身份證制度的缺陷與影響

身份證制度的缺陷與影響

中國的個人身份證制始于20世紀80年代中期。1984年4月6日國務院發(fā)布的《中華人民共和國居民身份證試行條例》及1985年9月6日全國人大常委會通過并公布的《中華人民共和國居民身份證條例》,為施行居民身份證提供了基本的法律依據(jù)。1984年至1991年,北京、上海、天津等大城市開始試行居民身份證制度。從1989年9月15日起,我國在全國范圍內(nèi)實施居民身份證制度。至1990年底,第一次集中頒發(fā)居民身份證工作基本結(jié)束,全國共制發(fā)居民身份證7.55億張,占全國應領證人數(shù)的93%。1995年7月1日,我國開始使用新的防偽居民身份證。新證采用了透視全息圖像防偽,既提高了證件檔次,也更好地保證了證件的安全可靠性。2003年6月28日,第十屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過了《中華人民共和國居民身份證法》,代替了《中華人民共和國居民身份證條例》。2011年10月29日,十一屆全國人大常委會第二十三次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國居民身份證法〉的決定》。經(jīng)過這次修改的居民身份證法,增加了公民在“申請領取、換領、補領居民身份證時應當?shù)怯浿讣y信息”的規(guī)定。2004年1月1日,我國開始換發(fā)第二代居民身份證,二代證逐漸取代了制作水平相對簡單、防偽水平較低的第一代居民身份證。自2013年1月1日起,第一代居民身份證正式退出歷史舞臺。30多年來,我國的居民身份證制度日臻成熟。在維護正常的經(jīng)濟社會秩序、預防和打擊犯罪、保障公民合法權益等方面,居民身份證日益發(fā)揮著不可或缺的作用。但同時,我們要清醒地看到,“隨著信息技術的不斷發(fā)展,批量處理和傳遞個人信息已經(jīng)越來越容易。個人信息遭到不當收集、惡意使用、篡改以致擾亂公民個人安寧生活進而危及其生命、財產(chǎn)安全的隱患也會隨之出現(xiàn)”為有效防范和應對針對公民信息安全的犯罪行為,切實增強儲存和利用公民信息的安全性,筆者在對我國現(xiàn)行身份證制度進行深入思考分析的基礎上,認為可以從以下幾個方面采取改進措施。一解決掛失即失效問題當今,在我國,公民在辦理入學、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、金融、交通、通訊等事務時,必須要向這些事務的主管部門如教育局、人力資源管理局、醫(yī)院、銀行、鐵路、民航、移動通訊、聯(lián)通通訊等部門(下文簡稱用證部門)提供居民身份證作為身份證明。為便于辦理相關事務,許多人尤其是一些商務人士已養(yǎng)成隨身攜帶身份證的習慣。隨身攜帶身份證,固然獲得了相應的便利,但也在無形中增加了身份證遺失和身份信息被盜用的風險。據(jù)報道,“近年來,我國公民丟失、被盜的二代身份證越來越多,2014年僅天津一地即掛失超過19萬張二代身份證,全國每年丟失、被盜的二代身份證總數(shù)可達數(shù)百萬張,數(shù)量之高令人咋舌”針對上述情況,近年來,公安機關積極探尋應對措施,努力加以防范。但是,在公安部出臺“身份證掛失即失效”制度前,我國對于掛失身份證的管理狀況是,公安機關內(nèi)部系統(tǒng)可以查到二代身份證是否已被掛失,但銀行、運營商等用證單位在掃描身份證時卻看不到掛失信息經(jīng)過多年的不懈努力,2016年10月,公安部建成“失效居民身份證信息系統(tǒng)”,該系統(tǒng)具備數(shù)據(jù)實時更新和動態(tài)維護功能,通過社會各用證部門、單位與公安系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)核查,能夠?qū)崿F(xiàn)所有掛失居民身份證即時失效,使其無法在社會上繼續(xù)使用。據(jù)報,這一系統(tǒng)將在銀行部門試點后提供給社會各用證部門。這套系統(tǒng)的建成為公民身份信息的使用和保護構筑起一道安全屏障。為使這套來之不易的“失效居民身份證信息系統(tǒng)”發(fā)揮最大功效,筆者建議,首先,公安部門應在開展試點的基礎上,盡快將“失效居民身份證信息系統(tǒng)”與社會各用證部門實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng),為社會各用證部門從源頭上杜絕盜用遺失居民身份證信息的犯罪行為提供技術支持。其次,社會各用證部門應盡快建立完善的居民身份證事前審驗制度,實現(xiàn)居民身份信息核查關口前移、源頭控制,即在為居民辦理涉證事務前,務必首先審核身份證件的真?zhèn)渭笆欠褚呀?jīng)掛失,對于因疏忽懈怠、玩忽職守而造成居民身份信息被盜用的事故,應對主要責任人和直接經(jīng)辦人進行嚴肅問責。同時,公安機關應大力開展居民身份證安全使用普法教育,引導公民增強依法、依規(guī)安全使用身份證的意識,使公民懂得一旦發(fā)生身份證件遺失或被盜,務必在第一時間到公安機關辦理掛失,確保及時將遺失身份證信息納入公安機關“失效居民身份證信息系統(tǒng)”,從而在最大程度上確保自身身份信息安全。二居民身份證是否應使用如果說,公安部門“失效居民身份證信息系統(tǒng)”的建成和運行可以在很大程度上保障居民身份證件的使用安全,有效防范因身份證的遺失、被盜給身份證所有者的工作、生活帶來不便的話,那么在百姓日常生活中,并未丟失身份證卻依然發(fā)生身份信息泄露的事情同樣屢見不鮮。對此,我們又該如何有效應對呢?眾所周知,在日常生活中,有些事務是不需要居民提供身份證原件或復印件而僅憑身份證號碼就可以辦理的,如查詢家中水、電、氣的使用情況,查詢住房公積金、養(yǎng)老金的繳存狀況等等。許多人在自助終端上查詢或是繳納水、電、天然氣、電話費時,往往隨手將自助終端打印出的記載著居民姓名、身份證號碼、家庭住址等重要信息的單據(jù)丟棄,個人信息因而隨之泄露。如果說,以上情況只是因居民的無意之舉而泄露了身份信息,稍加留意尚且可以避免的話,那么在另一些情況下,百姓卻面臨著不得不泄露身份信息的風險。比如,很多人都有過這樣的體驗,在申請辦理購房、購車、保險、婚育、醫(yī)療等事務時,被要求提供身份信息和個人聯(lián)系方式。結(jié)果往往是,剛剛辦理過上述事務的登記手續(xù),還未及享受到用證部門應提供的產(chǎn)品(如所購房、車)和服務(如教育、醫(yī)療),社會有關行業(yè)(如房屋裝修、車輛裝飾、新生兒養(yǎng)護、養(yǎng)老服務等)的服務咨詢電話卻已打到了申辦者的手機上,甚至相關服務人員已經(jīng)按圖索驥地登門造訪、招攬生意了,這對普通百姓而言,可謂是不勝其擾。如果說,居民身份信息被社會服務機構獲取,僅僅是招來了煩擾的話,那么,一旦居民的身份信息被不法分子獲取,其結(jié)果只有一個,那就是身份信息被盜用、財產(chǎn)乃至人身安全遭到侵害,此類報道在新聞媒體上可以找到很多,不一而足。綜上,之所以會發(fā)生居民身份信息被盜用的情況,筆者認為主要是因為我國居民身份證的使用完全處于一種毫無密保可言的開放狀態(tài)。尤其是對文化程度較低、年齡大、收入微薄的社會群體而言,因其安全防范意識較為薄弱,身份信息被盜用的風險更為凸顯。雖說自2011年起,為增強居民身份證的安全性,公安部門在為居民辦理第二代身份證時增加了對指紋信息的錄入(《居民身份證法》第三條第三款規(guī)定:公民申請領取、換領、補領居民身份證,應當?shù)怯浿讣y信息)所謂身份證密碼制度,即公民在辦理相關涉證事務時,除按相關法規(guī)要求提供身份證原件或復印件外,還要同時提供身份證密碼。只有在證件持有人、身份證及身份證密碼相統(tǒng)一(即人、證、密碼相吻合)的情況下,用證部門才可為持證人辦理業(yè)務。設置身份證密碼的根本意義在于,防止公民身份信息在被他人獲取而本人并不知情的情況下,被盜用來辦理相關涉證事務如開辦銀行賬戶、辦理手機卡、購買高鐵票、辦理護照等。而設置身份證密碼后,即使公民身份證或身份信息被他人獲取,只要相應的身份證密碼未泄露,公民的身份信息就不會被盜用。設置安全可靠且使用便捷的密碼是實行身份證密碼制度的基礎。(1)設置身份證密碼的原則。身份證密碼的設置,應避免純數(shù)字形式的組合,宜以字母與數(shù)字組合為佳,同時還應避免以居民生日中的數(shù)字和姓名中的關鍵字母作為密碼的組成元素,以免密碼組合過于簡單而易被破譯。身份證密碼的設置和修改應在居民戶口所在地派出所辦理。杜絕網(wǎng)上辦理身份證密碼業(yè)務,以提升身份證密碼的安全性。(2)明確身份證密碼的使用范圍。設立身份證密碼制度應有重點,并非所有關涉身份證的事務都要設置密碼,設置密碼宜圍繞公民工作、生活中與資金往來較為密切的事項或是與社會公共安全、居民自身安全較為密切的事項開展。(3)身份證密碼應分類設置。所謂身份證密碼分類制,即公民的身份證不僅要設置密碼,更要根據(jù)所辦事務的種類,設置不同的密碼。主要可分為以下三類:(1)將開設銀行賬戶及辦理保險、醫(yī)療、養(yǎng)老、房地產(chǎn)等與資金往來較為密切的事務列為一類,單獨設立身份證資金密碼,以提高公民在辦理涉及資金的事務時的安全性。(2)將民航票務、高鐵票務、酒店住宿等事務單列一類,設身份證票務密碼,因這一類事務的發(fā)生相較于上一類事務而言更為頻繁,并且在很多情況下,辦理票務并非由身份證所有者親自辦理(如由旅行社導游代為辦理等),因而若與資金事務設立同一密碼則不利于公民辦理涉及資金事務的安全性。(3)為提升辦理通訊、會員注冊等事務時的安全性,可設立身份證會員密碼?，F(xiàn)代社會中,為了工作和生活的便利,幾乎人人都辦理過以下相關業(yè)務:如在藥店和商場辦理可以享受優(yōu)惠價格的會員卡,在淘寶網(wǎng)、支付寶注冊會員等(尤其是在互聯(lián)網(wǎng)上注冊會員,往往只需要提供姓名和相對應的身份證號就可以辦理,并不一定是辦理者本人的姓名和身份證號碼,這就使得居民的身份信息存在著在不知不覺中被盜用的風險);又如開通移動通訊業(yè)務,盡管實行了手機號碼實名制,但冒用他人身份信息開辦手機號碼的事情似乎并不鮮見。試想,如設有身份證會員密碼,即便是公民身份信息遭到了泄露,依然可有效地防范居民信息被不法之徒盜用來辦理注冊會員、通訊等業(yè)務,從而保障身份證持有人在辦理上述事務時的安全與便捷。三居民身份證使用情況實時監(jiān)管可以說,若能實行身份證密碼制度,無疑是為公民身份信息的使用又增設了一道安全屏障。但隨著密碼使用時間的延長,密碼外泄的概率也在加大,尤其是對于一些老年人或是文化水平相對較低的弱勢群體而言,即便實行了身份證密碼制度,身份信息被盜用的風險依舊存在。如能在公安機關建立起“居民身份證使用情況實時監(jiān)管系統(tǒng)”,并實現(xiàn)公安機關與社會各用證部門之間對居民身份證使用情況的實時監(jiān)管,實現(xiàn)居民身份證使用情況即時備案、即時告知,這樣,即使因身份證遺失和身份證密碼外泄而造成居民身份信息被盜用,也可以“亡羊補牢”,將居民身份信息被盜用的時間、地點、被盜用來辦理的業(yè)務等信息及時傳送到公安機關“居民身份證使用情況實時監(jiān)管系統(tǒng)”中。同時,身份證所有者則可以通過預留的手機號碼或E-mail等通訊媒介方式,及時接收到公安機關發(fā)送的有關本人身份證件的使用信息。再退一步講,即便是身份證所有者未能及時接收到相關信息,也可在有需要的時候到公安機關進行查詢。這樣,一旦發(fā)現(xiàn)身份信息被盜用,身份證所有者可以在第一時間到公安機關報案或進行身份證使用情況核查。通過實行居民身份證使用情況即時備案(告知)制度,可對心存僥幸、蓄意盜用他人身份信息的不法之徒予以震懾,可促使公安、金融、司法等部門對盜用公民身份信息進行詐騙、惡意騙貸的犯罪行為做出快速反應,提高對此類案件的精準打擊力度,提升社會治安綜合防控和治理水平。實行身份證使用情況即時備案(告知)制度,公安機關應進一步“建立健全與金融、電信、交通、鐵路、民航等社會應用部門、單位的聯(lián)動機制”四完善居民身份證所登記的“相關規(guī)定”依照《中華人民共和國居民身份證法》第三條第一款之規(guī)定,我國現(xiàn)行的居民身份證所登記的內(nèi)容包括:姓名、性別、民族、出生日期、常住戶口所在地住址、公民身份號碼、本人相片、指紋信息、證件的有效期和簽發(fā)機關出于全方位保護居民身份信息安全及高效查驗居民身份信息的需要,居民身份證上所登記的“常住戶口所在地住址”(居民身份證上登記的名稱為“住址”,而非《居民身份證法》所規(guī)定的“常住戶口所在地住址”,由此可見,《居民身份證法》所規(guī)定的登記內(nèi)容與真實的居民身份證所登記的內(nèi)容存在一不致之處)信息應有所改動。分析如下:伴隨我國社會結(jié)構和居民生產(chǎn)生活方式的變化,尤其是1998年7月3日國務院發(fā)布《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》(國發(fā)[1998]23號)以來,城鎮(zhèn)居民住房制度逐步進入貨幣化改革階段。住房作為一種商品,其交易更加靈活和方便,人們長期穩(wěn)居一地甚至一所房子內(nèi)的情形發(fā)生了很大改變。有些人甚至在一座城市內(nèi)擁有多套住房,而其身份證上登記的“常住戶口所在地住址”也早已不是其主要的居所。另有很多人尤其是年輕人因為求學、就業(yè)或是為追求更加舒適、便利的生活條件的緣故,早已搬離了辦理身份證件時所登記的住址。對上述情形中的這些人而言,他們身份證上所登記的“常住戶口所在地住址”已絲毫不能反映他們真實的居住情況,甚至有些居民身份證上所登記的住址早已被開發(fā)建設為商場、車站、綠地等公共設施。試想,在作為公民最主要身份證明的居民身份證上卻登記著與公民真實生活狀況毫不相干的信息,這豈不既是對公民合法權益的踐踏,更是對法律嚴肅性、公正性的傷害!另一方面,對于那些依然居住在身份證所登記住址的居民來說,盡管他們身份證上登記的住址與他們真實的住所是一致的,但當他們因辦理相關事務而出具身份證時,其身份證所記載的住址信息就面臨著被泄露的風險,而對于普通居民來說,住址信息的泄露意味著可能會遭遇到不期而至的安全風險。因此,為提高居民身份信息現(xiàn)代化、法治化管理水平,進一步降低居民身份信息使用中的安全風險,筆者建議將居民身份證上所登記的“常住戶口所在地住址”改為“戶口所在地派出所”,具體來說,就是將登記信息由“***市***區(qū)***街道***小區(qū)***樓”改為“***市***區(qū)***街道***派出所”,這樣既可以明確顯示居民戶口所在地的管理機構(派出所),從而便于對居民戶口信息的查驗。又可以有效保護公民的家庭住址等敏感信息,還可避免將居民生活中已失效的信息(如已搬離的原住址)登記在身份證上,從而維護居民身份證的安全性和權威性。畢竟在通常情況下,派出所作為管理地方治安和居民戶口等工作的重要部門,經(jīng)常搬遷的可能性要比公民搬家的概率小得多吧!五突出法律依據(jù),加強普法宣傳教育目前,世界上制定了個人信息保護法律的國家或地區(qū)已經(jīng)超過了五十個為此,盡快制定一部綜合性的《公民信息安全保護法》確已呈迫在眉睫之勢。近年來,有多位專家、學者如全國人大財經(jīng)委副主任委員吳曉靈、湖北省政協(xié)副主席呂忠梅、浪潮集團董事長孫丕恕、中國移動廣東公司總經(jīng)理鐘天華、北京郵電大學互聯(lián)網(wǎng)治理與法律研究中心主任李欲曉等人分別以不同的方式呼吁盡快出臺保護公民信息安全的法律法規(guī)?？梢?制定《公民信息安全保護法》早已是人心所向、大勢所趨。制定《公民信息安全保護法》的首要意義在于為依法保護我國公民信息安全、懲戒侵害公民信息安全的犯罪行為提供針對性強、可操作性突出的法律依據(jù)。其次