美國對(duì)中美立交三原則的態(tài)度

美國對(duì)中美立交三原則的態(tài)度

1978年底，美國政府接受了中國提出的三個(gè)原則。換句話說，美國必須與臺(tái)灣采取合并措施，廢除《共同防御條約》，并從臺(tái)灣撤退軍事力量。中美兩國于1979年1月1日起建立大使級(jí)外交關(guān)系。這是繼1972年《上海公報(bào)》后,中美關(guān)系又一重大進(jìn)展,它有利于兩國關(guān)系的正常發(fā)展;有利于亞洲和世界的和平與穩(wěn)定。然而,在三權(quán)分立的美國政體中,美國政府這一決定不僅受到國會(huì)的掣肘,甚至引起一場法庭爭執(zhí)。本文依據(jù)美國聯(lián)邦法院檔案,試圖再現(xiàn)美國圍繞中美建交、美臺(tái)廢約在政府、國會(huì)和法院之間掀起的這場政治風(fēng)波的來龍去脈,并通過這一典型事件,客觀分析美國政體中三權(quán),即行政、立法、司法之間復(fù)雜微妙的平衡、制約關(guān)系。一、對(duì)合作原則的態(tài)度吉米·卡特1977年入主白宮。盡管1972年尼克松訪華,中美關(guān)系已有突破,但卡特總統(tǒng)和他的前任一樣,仍面臨著美國進(jìn)一步調(diào)整對(duì)華關(guān)系的重大課題。戰(zhàn)后初期哈里·杜魯門總統(tǒng)執(zhí)政時(shí),美國政府所支持的中國國民黨政權(quán)因不可逆轉(zhuǎn)的歷史原因失去了對(duì)中國大陸的控制。而美國政府卻不顧中華人民共和國宣告成立的歷史事實(shí),仍頑固地堅(jiān)持與盤踞在臺(tái)灣的國民黨保持所謂“外交關(guān)系”。在朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)之后,杜魯門政府借口“防止戰(zhàn)火蔓延”,派軍事力量進(jìn)駐臺(tái)灣,并派遣美國第七艦隊(duì)游弋臺(tái)灣海峽。繼而,在艾森豪威爾時(shí)期,美國又與臺(tái)灣當(dāng)局簽訂了“共同防御條約”,承擔(dān)起對(duì)該島的所謂“防衛(wèi)”義務(wù)?！瓗资昀?臺(tái)灣問題一直是中美關(guān)系正?；淖畲笳系K。雖然在尼克松和福特時(shí)期,中美兩國在關(guān)系正常化方面取得了一定進(jìn)展,但在臺(tái)灣問題上,仍是一個(gè)“難點(diǎn)”。如果卡特想進(jìn)一步發(fā)展美中關(guān)系,就必須對(duì)中華人民共和國提出的中美建交三原則予以充分的考慮,并提出切實(shí)的解決辦法。中美建交三原則,從一獨(dú)立國家捍衛(wèi)國家主權(quán)的角度講,義正詞嚴(yán),無可非議。這一點(diǎn)本文不贅述。下面僅對(duì)美國方面對(duì)建交三原則的態(tài)度作一簡略的分析:對(duì)卡特政府來講,斷交、廢約、撤軍這三點(diǎn),分別地說實(shí)施的難度是有所不同的。三原則的第三條相對(duì)容易一些,因?yàn)橹忻馈渡虾９珗?bào)》已經(jīng)明確表示,美國將最終從臺(tái)灣撤出其武裝力量與軍事設(shè)施。而且從1972年起,美國駐臺(tái)軍事人員的數(shù)量實(shí)際上是在不斷減少。到1977年,美國公開報(bào)道的駐臺(tái)美軍人數(shù)已經(jīng)從1972年的10000人下降至1300人。關(guān)于三原則的第一條,雖然《上海公報(bào)》確認(rèn)了中美關(guān)系正?；目偡较?但是美國將如何處理其與臺(tái)灣的關(guān)系,中美雙方還沒有達(dá)成雙方都能接受的協(xié)議。美國方面一直試圖尋找一條途徑,以使其與中華人民共和國建立外交關(guān)系后,仍不影響其與臺(tái)灣當(dāng)局政府級(jí)關(guān)系。這是一種旨在制造“兩個(gè)中國”的圖謀,中國方面當(dāng)然是絕不能接受的。關(guān)于廢除美臺(tái)“共同防御條約”的問題,對(duì)美國來講,是建交三原則中最有爭議和難于接受的一條。從美國的政治和戰(zhàn)略的角度分析:第一,美國政界人士擔(dān)心,一旦廢除與臺(tái)灣的防務(wù)條約,美國便無法“有效地”保證其西太平洋盟友的“安全”;第二,與美國有防御條約的不止是臺(tái)灣一家,僅在東亞地區(qū),美國還與日本和南朝鮮保持有類似防務(wù)協(xié)定。如果美國將其與臺(tái)灣的安全條約視為冷戰(zhàn)時(shí)代的“歷史錯(cuò)誤”而予以廢止,那么,當(dāng)美國繼續(xù)與該地區(qū)有關(guān)國家保留防務(wù)協(xié)定時(shí),又如何自圓其說呢?美國政界在對(duì)華政策上的爭論是由來已久的。從艾森豪威爾到卡特政府,關(guān)于美國如何處理其與臺(tái)灣的長久關(guān)系的建議提出了不少。(1)中華人民共和國必須以公開或默許的形式,作出保證不使用武力解決臺(tái)灣問題;(2)在美國與中華人民共和國關(guān)系正?；?必須允許美國繼續(xù)向臺(tái)灣出售武器;(3)在美國與中華人民共和國關(guān)系正?；?必須允許美國與臺(tái)灣保持“聯(lián)絡(luò)處”一級(jí)的外交聯(lián)系。聯(lián)絡(luò)處的性質(zhì)與美國當(dāng)時(shí)設(shè)在北京的聯(lián)絡(luò)處相似。通過多次協(xié)商,中美雙方終于達(dá)成了建交協(xié)議。所達(dá)成的協(xié)議以3個(gè)文件形式予以公布,這就是:中美建交聯(lián)合公報(bào)和兩國政府各自的聲明。從這3份歷史性文件中可以看出,中國方面提出的中美建交三原則已為美國方面所接受,但美國的接受是有伏筆的。中國方面在大的問題上堅(jiān)持了原則,在一些具體問題上,也表現(xiàn)出相應(yīng)的靈活性。美國同意關(guān)閉其駐臺(tái)灣的“大使館”和臺(tái)灣設(shè)在華盛頓的“大使館”。美國同意在與中華人民共和國關(guān)系正?；?其與臺(tái)灣的聯(lián)系屬非官方、非正式的聯(lián)系。然而,卡特政府又宣布美國在臺(tái)灣的非官方機(jī)構(gòu)將行使大使館的某些職責(zé),臺(tái)灣也將在美國建立類似的機(jī)構(gòu)。美國政府同意在4個(gè)月內(nèi),撤離剩余的700名軍事顧問和后勤人員。然而,雙方還沒有就美國對(duì)臺(tái)出售武器問題達(dá)成協(xié)議。美國同意終止該條約,但廢止方式不是立即廢除,而是按原條約的有關(guān)條款規(guī)定,由美國通知臺(tái)灣方面,使條約在一年之后失效。美國方面聲明,美國“希望看到臺(tái)灣問題的和平解決”。中國政府重申原則立場:“解決臺(tái)灣回歸祖國,完成國家統(tǒng)一的方式”完全是中國的內(nèi)政。二、美中抗菌的爭論在討論美國國會(huì)對(duì)美中建交的反應(yīng)之前,有必要回顧一下國會(huì)對(duì)美中關(guān)系正?；囊回瀾B(tài)度。根據(jù)1978年美國保守黨派聯(lián)盟進(jìn)行的一次民意測驗(yàn)來看,美國參、眾兩院多數(shù)成員對(duì)以與臺(tái)灣斷交來換取對(duì)中華人民共和國的關(guān)系正常化,反應(yīng)是比較強(qiáng)烈的。占參議院席位多數(shù)的56位參議員表示說,如果美中建交將意味著美國要與臺(tái)灣斷絕外交關(guān)系及軍事聯(lián)系,他們將投反對(duì)票。在對(duì)270名眾議員進(jìn)行的調(diào)查中,264位贊同美國繼續(xù)支持臺(tái)灣。在這種情況下,不難想象,美國政府宣布美中建交和美臺(tái)廢約后立即引起國會(huì)強(qiáng)烈的反響。當(dāng)然,國會(huì)議員由于其背景各異,反應(yīng)的激烈程度亦不盡相同。一些議員對(duì)政府部門決策的方式感到不滿,他們認(rèn)為卡特政府關(guān)于美中建交的決定與國會(huì)缺乏商榷。國會(huì)作為美國政體中一重要部門,希望自己的意見得到重視。在中美建交公報(bào)公布的數(shù)月前,參議員羅伯特·道爾和理查德·斯通,與其他18位參議員聯(lián)名提出在1979財(cái)政年度“安全援助批準(zhǔn)法案”上附加了一項(xiàng)條款,該條款強(qiáng)調(diào)國會(huì)須在重要的外交政策決策過程中發(fā)揮作用。該條款規(guī)定:有關(guān)美臺(tái)“共同防御條約”,的任何政策變化,均須“事前與國會(huì)商議”。這一條款在參院討論時(shí)無一人反對(duì),以90票對(duì)零票得到通過。國會(huì)議員們指責(zé)說,卡特總統(tǒng)及國務(wù)院作出美中建交決定前根本沒有同國會(huì)充分協(xié)商。有的議員報(bào)怨說,他們只是在美國政府最后宣布建交公報(bào)前數(shù)小時(shí)才被告知此事。還有的議員指出,國務(wù)院宣布決定的時(shí)間也是精心策劃的陰謀。因?yàn)楣珗?bào)宣布之時(shí),正值國會(huì)休會(huì),多數(shù)議員不在國會(huì)。這里應(yīng)當(dāng)指出的是,臺(tái)灣本是中國領(lǐng)土之一部分,如何解決臺(tái)灣問題純屬中國內(nèi)政。而美國國會(huì)議員的喧囂鼓噪,卻集中體現(xiàn)在對(duì)臺(tái)灣“未來安全”的所謂“關(guān)注”上。這些人渲染說,美國政府同意北京方面提出的建交“三原則”,實(shí)際上等于將臺(tái)灣置于十分不利的地位,使之可能遭到來自大陸的武裝進(jìn)攻,或經(jīng)濟(jì)制裁與封鎖。1979年1月,美國國務(wù)院向國會(huì)提交了一份議案,內(nèi)容主要是關(guān)于美中建交后,美國將以何種方式處理其與臺(tái)灣的關(guān)系。議案建議設(shè)立一個(gè)協(xié)會(huì)或辦事處一類的非官方的團(tuán)體,以行使從前美國使館的一些職責(zé)。參院外事委員會(huì)主席弗蘭克·丘奇,在聽證會(huì)一開始的發(fā)言中,指責(zé)國務(wù)院提案“語言模棱兩可”、“主題搖擺不定”,內(nèi)容是“令人遺憾的不妥當(dāng)”。他鼓吹說:“美國必須對(duì)臺(tái)灣人民將來的安全和幸福予以足夠重視,美國應(yīng)制定一項(xiàng)旨在保持臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)持續(xù)繁榮的政策。”來自紐約州的共和黨參議員雅各布·賈維茨發(fā)表了措辭十分激烈的講話。賈維茨的觀點(diǎn)可以說是代表了國會(huì)保守派的反動(dòng)立場。在賈維茨看來,參院面臨的問題,不僅僅是承認(rèn)不承認(rèn)臺(tái)灣的問題,也不是要不要與中華人民共和國關(guān)系正?；膯栴},而是關(guān)系到“美國的戰(zhàn)略決策”。賈維茨認(rèn)為“美國政府絕不能容許任何使用武力的可能——包括相當(dāng)于使用武力的手段,如抵制、封鎖等——以迫使臺(tái)灣屈從于中華人民共和國的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)形態(tài)?！辟Z維茨威脅說,如果中華人民共和國方面在臺(tái)灣問題上不作出放棄武力的許諾,他將竭盡全力把美中關(guān)系正?；_(dá)成的協(xié)議“推倒重來?！睂?duì)國務(wù)院議案的各種反對(duì)意見,其言辭和內(nèi)容的激烈程度是不盡相同的。賈維茨和伊利諾斯州參議員查爾斯·帕西分別提出了各自的修正案。賈維茨講話的喧囂聲固然十分刺耳,可是這位先生提出的修正案的措辭,與珀西修正案比較起來,還算較為”溫和”。賈維茨修正案的措辭是:任何以非和平方式解決臺(tái)灣問題都將引起美國的“嚴(yán)重關(guān)切”;而帕西修正案則把非和平方式解決臺(tái)灣問題視為“對(duì)美國安全利益的威脅。”對(duì)白宮來講,賈維茨的修正案還屬于可以接受的范圍,而帕西修正案則走得有些過遠(yuǎn)。為了設(shè)法使帕西修正案擱淺,卡特此時(shí)放出風(fēng)來,稱如果參議院通過帕西修正案,那么他將要行使總統(tǒng)否決權(quán)。同時(shí),還派出副總統(tǒng)沃爾特·蒙代爾和白宮游說專家福蘭克·穆爾四處奔走,上下游說于參、眾兩院。最后,帕西修正案以42票對(duì)50票被否決了。有關(guān)美臺(tái)關(guān)系的提案于3月3日送交眾議院外交委員會(huì)。眾議院辯論的焦點(diǎn)是美國駐臺(tái)代表機(jī)構(gòu)的性質(zhì)與法律地位問題。一些保守的共和黨議員鼓吹,力爭使美國駐臺(tái)機(jī)構(gòu)從“辦事處”升級(jí)為“聯(lián)絡(luò)處”。3月8日,美在臺(tái)設(shè)立“聯(lián)絡(luò)處”的建議被否決了。美國對(duì)臺(tái)關(guān)系法議案經(jīng)參議院、眾議院分別商議后,由兩院調(diào)節(jié)委員會(huì)綜合了兩份修正案,形成了“臺(tái)灣關(guān)系法”法案的最后文本。該文本在1979年3月28日以339票對(duì)50票通過于眾議院;次日,又以85票對(duì)4票通過于參議院。如前所述,臺(tái)灣問題屬中國內(nèi)政,不容外國立法機(jī)構(gòu)橫加干涉。但就美國這一法案的立法過程而言,該法案的出籠反映了美國政體中行政部門與立法部門之間的一致和妥協(xié)。就行政部門而言,其決定受到國會(huì)的修正和制約;對(duì)立法部門而言,它又不得不為避免總統(tǒng)行使否決權(quán),而在修正案的言辭上有所收斂。從中美雙方圍繞“建交三原則”達(dá)成的協(xié)議來看,“臺(tái)灣關(guān)系法”在下述幾方面的規(guī)定顯然是與美中建交公報(bào)的原則相抵觸的:第一,在美國與臺(tái)灣終止外交關(guān)系后,美國將繼續(xù)保持其與臺(tái)灣各級(jí)機(jī)構(gòu)的接觸,美國和臺(tái)灣駐對(duì)方的代表并將享有外交豁免權(quán)。第二,“美臺(tái)共同防御條約”終止后,“任何以非和平方式?jīng)Q定臺(tái)灣將來命運(yùn)的努力”,都會(huì)被美國視為“對(duì)西太平洋地區(qū)和平與安全的威脅”,都會(huì)“引起美國的嚴(yán)重關(guān)切”。第三,在美軍撤離臺(tái)灣后,美國將繼續(xù)向臺(tái)灣提供“旨在使臺(tái)灣保持自衛(wèi)所必需的防御武器與防務(wù)設(shè)施”。三、《裁決法》上的“國家”一詞卡特政府關(guān)于美中建交的決策過了國會(huì)這一關(guān)之后,反對(duì)以建交三原則為基礎(chǔ)實(shí)行中美關(guān)系正常化的極右勢力并沒有就此而認(rèn)輸。一向以親臺(tái)反共強(qiáng)硬立場著稱的參議員戈德華特糾集另外24名議員,向華盛頓聯(lián)邦法院對(duì)卡特總統(tǒng)提出了起訴。戈德華特等人指控卡特總統(tǒng)作出的廢除美臺(tái)“共同防御條約”的決定是“違反憲法的行為”。他們的論點(diǎn)是:廢除條約本是美國憲法賦予國會(huì)的權(quán)力,而卡特在未與國會(huì)充分商榷之情況下,擅自決定廢除條約是侵權(quán)行為。戈德華特請(qǐng)求法院追究卡特的刑事責(zé)任,并揚(yáng)言要彈劾總統(tǒng)。當(dāng)戈德華特的起訴書遞交到美國華盛頓地區(qū)法院時(shí),法官奧利弗·蓋什和助手凱西林·芬頓,對(duì)這一起參議員起訴總統(tǒng)的特殊案件看法有分歧。芬頓認(rèn)為原告的起訴不能“成立”,因?yàn)楸桓嫒丝ㄌ夭]有給原告戈德華特的“切身利益”造成“直接損害”,并以此為根據(jù),駁回起訴。隨之而來的便是法庭上以戈德華特等人為一方的原告,和以卡特總統(tǒng)等人為被告的唇槍舌戰(zhàn)。卡特總統(tǒng)的辯護(hù)律師以最高法院曾經(jīng)判決過的一起案例為例,指出:“總統(tǒng)”這一詞的概念曾被解釋為“聯(lián)邦政府在國際關(guān)系中的唯一代表”,蓋什法官駁回這一推理。法官認(rèn)為“雖然總統(tǒng)在與外國政府的交往中,可以作為美國政府的代表,但總統(tǒng)顯然不是外交政策的唯一制定者。而且,美國國家的外交事務(wù)也絕非僅僅限于行政部門一家的權(quán)力范圍?？ㄌ氐霓q護(hù)律師又援引了美國歷史上13起事件,以說明總統(tǒng)決定廢除條約是有先例可循的。而原告戈德華特的律師則反駁道“這13起所謂的先例,無一例與廢除共同防御條約的情況相似,無一例能證明總統(tǒng)的決定為合法行為。”蓋什法官研究了“共同防御條約”文本,認(rèn)為條約中關(guān)于條約廢止的條款所指的當(dāng)事人是“美利堅(jiān)合眾國”,而并非“總統(tǒng)一人”。因此,廢止條約必須按美國憲法程序行事。根據(jù)憲法,締約權(quán)由行政和立法兩個(gè)部門行使,并非一方之單獨(dú)權(quán)力。蓋什法官于1979年10月17日作了如下判決:卡特總統(tǒng)關(guān)于廢止共同防御條約的決定“應(yīng)該事前得到參議院三分之二以上議員的同意,或參、眾兩院多數(shù)議員的同意?！北慌袛≡V后,卡特一方立即向聯(lián)邦哥倫比亞特區(qū)巡回法院上訴。巡回法院審議了全部案卷之后,得出完全相悖于一審判決的結(jié)論。巡回法院以四票對(duì)一票通過如下決定:根據(jù)“共同防御條約”文本,條約本身并未明確規(guī)定廢止條約所必備的條件,既未說明誰將有權(quán)廢止條約,也未明確指出廢止條約是否需要得到參議院的三分之二票數(shù)同意,或參、眾兩院多數(shù)票的認(rèn)可。因此,卡特總統(tǒng)在同中華人民共和國建交之時(shí),承認(rèn)其為中國唯一合法政府,并決定終止美國對(duì)臺(tái)灣政府的承認(rèn),“此舉并未超出總統(tǒng)的權(quán)力范圍?！痹谘不胤ㄔ悍駴Q了華盛頓地區(qū)法院的一審判決之后,戈德華特等人并不罷休,繼而向美國最高法院提出上訴。訴狀給最高法院出了一道難題,使法官陷入重重矛盾之中。法官們各執(zhí)一辭、互不相下。法官倫奎斯特認(rèn)為,最高法院不宜審理此案,因?yàn)榇税阜峭话愕脑V訟,它牽扯著美國總統(tǒng)在外交事務(wù)中的權(quán)限和國會(huì)制約總統(tǒng)決定的范圍。因此,此案的實(shí)質(zhì)是“政治性的”,故“不宜以法律手段解決”。對(duì)此觀點(diǎn)持贊成態(tài)度的還有法官伯格、斯圖爾特和史蒂文斯幾位。鮑威爾法官雖然也不贊同最高法院審理此案,但他的理由卻與上不同。他認(rèn)為此案中原告“起訴理由尚欠成熟”,因?yàn)榧词箍偨y(tǒng)的行為對(duì)國會(huì)議員是一種侵權(quán)行為,那么國會(huì)議員總體對(duì)此問題并沒有形成一致的意見。懷特與布萊克門兩位法官建議最高法院從下級(jí)法院“調(diào)取全部案卷”,以對(duì)案情進(jìn)行“全面審議”。而布倫南法官則獨(dú)自認(rèn)為最高法院應(yīng)支持巡回法院的判決。最高法院于1979年12月13日,以七比二的票數(shù),作出了裁決。法院回避了總統(tǒng)決定廢約是否確系違犯憲法行為的要害問題,而僅以一些技術(shù)性的原因,否定了戈德華特等人的訴狀。法院最后列舉的原因包括以下兩條:第一,美國政體中,行政部門與立法部門的矛盾是司空見慣的。此案涉及總統(tǒng)與國會(huì)權(quán)限問題,屬于“不宜以法律手段解決”的“政治問題”。第二,原告起訴理由是國會(huì)議員權(quán)力受侵。可是對(duì)這一問題,國會(huì)并未形成最后的一致意見,因而原告的起訴從法律觀點(diǎn)來看“尚欠成熟”。根據(jù)最高法院的判決書,聯(lián)邦華盛頓特區(qū)法院于1980年2月15日解除了戈德華特等人的起訴。一場政治風(fēng)波遂告一段落。四、對(duì)美國的三權(quán)制衡體制的理論分析美國政體的特點(diǎn)之一就是其立法、行政和司法三部門之間的相互平衡與制約。通過圍繞美國國內(nèi)在美中建交、美臺(tái)廢約的一場政治風(fēng)波,我們可以對(duì)美國的三權(quán)制衡機(jī)制作些分析:當(dāng)然,在三權(quán)分立的政體中,行政部門的決定還要受到立法部門的審議。司法部門一般不直接參與外交政策的制定,但該部門在特定的情況下,仍可對(duì)外交政策的走向產(chǎn)生間接的影響。從理論上講,在制衡體制中,美國政體三大權(quán)力部門,每一部分都具有另外兩部分的若干權(quán)力,整個(gè)機(jī)制可以在相互平衡、相互制約中運(yùn)轉(zhuǎn)。但在實(shí)際中,三權(quán)之間的磨擦,往往使決策過程變得過于松散與冗長。(2)大分支機(jī)構(gòu)之利益在圍繞美中建交、美臺(tái)廢約的爭吵中,可以看出,意見不一致的情況常與議員所屬的黨派利益有關(guān)。例如,在參議院審議帕西修正案時(shí),黨派分歧就十分明顯。共和黨人多數(shù)贊成,而民主黨人則多為反對(duì)。除了各黨派自身利益,美國政體幾大分支亦有各自的利益。以國會(huì)為例,國會(huì)議員盡管所屬黨派不同,但在維護(hù)國會(huì)利益上,亦可站到同一邊來。例如,愛德華·肯尼迪和艾倫·克蘭斯頓兩位均為卡特政策的支持者,然而兩人卻都因行政部門未能與國會(huì)充分商榷,而感到不滿。雖然各黨派、各集團(tuán)