治理能力現(xiàn)代化背景下北京市社區(qū)協(xié)商議事廳的機制創(chuàng)新研究

治理能力現(xiàn)代化背景下北京市社區(qū)協(xié)商議事廳的機制創(chuàng)新研究

一、政黨—問題的提出根據(jù)國務(wù)院關(guān)于加強人民治理體系和管理能力現(xiàn)代化的聲明，人民治理是國家治理的基礎(chǔ)，需要完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)的人民政治體制。隨著黨在國家治理體系的作用凸顯，需要重視政黨在場的國家—社會關(guān)系為此，在政黨—政府—社會的分析范式下，新時代基層社區(qū)如何通過黨建引領(lǐng)，破解協(xié)商治理成效不佳的困局?如何將黨建納入實踐和研究框架之中，避免僅浮于表面的“懸浮化”引領(lǐng)二、議事廳視閾下的協(xié)同治理模式《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強調(diào)：“堅持社會主義協(xié)商民主的獨特優(yōu)勢，統(tǒng)籌推進政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商?！鄙鐓^(qū)議事廳是城市基層協(xié)商民主的一種功能性載體，通過提供居民在社區(qū)內(nèi)公共事宜協(xié)商議事的物理場所和氛圍場域，推進協(xié)商民主和社區(qū)治理頂層設(shè)計在基層中的精細化、具體化實踐。一般來說，社區(qū)議事廳的核心參與主體包含居委會、社區(qū)內(nèi)組織(黨組織、業(yè)主組織)、其他組織(物業(yè)公司、社會組織)和居民(社區(qū)領(lǐng)袖、普通居民),各主體通過規(guī)定的協(xié)商程序與議事規(guī)則，在用于議事的物理場域內(nèi)，通過協(xié)商會議等形式對社區(qū)公共事務(wù)的治理進行協(xié)商。北京市于2020年發(fā)布《2020年社區(qū)議事廳示范點建設(shè)方案》,推動開展社區(qū)議事廳工作，深化“吹哨報到”向社區(qū)治理延伸，以議事廳為抓手，探索提升居民協(xié)商議事能力、構(gòu)建社區(qū)共同體、實現(xiàn)社區(qū)治理變革的有效進路。在社區(qū)議事廳的建設(shè)過程中，民主權(quán)利殘缺、民主選舉形式化、“有增長無發(fā)展”的“內(nèi)卷化”等基層治理的實踐困境逐漸顯露通過對北京市J社區(qū)365協(xié)商議事廳的長期參與式觀察，以及對社區(qū)黨委、居委會工作人員及居民進行的多次深度訪談，將反映社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的主體間關(guān)系放入“政黨—政府—社會”的理論框架中加以分析，通過分析社區(qū)協(xié)商議事運轉(zhuǎn)的四種基本機制——需求反饋機制、協(xié)商議事機制、利益協(xié)調(diào)機制、監(jiān)督評估機制，重構(gòu)政黨在場的國家—社會關(guān)系。因而提出，在黨建引領(lǐng)下，基層黨組織的深層嵌入才能有效發(fā)揮黨建在基層社區(qū)的治理融入，實現(xiàn)多主體合作共治。黨建引領(lǐng)、嵌入與聯(lián)動的協(xié)調(diào)性治理模式是指，基層黨組織通過參與社區(qū)議事廳全流程協(xié)商的角色嵌入，協(xié)調(diào)各參與主體關(guān)系，促進社區(qū)治理共同體的生成，如圖1所示。在這種模式下，社區(qū)協(xié)商議事的四種治理機制——明確議事主題的需求反饋機制、規(guī)范議事流程的協(xié)商議事機制、執(zhí)行議事成果的利益協(xié)調(diào)機制、突破碎片化治理的監(jiān)督評估機制——被“黨建引領(lǐng)”的協(xié)調(diào)性模式整合，“黨建引領(lǐng)”嵌入全過程，由此實現(xiàn)社區(qū)治理共同體的生成以及多主體合作共治的聯(lián)動成效。三、j社區(qū)黨建引領(lǐng)“麻黃”的深層嵌入路徑J社區(qū)位于北京市朝陽區(qū)N地區(qū)，下轄三個分區(qū)，大多由老舊公房組成，居住者包括拆遷上樓戶、工薪階層戶及外地務(wù)工者，居民需求呈現(xiàn)多元化和個性化特點，原有的居民代表大會不能充分滿足居民訴求，社區(qū)黨委引領(lǐng)作用懸浮，對居委會組織建設(shè)缺乏系統(tǒng)、持續(xù)指導(dǎo)。職能部門各自為政，職責(zé)邊界模糊，難以發(fā)揮聯(lián)動、協(xié)同作用，社區(qū)治理格局呈現(xiàn)出一種縱向割裂、橫向壁壘的結(jié)構(gòu)。2020年，正值《北京市物業(yè)管理條例》《北京市文明行為促進條例》《北京市生活垃圾管理條例》出臺，為進一步提高社區(qū)服務(wù)水平，J社區(qū)將居民協(xié)商議事作為主要推動內(nèi)容，探尋黨建引領(lǐng)的深層嵌入路徑，建立由黨建引領(lǐng)的“365居民議事”機制：社區(qū)、樓院、樓門三級議事；黨委、居委會、居民、社會組織(即立德社會工作事務(wù)所，以下簡稱“LD社會組織”)、物業(yè)、其他社會力量六類主體參與；集、議、決、督、評五項議事流程，形成黨組織有力嵌入、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的多方聯(lián)動機制。“365居民議事”機制建立后，J社區(qū)在黨組織的帶領(lǐng)下，于生活垃圾管理、物業(yè)管理等方面，如如何鎖好自家大門、如何停好自家車、如何做好垃圾分類、如何參與小區(qū)微改造等關(guān)鍵小事，協(xié)商制定居民公約，加之運用信息技術(shù)與網(wǎng)格化管理，提供精細化服務(wù)，建立開放共享的基層管理服務(wù)平臺。通過“需求反饋機制—協(xié)商議事機制—利益協(xié)調(diào)機制—監(jiān)督評估機制”建設(shè)，完善365協(xié)商議事廳管理機制；通過賦權(quán)嵌入、實質(zhì)嵌入、組織嵌入、合作嵌入等一系列變革，加強黨組織總攬全局、整合資源、協(xié)調(diào)各方的政治向心力和凝聚力，有力地推進基層治理共同體的形成。賦權(quán)嵌入：居民的參需求反饋機制是J社區(qū)居民協(xié)商議事的起點。在黨建引領(lǐng)“365協(xié)商議事”廳建設(shè)前，協(xié)商議事是社區(qū)黨委應(yīng)急解決困難的一種輔助性或補充性工具，居民的自主性和主動性沒有很好地依靠黨組織整合起來，尚未形成常態(tài)化需求反饋機制。黨建引領(lǐng)的365居民議事機制，采用賦權(quán)嵌入的行動方式。一方面，通過激勵黨員干部下沉社區(qū)主動問需，使反饋結(jié)果更加體現(xiàn)居民的真實需求；另一方面，通過向居民賦權(quán)，調(diào)動居民參與積極性，形成常態(tài)化“賦能黨員+賦權(quán)居民”的需求反饋共同體。1.走街串巷服務(wù)居民賦能主要強調(diào)對社區(qū)黨員的激勵，促進黨員主動問需。首先，推動黨員下沉并明確相應(yīng)職責(zé)。J社區(qū)由黨委牽頭，社區(qū)黨員干部進入一線，每位黨員干部需積極走街串巷服務(wù)居民，并具體負責(zé)社區(qū)內(nèi)事務(wù)的一部分，如衛(wèi)生環(huán)境、私搭亂建、養(yǎng)老托管、小區(qū)停車、人臉識別等，同時公示責(zé)任干部的姓名、電話、工作職責(zé)，居民如遇到困難撥打電話就能迅速找到負責(zé)人。其次，將問需工作與績效考核掛鉤并設(shè)置相應(yīng)獎勵。上級黨委將選拔人才的標(biāo)準傾向于一線，暢通優(yōu)秀社區(qū)黨員干部的晉升渠道，定期評選優(yōu)秀黨干部，進一步激發(fā)社區(qū)黨員干部主動問需的積極性。2.居民主體地位核心化賦權(quán)則是強調(diào)還權(quán)于民，鼓勵居民積極表達自身訴求。第一，授予居民“點單權(quán)”。J社區(qū)自主招募議事代表，由社區(qū)居委會入戶下發(fā)一封信，吸引社區(qū)積極分子加入?yún)f(xié)商議事；組織居民投票評選出各樓門的樓長，樓長收集需求事項；以社區(qū)黨委為基礎(chǔ)進行網(wǎng)格化管理，按樓門成立三個黨小組，各黨小組組長負責(zé)匯總本樓議事代表及樓長的反饋建議，交由LD社會組織負責(zé)，以政府購買服務(wù)方式支付相關(guān)費用。第二，賦予居民“發(fā)聲權(quán)”。J社區(qū)充分發(fā)揮12345熱線功能，由各黨小組組長帶領(lǐng)議事代表及樓門長24小時輪流值班，保證隨時傾聽居民訴求。隨著社區(qū)內(nèi)常態(tài)化賦權(quán)嵌入的需求反饋機制的形成，一方面激發(fā)了黨員干部下沉一線的工作積極性，另一方面保證了居民的主體性地位。最終，形成了社區(qū)黨委+黨員+居民的需求反饋共同體，為協(xié)商議事的開展奠定民意基礎(chǔ)。黨建引領(lǐng)的協(xié)商議事機制社區(qū)協(xié)商治理過程中的互動協(xié)同是實現(xiàn)社區(qū)治理共同體的重要路徑，在黨建引領(lǐng)協(xié)商機制建設(shè)前，J社區(qū)各資源主體較為分散孤立，無法發(fā)揮“集中力量辦大事”的合力。例如，垃圾分類問題是涉及多方行動的關(guān)鍵議題，黨委干部只是列席旁聽，即形式嵌入；居民議事代表、物業(yè)公司及共建單位參與度較低，極大影響議事結(jié)果的質(zhì)量。黨建引領(lǐng)的協(xié)商議事機制是在對接整合社區(qū)場域要素的基礎(chǔ)上，筑起一種集合黨委、居委會、社會與市場等互動共建的關(guān)系、結(jié)構(gòu)和空間體系，從而達到實質(zhì)嵌入的效果。一方面，該機制致力于整合社區(qū)資本，依托社區(qū)黨建協(xié)調(diào)委員會，建立合作行為規(guī)范，培育互惠意識，調(diào)動各主體積極參與協(xié)商議事過程；另一方面，參會各方達成契約精神，明確責(zé)任分工，實現(xiàn)價值融合和共建共享。最終，形成“主體參與+契約共識”的協(xié)商議事共同體。這種實質(zhì)嵌入大體上可分為兩個部分：1.提升社區(qū)黨委的組織力，形成多元治理網(wǎng)絡(luò)資源共享是協(xié)商議事過程中各參與主體進行合作的前提，在J社區(qū)協(xié)商解決垃圾分類議題時，社區(qū)黨委運用領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威搭建平臺，促進各類資源的自由流動。首先，組織召開集中協(xié)商議事會。J社區(qū)黨委充分運用“吹哨報到”的號召作用及黨建協(xié)調(diào)委員會的地位優(yōu)勢，組織居民、物業(yè)公司、LD社會組織、共建單位共同參與協(xié)商議事會，鼓勵各方陳述觀點與訴求，注重發(fā)揮各類主體的資源優(yōu)勢。例如，運用LD社會組織的專業(yè)資源培訓(xùn)居民的議事能力，引入羅伯特議事規(guī)則等開會技術(shù)，營造茶館議事氛圍，規(guī)范居民議事協(xié)商程序。其次，打造多維度治理網(wǎng)絡(luò)。一方面，社區(qū)黨委搭建多方主體平等對話平臺，與居民、物業(yè)公司、共建單位共同協(xié)商方案，制定垃圾分類的義工排班制度及獎勵機制；另一方面，建設(shè)線上大數(shù)據(jù)及互聯(lián)網(wǎng)平臺，各主體可以及時發(fā)布信息、交換資源，深化黨建聯(lián)建推動垃圾治理，提高治理效率。執(zhí)行一年左右，J社區(qū)垃圾分類投放率位列N區(qū)前三名，代表N區(qū)創(chuàng)建首批垃圾分類示范小區(qū)。2.通過共識凝聚社會主體力量，形成社區(qū)黨委和社區(qū)各組織的協(xié)商議事共同體協(xié)商議事過程是一個契約履行過程，強調(diào)多元主體的共同行動，而其前提是建立在共同目標(biāo)的基礎(chǔ)上，參與主體經(jīng)充分溝通、辯論后能夠?qū)Ω髯杂^點進行增添減損、互相妥協(xié)，最終形成共識，以增強居民歸屬感及參與度黨建引領(lǐng)的協(xié)商議事機制發(fā)揮了社區(qū)黨委整合資源、融合價值的實質(zhì)嵌入作用，促進了各主體的協(xié)同行動，在黨組織帶領(lǐng)下，形成了社區(qū)黨委+社區(qū)各類組織的協(xié)商議事共同體，為協(xié)商議事的利益協(xié)調(diào)奠定行動基礎(chǔ)。行動邏輯偏偏化社區(qū)內(nèi)各治理主體利益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一是執(zhí)行協(xié)商結(jié)果的關(guān)鍵，也是實現(xiàn)有效治理的前提。J社區(qū)利益主體多元化，利益訴求異質(zhì)化，具體表現(xiàn)為：其一，居民維權(quán)表現(xiàn)為對個人或私人利益的維護，缺乏對社區(qū)利益的必要妥協(xié)。其二，居委會、業(yè)委會、居民、物業(yè)行動邏輯及出發(fā)點存在偏離。例如，365協(xié)商議事廳建立前，社區(qū)在執(zhí)行完善類改造項目時，社區(qū)黨委聯(lián)合居委會、業(yè)委會、物業(yè)前往居民家中進行人情動員，并采用“以物易物”“跳蚤市場”等進行物質(zhì)激勵，但依然沒有改變居民認為“清理違建是自家利益的損失”觀點，協(xié)商議事結(jié)果難以推進和執(zhí)行，清理難度較大。然而，365協(xié)商議事廳建立后，黨建引領(lǐng)的利益協(xié)調(diào)機制通過組織覆蓋及權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)，嵌入到社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，整合各參與主體的利益關(guān)系，形成“縱向一軸+橫向三網(wǎng)”的利益協(xié)調(diào)共同體，提升各參與者行動能力。1.以市場為導(dǎo)向，形成覆蓋格局J社區(qū)黨委沿著黨委—樓門黨小組—樓門黨員—退休干部的縱向一軸黨建思路，組成三個黨群理事會，做好居民個人利益與社區(qū)利益的協(xié)調(diào)。首先，實現(xiàn)理事會成員帶頭行動的工作全覆蓋。理事會成員帶頭清理自家違建設(shè)施，并按照就親、就近、就熟、就便的原則，實行四包聯(lián)系機制，形成“一人帶一戶，一戶帶一樓，一樓帶一片”的組織覆蓋格局。其次，實現(xiàn)社會組織培育居民的公共理性精神覆蓋。發(fā)揮LD社會組織黨支部的業(yè)務(wù)功能，由其牽頭開展多樣化、開放式、體驗式的黨建活動，使黨建活動更加符合和貼近社區(qū)黨員以及從業(yè)人員需求，營造社區(qū)融合氛圍。針對完善類改造議題在社區(qū)內(nèi)開辟空間進行模擬實驗，做出極端情境處理，使居民切身感受不清理違建的后果，引導(dǎo)居民理性思考，以此培育居民的公共理性精神。2.數(shù)據(jù)賦能，確保調(diào)查信息J社區(qū)黨建引領(lǐng)的利益協(xié)調(diào)機制得以有效運轉(zhuǎn)，除了依托縱向的組織覆蓋外，還探索出一套黨組織權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)的橫向溝通機制，即黨政群共商共治會議制度，做好居民、社區(qū)各類組織、政府部門三類主體間利益的協(xié)調(diào)。首先，定期舉辦聯(lián)席會議解決信息不對稱問題。J社區(qū)黨委組織黨小組組長、黨員、業(yè)委會代表、居委會代表、居民代表、物業(yè)代表、公安消防部門代表出席，社區(qū)干部結(jié)合黨群理事會所調(diào)研的居民意見，積極對接相關(guān)部門，具體討論各參與主體的權(quán)責(zé)，共同研究方案，最終達成一致意見。其次，發(fā)揮數(shù)據(jù)賦能優(yōu)勢擴充信息雙向流通渠道。一方面，J社區(qū)黨委運用互聯(lián)網(wǎng)平臺，建設(shè)會議微信群，設(shè)置微信公眾號“完善類改造建議征集專欄”,開辟“和諧改造”直播間，拓寬信息收集途徑。另一方面，利用“社區(qū)云”及時發(fā)布完善類改造工作政策法律依據(jù)、工作動態(tài)、VR動態(tài)演示改造后效果，提高宣傳覆蓋面及居民支持率。黨建引領(lǐng)的利益協(xié)調(diào)機制通過工作覆蓋及權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)實現(xiàn)組織嵌入，促進了社區(qū)黨委+各黨小組+居民+社區(qū)各類組織+政府部門的利益協(xié)調(diào)共同體，為協(xié)商議事的監(jiān)督評估奠定組織基礎(chǔ)。新型監(jiān)督機構(gòu)：社區(qū)黨委協(xié)商議事實踐需有專門的監(jiān)督主體及規(guī)范措施保證協(xié)商成果的鞏固。然而，在黨建引領(lǐng)監(jiān)督評估機制建立前，J社區(qū)黨委及業(yè)委會并未參與到監(jiān)督過程中，社區(qū)內(nèi)也沒有單獨的監(jiān)督機構(gòu)來督促每個階段議事成果的轉(zhuǎn)化。一方面易造成重結(jié)果輕過程的協(xié)商目標(biāo)偏差，另一方面易使協(xié)商議事成為重指標(biāo)輕內(nèi)容的形式化行政工具。為此，J社區(qū)黨委積極探索新型監(jiān)督評估方式，發(fā)揮監(jiān)督評估對協(xié)商議事建設(shè)的推動作用。社區(qū)黨委通過黨建引領(lǐng)，組建紅色業(yè)委會，培育社區(qū)自治組織，力圖形成社區(qū)監(jiān)督反饋合力，增益協(xié)商議事效果。最終，形成“業(yè)委會主力+自組織輔助”的監(jiān)督評估共同體。1.強化監(jiān)督功能，提升規(guī)范性J社區(qū)黨委調(diào)整2020年初組建的抗疫臨時黨支部職能，將“同心抗疫”臨時黨支部轉(zhuǎn)化為紅色業(yè)委會，加強其制度性、規(guī)范性建設(shè)，賦予其核心監(jiān)督功能。首先，加強規(guī)制性。通過響應(yīng)N區(qū)《業(yè)主大會和業(yè)主委員會工作指導(dǎo)規(guī)則》《關(guān)于以黨建引領(lǐng)推進紅色業(yè)委會建設(shè)的指導(dǎo)意見》等，加強對紅色業(yè)委會監(jiān)督功能的工作指導(dǎo)、組織建設(shè)、規(guī)制約束。其次，提高規(guī)范性。鞏固紅色業(yè)委會的黨組織覆蓋程度，鼓勵其組建業(yè)委會工作小組。挖掘居民信任的、黨委和居委會認可的、工作能力強的業(yè)主精英，鼓勵其帶頭監(jiān)督。最后，融入黨建精神。J社區(qū)黨委制定學(xué)習(xí)制度，依托LD社會組織黨支部設(shè)置紅色課程，定期組織成員集中培訓(xùn)，開展“主題黨日”活動及設(shè)計各類活動中的標(biāo)語、圖標(biāo)，營造黨建氛圍。評選優(yōu)秀監(jiān)督黨員，發(fā)揮典范作用，調(diào)動紅色業(yè)委會履行監(jiān)督職能的活力。2.協(xié)助互助：自組織與志愿者共同參J社區(qū)黨委為解決參與協(xié)商議事監(jiān)督環(huán)節(jié)的主體較少、意識不強的問題，培育建立公益小組、監(jiān)督小組等社區(qū)自組織，根據(jù)其靈活性監(jiān)督特點，賦予其輔助性監(jiān)督功能。首先，加強自組織能力建設(shè)。由LD社會組織負責(zé)能力培訓(xùn)，邀請行業(yè)專家、高校教師教授基礎(chǔ)管理課程，日常管理與服務(wù)則直屬于黨群理事會，形成黨建引領(lǐng)社區(qū)自組織、社區(qū)自組織協(xié)助LD社工及黨組織的互助模式，對具有發(fā)展?jié)摿Φ淖越M織通過政府購買公共服務(wù)等方式予以資助和扶持。其次，動員居民成為監(jiān)督志愿者。社區(qū)黨委和N區(qū)社會工作服務(wù)中心聯(lián)手打造“公益銀行”機制，采取志愿服務(wù)積分兌換制。監(jiān)督小組內(nèi)的志愿者可以將所得積分用于折算生活服務(wù)費用，還可將其變?yōu)椤肮嫜h(huán)”,如捐贈給困難家庭用于兌換相應(yīng)物品。除此以外，為體現(xiàn)對監(jiān)督志愿服務(wù)的激勵和回饋，社區(qū)定期選舉“志愿服務(wù)之星”,促進居民積極參與。黨建引領(lǐng)的監(jiān)督評估機制通過對社區(qū)內(nèi)生組織的組建與培育，實現(xiàn)了融合多類主體的合作嵌入，形成了社區(qū)黨委+紅色業(yè)委會+社區(qū)自組織的監(jiān)督評估共同體，完成了協(xié)商議事的閉環(huán)。創(chuàng)建多方聯(lián)動的共同體至此，J社區(qū)的協(xié)商議事逐漸走向規(guī)范化、有序化、多元化的發(fā)展軌道。社區(qū)充分發(fā)揮黨建嵌入的基礎(chǔ)性作用，通過黨建引領(lǐng)需求反饋—協(xié)商議事—利益協(xié)調(diào)—監(jiān)督評估全流程機制，構(gòu)建多方聯(lián)動的共同體行動秩序，是當(dāng)前基層社區(qū)優(yōu)化治理的創(chuàng)新舉措。這種新格局具有如下特征：1.境的突破在境J社區(qū)黨組織的深層嵌入功能是對以往黨建懸浮化引領(lǐng)困境的突破。365協(xié)商議事廳實現(xiàn)了黨建的深層嵌入，表現(xiàn)在賦權(quán)嵌入、實質(zhì)嵌入、組織嵌入、合作嵌入，強調(diào)與社區(qū)生態(tài)的融合共通，拓展了多方主體參與的共治空間。2.激活主體、組織覆蓋、價值融合社區(qū)協(xié)商議事的實現(xiàn)路徑是加強基層黨建在全流程機制中的領(lǐng)導(dǎo)地位，主要體現(xiàn)為主體激活、資源共享、組織覆蓋、價值融合。黨建引領(lǐng)的“365居民議事”機制，一方面強調(diào)突出黨組織與各主體行政組織的功能定位，另一方面強化黨組織協(xié)調(diào)屬性，整合社區(qū)資源，加強自身權(quán)威性，實現(xiàn)黨對基層社區(qū)治理的核心領(lǐng)導(dǎo)。3.社區(qū)黨建引領(lǐng)的協(xié)同聯(lián)動機制協(xié)商議事過程中，J社區(qū)黨委通過將居民、社區(qū)各類組織、其他社會力量納入黨建網(wǎng)絡(luò)，形成一種制度化的合作網(wǎng)絡(luò)框架，即黨建引領(lǐng)作用下的多方協(xié)同聯(lián)動。其一，黨建引領(lǐng)可以營造多方聯(lián)動的利益共同體。各參與主體平等協(xié)商、表達意見、形成共