負(fù)面清單管理模式在我國自貿(mào)區(qū)的實(shí)踐

負(fù)面清單管理模式在我國自貿(mào)區(qū)的實(shí)踐

一、關(guān)于負(fù)面清單的逆向思維負(fù)面清單，或負(fù)面清單和不符合要求的清單，是指一個(gè)國家在引入外國投資的過程中以清單的形式列出的一些與國民待遇不沖突的管理措施。負(fù)面清單是一種國際通行的外商投資管理辦法,是一個(gè)國家禁止外資進(jìn)入或限定外資比例的行業(yè)清單。負(fù)面清單列明的不符措施與雙邊投資協(xié)定中的不符措施條款所指向的例外附件清單具有較高的一致性。負(fù)面清單實(shí)際上采用逆向思維的方式,列明針對(duì)外資與國民待遇或最惠國待遇不符的管理措施,目的在于告訴市場(chǎng)主體不能做什么,至于能做什么,該怎么做,由市場(chǎng)主體依據(jù)市場(chǎng)變化做出判斷。因而,負(fù)面清單不僅僅是一紙列表,更是一種“法無禁止即可為”譹)的政府行權(quán)理念,是重新審視和厘定政府與市場(chǎng)邊界的制度變革,具有較高的系統(tǒng)性和前瞻性要求。二、負(fù)面清單與法律爭(zhēng)議(一)“非禁業(yè)務(wù)”在我國自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的實(shí)踐層面即“非禁即可”是負(fù)面清單管理模式的最直接特征。政府以否定性列表的方式明確列出禁止和限制企業(yè)進(jìn)入的行業(yè)和領(lǐng)域,對(duì)于法律沒有明確禁止的事項(xiàng),企業(yè)均有權(quán)依法進(jìn)入,賦予了市場(chǎng)主體充分的自由,行政權(quán)力非經(jīng)法律授權(quán)不得干涉其準(zhǔn)入自由和經(jīng)營自由。換言之,法律不禁止的就應(yīng)該是法律所允許的。沒有被列入負(fù)面清單的行業(yè)可在外資準(zhǔn)入階段享受國民待遇。國民待遇指給予外國投資者不低于本國投資者的待遇。“非禁即可”是負(fù)面清單的核心理念,體現(xiàn)了法治的權(quán)利本位精神,是“法無禁止即自由”的原則與精神的體現(xiàn),也是落實(shí)市場(chǎng)主體權(quán)利保障的重要舉措。譺)負(fù)面清單一經(jīng)公布,即具有法律規(guī)范和權(quán)力保障的屬性?！胺o禁止即自由”要求政府部門必須嚴(yán)格依照法律的規(guī)定行使職權(quán),依法進(jìn)行對(duì)私權(quán)利的干預(yù)和調(diào)整?！胺墙纯伞钡姆ㄖ卫砟钤谖覈再Q(mào)區(qū)負(fù)面清單的實(shí)踐層面的要求體現(xiàn)為處理政府與法治的關(guān)系。負(fù)面清單的運(yùn)用使得自貿(mào)區(qū)的管理體現(xiàn)為法律主治,不同于傳統(tǒng)的行政主導(dǎo),以服務(wù)市場(chǎng)主體權(quán)力為目的,致力于保護(hù)權(quán)力的實(shí)現(xiàn)。負(fù)面清單管理模式突出對(duì)市場(chǎng)主體權(quán)利的保障,要求公權(quán)力充分保護(hù)市場(chǎng)主體的行為自由,減少對(duì)私權(quán)領(lǐng)域的過度介入。負(fù)面清單管理模式對(duì)政府簡(jiǎn)政放權(quán)、保障市場(chǎng)主體權(quán)利、創(chuàng)新社會(huì)治理的形式提供了有效的路徑借鑒。(二)法制建設(shè)中的負(fù)面清單上海自貿(mào)區(qū)自2013年推出負(fù)面清單以來,始終貫徹了“重大改革于法有據(jù)”的法治理念。以上海自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)為例,自貿(mào)區(qū)配套措施的制定過程中需要突破相關(guān)國家立法的規(guī)定,部分原本國家層面的立法需要在自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)暫時(shí)暫停實(shí)施。如何使自貿(mào)區(qū)的配套政策措施于法有據(jù),符合我國現(xiàn)行整體法律制度的規(guī)定是上海自貿(mào)區(qū)先行先試必須解決的問題。在2015年國務(wù)院發(fā)布四個(gè)自貿(mào)區(qū)統(tǒng)一執(zhí)行的負(fù)面清單之前,上海自貿(mào)區(qū)發(fā)布的負(fù)面清單的法律地位和法律性質(zhì)是自貿(mào)區(qū)法制建設(shè)過程中必須厘清的問題。回顧上海自貿(mào)區(qū)兩版負(fù)面清單的發(fā)布過程,其制度設(shè)計(jì)安排體現(xiàn)了“依法創(chuàng)新”而非“破法創(chuàng)新”的立法創(chuàng)舉。2013年8月30日第十二屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》;根據(jù)人大授權(quán),9月18日國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》;依據(jù)全國人大常委會(huì)的決定,上海市人大常委會(huì)于9月26日通過了《關(guān)于在中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施本市有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定的決定》;9月29日,上海市人民政府公布了《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》。譻)根據(jù)《立法法》規(guī)定的一般程序,對(duì)于已有國家法律作出規(guī)定,而上海自貿(mào)區(qū)需要突破相關(guān)法律規(guī)定的,應(yīng)當(dāng)先由全國人大或其常委會(huì)對(duì)相關(guān)法律作出修改。而通過修改法律制度進(jìn)行自貿(mào)區(qū)建設(shè),耗時(shí)長(zhǎng)且成本高,可行性與現(xiàn)實(shí)性有限。因此,上海自貿(mào)區(qū)通過創(chuàng)新性的制度安排完成了于法有據(jù)的制度改革。這一系列的制度安排符合《立法法》和《憲法》的規(guī)定,充分體現(xiàn)了上海自貿(mào)區(qū)的創(chuàng)設(shè)是在現(xiàn)有的法制框架下進(jìn)行的,這種模式滿足了在法律不變的前提下改革創(chuàng)新的需要,從“破法創(chuàng)新”轉(zhuǎn)向“依法創(chuàng)新”的途徑。(三)自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的改進(jìn)與完善主要體現(xiàn)為從目前負(fù)面清單管理模式的實(shí)踐來看,還有一個(gè)重要的問題,即“法律沉默”問題,具體表現(xiàn)為法律對(duì)“法無禁止”和“法無授權(quán)”之間的“空白地帶”的認(rèn)識(shí)與態(tài)度上,即法律對(duì)其沒有說可以,也沒有說不可以的態(tài)度問題。公權(quán)力對(duì)待法律的“空白地帶”,即法律沉默的問題的態(tài)度,直接決定了私權(quán)主體所享有的權(quán)利的范圍。以往的外資準(zhǔn)入管理通常采用“正面清單”管理模式,對(duì)于法律沉默的領(lǐng)域,往往由政府通過政策或者出臺(tái)規(guī)范性文件的方式來決定市場(chǎng)主體是否可以自由進(jìn)入。然而正面清單的管理方式強(qiáng)調(diào)預(yù)防性和可預(yù)見性,在長(zhǎng)期的實(shí)踐中表現(xiàn)出壓抑市場(chǎng)主體創(chuàng)造力的傾向。在“負(fù)面清單”管理模式下,法律沉默的領(lǐng)域?qū)儆谒綑?quán)主體自由行為的空間,私權(quán)主體不但可以自由進(jìn)入,而且行政機(jī)關(guān)在行政審批與管理上不得設(shè)置額外的條件來對(duì)私權(quán)主體的自由進(jìn)行限制或規(guī)避,進(jìn)而擴(kuò)大了私權(quán)主體的權(quán)利范圍。自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的改進(jìn)與完善主要表現(xiàn)為限制行業(yè)進(jìn)一步減少,清單列表進(jìn)一步縮短,擴(kuò)大了市場(chǎng)主體可自由進(jìn)入的行業(yè)范圍。2014年7月,《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)實(shí)誠正常秩序的若干意見》就明確提出要“制定市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單,國務(wù)院以清單方式明確列出禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等,清單以外的,各類市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入”,這是對(duì)市場(chǎng)主體在法律的“空白地帶”所享有的權(quán)利的進(jìn)一步確定和明朗化。三、完善和改進(jìn)混合并具有公正性負(fù)面清單管理模式的實(shí)施對(duì)我國外資管理體制產(chǎn)生了重要影響,主要包括以下三個(gè)方面。第一,負(fù)面清單模式的實(shí)施有利于外資管理體制與國際高標(biāo)準(zhǔn)投資規(guī)則的基本接軌,推動(dòng)我國開展中韓、中歐、中美等雙邊投資協(xié)定的談判進(jìn)程,進(jìn)而落實(shí)新一輪的開放戰(zhàn)略。第二,負(fù)面清單的透明度逐漸提高,行業(yè)覆蓋面較全。透明度原則體現(xiàn)了對(duì)程序正義的價(jià)值追求,對(duì)維護(hù)可預(yù)見性的市場(chǎng)秩序具有重要意義。第三,負(fù)面清單的管理模式推動(dòng)了外資準(zhǔn)入管理制度的改進(jìn)。外資準(zhǔn)入管理制度由目前外資法體系下的核準(zhǔn)制轉(zhuǎn)變?yōu)樽再Q(mào)區(qū)內(nèi)的備案制。2015年1月公布的《外國投資法(草案征求意見稿)》規(guī)定了外國投資信息報(bào)告制度。這一外資準(zhǔn)入管理模式有助于形成內(nèi)外資一致的政府管理。“負(fù)面清單”體現(xiàn)的是一種法治思維,是法治的限權(quán)和賦權(quán)思維的具體表現(xiàn)?？傮w來說,負(fù)面清單的完善