業(yè)權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán),是礦業(yè)權(quán)人對礦產(chǎn)資源自行開發(fā)和利用的權(quán)利,這種觀點認為,國家出讓礦產(chǎn)資源,公民對國家出讓的礦產(chǎn)資源支付相應對價的價款,從而公民獲取了礦產(chǎn)資源探采權(quán)———礦業(yè)權(quán),屬公民的私人財產(chǎn)權(quán)利,并且得到《憲法》確認保護。總結(jié)針對礦業(yè)權(quán)屬性的不同觀點,不難發(fā)現(xiàn)所有的爭論都在圍繞著公與私的問題進行。其中,問題的癥結(jié)在于“公”緣起于礦產(chǎn)資源所有人是國家,而“私”同樣包含了國家私權(quán)主體身份。三、礦業(yè)使用權(quán)與礦產(chǎn)資源所有權(quán)的關系(一)礦產(chǎn)資源所有權(quán)是礦業(yè)權(quán)的基礎,礦業(yè)權(quán)的基礎是礦業(yè)權(quán)的基礎。礦業(yè)權(quán)的基礎不同的礦業(yè)權(quán)法律屬性觀點對礦業(yè)權(quán)與礦產(chǎn)資源所有權(quán)的關系認識也不盡相同:第一,二者之間是派生關系,礦業(yè)權(quán)是礦產(chǎn)資源所有權(quán)派生,礦產(chǎn)資源所有權(quán)是礦業(yè)權(quán)的基礎,主要代表學說是礦業(yè)權(quán)用益物權(quán)說;第二,二者是包含關系,礦業(yè)權(quán)包含礦產(chǎn)資源所有權(quán),這一點觀點主要是從《憲法》第九條的分歧中得來的:認為國家所有是抽象的權(quán)利,其實質(zhì)內(nèi)涵并不在于確定財產(chǎn)的所有者,僅僅是對”作為生產(chǎn)資料或生存條件的‘財產(chǎn)’,或?qū)嬅裆兄卮笥绊懙慕?jīng)濟力量“確立“國家財產(chǎn)制”(二)對礦業(yè)權(quán)屬一種獨立關系說的分析礦產(chǎn)資源所有權(quán)派生礦業(yè)權(quán)的關系與礦業(yè)權(quán)獨立于礦產(chǎn)資源所有權(quán),二者是相互矛盾的一組關系,學界分別對其展開了詳細的論述。主張獨立關系說學者認為:礦業(yè)權(quán)人支付給礦產(chǎn)資源所有人使用礦產(chǎn)資源價值的價款,從而在雙方意愿一致的情況下確定了礦業(yè)權(quán)人的礦業(yè)權(quán),礦產(chǎn)資源所有人讓渡礦產(chǎn)資源所有權(quán)于探采人,因而不再擁有礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。并且,獨立關系說認為派生關系說的法理內(nèi)容不符合實際:第一,采礦權(quán)人可以對礦產(chǎn)品行使處分權(quán)能并且無需經(jīng)過礦產(chǎn)所有人的同意,是一種自物權(quán)利的行使;第二,探礦權(quán)人對于探礦所形成的礦產(chǎn)資源信息報告可以有條件地轉(zhuǎn)讓于他人,處分探礦所得的礦產(chǎn)品;這些均不符合派生關系的用益物權(quán)學說。相反,派生關系說認為礦業(yè)權(quán)獨立于礦產(chǎn)資源所有權(quán)是不可能的:國家擁有礦產(chǎn)資源所有權(quán),同時《礦產(chǎn)資源法》禁止通過倒賣礦產(chǎn)資源探礦權(quán)和采礦權(quán)牟利。因而,礦業(yè)權(quán)是礦產(chǎn)資源所有權(quán)派生出的礦產(chǎn)資源使用權(quán),礦業(yè)權(quán)的取得必須經(jīng)過法定的行政程序,非經(jīng)法定程序和條件不得任意轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)。二者之所以在同一問題上出現(xiàn)不同的認識在于:第一,獨立關系學說認為在探采權(quán)人獲得礦業(yè)權(quán)后國家參與礦產(chǎn)資源行業(yè)的職能僅有政府宏觀層面的監(jiān)管行業(yè)秩序的職能,已然不再以所有人的身份介入;第二,派生關系學說潛在地認為國家是礦產(chǎn)資源所有人,國家的私權(quán)主體和公權(quán)身份都要參與到礦產(chǎn)資源行業(yè)的監(jiān)管當中,而且這種身份是不可能被擺脫的。(三)礦業(yè)權(quán)的性質(zhì)經(jīng)《憲法》《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定,礦產(chǎn)資源所有權(quán)歸國家享有;《物權(quán)法》規(guī)定探礦權(quán)和采礦權(quán),礦業(yè)權(quán)是探礦權(quán)和采礦權(quán)的總稱。如此而言,私權(quán)如何包含公權(quán)?有學者認為,《憲法》規(guī)定的礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)僅是確定國家所有制形式,而非真正民法意義上的公民基本權(quán)利,國家所有是制度層面的保障,“全民所有”才是實質(zhì)內(nèi)容,如此而言,礦產(chǎn)資源所有權(quán)是私權(quán),由于礦產(chǎn)資源的公益性、公共性且分布廣、難確定,國家代理全體公民行使權(quán)利。因此,公民的礦業(yè)權(quán)是包含基礎礦產(chǎn)資源所有權(quán)的對礦產(chǎn)資源占有、使用、收益和處分的權(quán)能。除此之外,也有學者將礦產(chǎn)資源所有權(quán)分為憲法意義上的礦產(chǎn)資源所有權(quán)和民法意義上的礦產(chǎn)資源所有權(quán),憲法意義上的礦產(chǎn)資源所有權(quán)是基于國家主權(quán)而言的,其客體是國家領土范圍內(nèi)的所有礦產(chǎn)資源,不區(qū)分探明與否。民法意義上的礦產(chǎn)資源所有權(quán)是私權(quán)領域的平等主體占有、使用、收益和處分的權(quán)能,其客體是具有現(xiàn)實利益的礦產(chǎn)資源,不同的礦種不同主體擁有所有權(quán)。反對二者具有包含關系的學者認為:“按照《礦產(chǎn)資源法》的設計,礦產(chǎn)資源所有權(quán)和礦業(yè)權(quán)為各自獨立且并存的權(quán)利,并非包含關系;在我國,礦產(chǎn)資源所有權(quán)歸國家所有,不得轉(zhuǎn)讓,而礦業(yè)權(quán)由國家以外的主體享有,可以有條件地轉(zhuǎn)讓;礦業(yè)權(quán)是通過一定的權(quán)利出讓方式產(chǎn)生的?！惫P者認為,礦產(chǎn)資源所有權(quán)確定國家所有制和將國家所有權(quán)分為不同的層面解釋,國家作為名義上的礦產(chǎn)資源所有人其擔當“私權(quán)”角色的主要職責在于把控礦產(chǎn)資源出讓的安全性、合理性、合法性、公平性,而這恰恰也是政府公權(quán)身份保障公民私權(quán)得以更好實現(xiàn)的第一道關卡,也是最重要的關卡。因而,礦產(chǎn)資源所有權(quán)是包含在礦業(yè)權(quán)內(nèi)的私權(quán),國家從始至終不應有私權(quán)主體身份。四、以礦業(yè)權(quán)物權(quán)為保護礦產(chǎn)資源的需要一直以來國家(政府)對自身礦產(chǎn)資源所有人地位與職責認識錯誤引發(fā)了法理層面的不解以及礦業(yè)及其產(chǎn)品在交易過程的諸多限制,阻擾了市場優(yōu)化配置資源的效果:產(chǎn)能過剩、資源利用率低、價格與價值不相符等難題接踵而至,且盤活礦業(yè)市場用時久。礦產(chǎn)資源的生態(tài)性與利用性、從屬性和獨立性的矛盾又為其平添了制度性和強制性的特色。礦產(chǎn)資源法律調(diào)整的法律關系中,國家干預私權(quán)關系顯然超越了國家監(jiān)管職能范圍。黃錫生教授認為解決礦產(chǎn)資源決物權(quán)制度首要問題在于“首先將具有濃厚公權(quán)力色彩的自然資源所有權(quán)進行私法改造?！钡V產(chǎn)資源是典型的自然資源,礦業(yè)權(quán)物權(quán)制度的完善對于《礦產(chǎn)資源法》修訂工作具有重要意義?！兜V產(chǎn)資源法》的立法目的主要在兩方面:一方面是保證公民礦業(yè)權(quán)的實現(xiàn);另一方面是維護礦產(chǎn)資源行業(yè)秩序。鑒于此,筆者認為《礦產(chǎn)資源法》的修訂應注意以下幾個方面:(一)保障公民的礦業(yè)權(quán),據(jù)《憲法》規(guī)定礦產(chǎn)資源所有權(quán)歸國家即全民所有,礦業(yè)權(quán)應當法定化,以法律形式保障公民的合法權(quán)益。并且在《民法典》修訂之際確定礦業(yè)權(quán)是公民的包含所有權(quán)的完整權(quán)利而不僅僅只是用益物權(quán)。(二)轉(zhuǎn)變國家礦產(chǎn)資源所有權(quán)人的地位以代理人取而代之,避免公權(quán)主體和私權(quán)身份合二為一,若“地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門既是權(quán)利處分的當事人又是執(zhí)行權(quán)力行為的監(jiān)督者,并且在采礦權(quán)轉(zhuǎn)移中,將兩種不同性質(zhì)的行為合二為一。表面上看,這種合一的方式很有效率,而實際上并不能保證兩種行為的質(zhì)量。很明顯,這樣是違背自然正義的基本要求的———任何人不能成為自己案件的法官?！?三)按照礦產(chǎn)資源的種類、儲量分別征收礦產(chǎn)資源使用補償費,并且提高費用價格。礦產(chǎn)資源的生態(tài)治理,一方面在于礦產(chǎn)資源行業(yè)經(jīng)營者的自覺維護,更重要的在于政府機構(gòu)的監(jiān)管,經(jīng)營者主要追求的是礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟