論南海問題的成因及處置

論南海問題的成因及處置

現(xiàn)在和之后很長一段時(shí)間，中國面臨著法律糾紛。如何合理地處理南海問題是一個(gè)很重大的課題,考驗(yàn)中國政府和人民的智慧,也是對(duì)研究者的一種挑戰(zhàn)。南海問題的合理處理,不僅關(guān)涉我國由區(qū)域性大國向全球性大國(世界性大國)轉(zhuǎn)型成功與否的重要指標(biāo),也關(guān)涉我國核心利益的維護(hù)及中國和平發(fā)展進(jìn)程,所以必須積極認(rèn)真對(duì)待。一、南海問題上的本質(zhì)近期,南海問題凸顯,特別引起國際社會(huì)的廣泛關(guān)注,引發(fā)了多種討論。筆者認(rèn)為,南海問題顯現(xiàn)的要因,主要集中在以下方面。第一,經(jīng)濟(jì)利益方面。世界經(jīng)濟(jì)重心已向亞太地區(qū)轉(zhuǎn)移,亞洲各國所需的能源資源需求日趨增加,所以,對(duì)海洋及其資源的需求與依賴日益提升。換言之,各國開發(fā)利用海洋及其資源的力度進(jìn)一步強(qiáng)化,包括搶占南沙島礁及開發(fā)其資源的力度加大,依賴海洋及其資源發(fā)展的要素明顯。例如,越南《海洋戰(zhàn)略規(guī)劃》提出了到2020年海洋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值53-55%的目標(biāo)。目前越南在海上開采的原油已占越南外匯收入來源的第一位,即越南在南海資源開發(fā)中獲得了巨大的利益,并試圖繼續(xù)保持和獲取更多的“利益”,包括實(shí)施聯(lián)合開發(fā),所以,在南海問題上出現(xiàn)了強(qiáng)硬的立場與行為。第二,航行安全方面。南海是國際航行的重要通道,因?yàn)橥ㄟ^南沙海域的船舶總噸數(shù)相當(dāng)于世界船舶總噸數(shù)的一半,占世界石油運(yùn)輸量的一半,其通航量為蘇伊士運(yùn)河的2倍、巴拿馬運(yùn)河的3倍。第三,爭議島嶼方面。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》(簡稱《公約》)及其附件(《大陸架界限委員會(huì)》)的相關(guān)規(guī)定和《公約》締約國大會(huì)決議,主張外大陸架的國家應(yīng)在2009年5月13日以前向大陸架界限委員會(huì)提交外大陸架劃界案,以使大陸架界限委員會(huì)能審議國家外大陸架劃界案,并提出建議。第四,制度缺陷方面。盡管我國于2002年11月4日與東南亞各國簽署了《南海各方行為宣言》,但由于其是一個(gè)原則性的宣言,缺乏具體的行為準(zhǔn)則,特別是缺乏相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)及違反宣言行為的制裁措施,所以對(duì)于各國的行動(dòng)無法認(rèn)定,而各國往往采取利于自國利益的解釋,致使沖突和爭端無法獲得認(rèn)定和解決,而為追求更大的利益采取的行動(dòng)也有進(jìn)一步發(fā)展的趨勢。尤其是各國在南海的單方面或聯(lián)合行動(dòng),無法作出判斷,從而無法確定其行為或行動(dòng)是否使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化和影響了南海的和平與穩(wěn)定。二、區(qū)域制度缺陷實(shí)際上,南海問題顯現(xiàn)的根本要因?yàn)?在南海蘊(yùn)涵著一些法律爭議。它們產(chǎn)生極其復(fù)雜,既有歷史原因,又有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國際、區(qū)域制度缺陷所致,所以極難解決。但依據(jù)國際法,包括《聯(lián)合國憲章》、《公約》、《南海各方行為宣言》等在內(nèi)的國際制度,利用和平方法解決南海法律爭議問題是必須遵行的原則。1.中美兩國軍事活動(dòng)合作的路徑選擇在南海問題上,蘊(yùn)涵著兩種類型的法律爭議。第一,中國與東盟某些國家之間的島礁主權(quán)歸屬爭議(或領(lǐng)土爭議),以及由此衍生的其他爭議(例如,海域劃界爭議,資源開發(fā)爭議,海上執(zhí)法爭議)。第二,中國與美國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事活動(dòng)(軍事測量、諜報(bào)偵察和軍事演習(xí))爭議。美國表面上說要維護(hù)南海周邊海域的航行自由和通道安全,實(shí)質(zhì)上是為了堅(jiān)持所謂的在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事活動(dòng)自由。鑒于南海問題法律爭議的內(nèi)涵與對(duì)象不同,所以應(yīng)根據(jù)不同的類型采取不同的路徑予以解決。對(duì)于與東盟某些國家(越南、菲律賓等)之間的島礁主權(quán)歸屬爭議,應(yīng)與相關(guān)國家展開協(xié)商,利用和平方法依據(jù)國際法和區(qū)域制度予以解決;對(duì)于與美國之間的軍事活動(dòng)方面的爭議,應(yīng)考察《公約》的制度性規(guī)范,包括依據(jù)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度和通過雙邊對(duì)話(中美海上安全磋商機(jī)制、中美亞太事務(wù)磋商機(jī)制等)方法協(xié)商解決。2.中國和越南不同的法律管轄根據(jù)國際、區(qū)域及雙邊關(guān)于海洋問題的制度性規(guī)范,應(yīng)利用和平方法解決國家之間的爭端。這是國際法的一項(xiàng)基本原則。和平方法分為政治方法(或外交方法)和法律方法兩種。(1)對(duì)于南海島礁主權(quán)歸屬爭議問題,利用政治方法解決的難度在于,各國是否存在根據(jù)“擱置爭議、共同開發(fā)”方針的政治意愿解決爭端;同時(shí),由于其他國家已搶占了南海特別是南沙群島中的多數(shù)島礁并正在實(shí)施開發(fā)活動(dòng),所以相應(yīng)地缺乏實(shí)施共同開發(fā)的現(xiàn)實(shí)利益需求,以及爭議海域模糊及共同開發(fā)海域難以界定的困境,從而出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的操作困難。利用法律方法解決南海問題的難度在于,中國和越南并未選擇性地作出了接受國際法院管轄權(quán)的聲明,盡管菲律賓于1972年1月18日接受了國際法院的管轄權(quán),但其對(duì)海洋管轄權(quán)、陸地領(lǐng)土爭議問題作了保留,所以相關(guān)國家利用國際法院解決南海問題爭議的可能性并不存在。為此,盡管利用政治方法解決南海島礁領(lǐng)土爭議問題存在一定的困難,但也必須是努力的方向。這也正是中國政府一貫堅(jiān)持的立場與方針,即堅(jiān)持通過相關(guān)國家之間的協(xié)商或談判,利用和平方法解決領(lǐng)土爭議問題,這是符合包括《南海各方行為宣言》在內(nèi)的原則和制度的,也是國際社會(huì)的普遍實(shí)踐。(2)對(duì)于中美兩國關(guān)于軍事活動(dòng)方面的對(duì)立和爭議,起源于對(duì)《公約》相關(guān)制度或條款內(nèi)容(包括專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的海洋科學(xué)研究,和平利用,以及《公約》第58條第3款)的不同解釋、理解而形成的對(duì)立和分歧,但由于中美兩國均沒有選擇性地接受國際法院的管轄權(quán),所以無法利用國際法院針對(duì)條約的解釋、國際法問題作出判決,即國際法院對(duì)此爭議無管轄權(quán)。同時(shí),美國迄今未批準(zhǔn)加入《公約》,又中國作出了排除軍事活動(dòng)有關(guān)的爭端使用國際司法或仲裁方法解決的書面聲明,所以,國際海洋法法庭也無法受理此類爭議案件。為此,只能通過政治方法(對(duì)話,交流和談判)解決中美兩國之間的對(duì)立和分歧。而可以利用的具體通道為中美海上安全磋商機(jī)制、中美亞太事務(wù)磋商機(jī)制,以及中美海洋法和極地事務(wù)對(duì)話機(jī)制等方法協(xié)商解決,目的是增加理解和共識(shí),特別是針對(duì)《公約》主要原則、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度內(nèi)的權(quán)利和義務(wù)等尋求理解和共識(shí),以增進(jìn)互信。同時(shí),為預(yù)防海上不測事態(tài),中美應(yīng)努力締結(jié)預(yù)防海上事故協(xié)定,以共同遵守相關(guān)原則與規(guī)則,維護(hù)南海穩(wěn)定與和平,確保國際社會(huì)共同利益。三、南海仲裁案有待解決的問題考慮到南海領(lǐng)土爭議問題極其復(fù)雜,解決難度極大,一般很難一次性解決,所以可采用分步驟的方法逐步解決。即對(duì)于中國與東盟某些國家之間的南海領(lǐng)土爭議問題,擬可采取以下步驟。第一,實(shí)施低層面(或低敏感)領(lǐng)域的合作。應(yīng)該說,中國與他國存在解決或延緩南海問題爭議的先例,例如,于2004年6月30日生效的《中越北部灣劃界協(xié)議》;中國、菲律賓和越南于2005年3月14日簽署的《在南中國海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》;中國與東盟就推進(jìn)落實(shí)《南海各方行為宣言》及后續(xù)行動(dòng)進(jìn)程,包括落實(shí)《南海各方行為宣言》指針達(dá)成共識(shí)(2011年7月20日),力爭在南海防災(zāi)減災(zāi)、海洋搜救、海洋科研等方面予以合作;2011年10月11日,中越簽署的《關(guān)于指導(dǎo)解決中越海上問題基本原則協(xié)議》等,這些均為維護(hù)南海穩(wěn)定、增進(jìn)互信和推進(jìn)合作,為有關(guān)當(dāng)事國最終和平解決爭議創(chuàng)造了良好條件和氛圍,值得堅(jiān)持和推進(jìn)實(shí)施。換言之,在最終解決領(lǐng)土爭議問題前,為預(yù)防事態(tài)的進(jìn)一步惡化,在區(qū)域(中國與東盟)締結(jié)低層面領(lǐng)域(例如,海洋環(huán)保,海洋科學(xué)研究,海上航行和交通安全,搜尋與救助,打擊跨國犯罪包括但不限于打擊毒品走私、海盜和海上武裝搶劫以及軍火走私)的工作協(xié)議或合作協(xié)議,則是一個(gè)延緩爭議升級(jí)的有效方法與途徑。這不僅符合《南海各方行為宣言》第6款宣言的原則,也符合《公約》第123條關(guān)于在半閉海沿岸國應(yīng)就非生物資源以外領(lǐng)域開展合作的原則與要求。盡管《南海各方行為宣言》、《關(guān)于指導(dǎo)解決中越海上問題基本原則協(xié)議》內(nèi)容沒有涉及漁業(yè)合作領(lǐng)域,但為切實(shí)保護(hù)漁民捕魚權(quán)問題,減少?zèng)_突和抓扣事件的發(fā)生,相關(guān)國家之間就漁業(yè)問題合作是一個(gè)很重要的方面,所以,對(duì)此需要有共同的意愿和共識(shí),并為實(shí)施漁業(yè)合作而努力。當(dāng)相關(guān)方就漁業(yè)問題合作協(xié)商談判時(shí),可以預(yù)見,爭議的焦點(diǎn)將集中于漁業(yè)合作區(qū)域的界定和執(zhí)法管轄權(quán)沖突如何處理的問題。換言之,由于南海爭議海域模糊不清,難以界定,所以漁業(yè)合作的區(qū)域范圍就難以確定,相應(yīng)地捕魚事件的管轄權(quán)就無法確定。而為減少南海捕魚事件及沖突事故發(fā)生,相關(guān)方特別應(yīng)努力構(gòu)筑海上信息通報(bào)與事故處理制度,并主要遵守船旗國管轄原則,為此,相關(guān)方對(duì)漁業(yè)合作問題展開研討,就顯得尤為重要和迫切,在條件成熟時(shí),也可考慮聯(lián)合巡航執(zhí)法管理模式與制度。第二,待低層面領(lǐng)域的合作深化,互信增強(qiáng)后,應(yīng)盡快制定具有拘束力的行為準(zhǔn)則。鑒于《南海各方行為宣言》存在一些缺陷,包括無法判定和處罰使南海爭議復(fù)雜化、擴(kuò)大化及影響南海穩(wěn)定的行為和行動(dòng),所以,制定諸如南海各方行為準(zhǔn)則那樣的具有法律拘束力的文件就顯得尤為重要。盡管2004年12月設(shè)立了中國與東盟聯(lián)合工作組,自2005年8月至2010年12月已舉行了六次會(huì)議,但未能就制定具有法律拘束力的文件達(dá)成一致。為此,各方應(yīng)繼續(xù)就制定南海各方行為準(zhǔn)則進(jìn)行協(xié)商,并為協(xié)商一致而努力,這是符合區(qū)域制度的原則和要求的。因?yàn)?《南海各方行為宣言》第10款規(guī)定,有關(guān)各方重申制定南海行為準(zhǔn)則將進(jìn)一步促進(jìn)本地區(qū)和平與穩(wěn)定,并同意在各方協(xié)商一致的基礎(chǔ)上,朝最終達(dá)成該目標(biāo)而努力。中國政府對(duì)在條件成熟時(shí)討論制訂“南海各方行為準(zhǔn)則”持開放的態(tài)度,并認(rèn)為當(dāng)前的重要任務(wù)為應(yīng)啟動(dòng)南海低層面領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作,待合作深化、互信增強(qiáng)后,再擬訂南海各方行為準(zhǔn)則較妥。第三,力圖最終解決領(lǐng)土爭議問題,抑或?qū)嵤┕餐_發(fā)制度。應(yīng)該說,利用和平方法通過締結(jié)最終協(xié)議,是解決領(lǐng)土爭議問題的最好方法,但由于南海領(lǐng)土爭議問題涉及多方,牽涉領(lǐng)域和因素眾多,包括歷史、地理、國際關(guān)系和國際法等,也無法排除域外大國的干涉,又關(guān)聯(lián)民族情緒和感情,一般各方無法作出妥協(xié)和讓步,所以極難解決和平衡,為此,應(yīng)堅(jiān)持“擱置爭議、共同開發(fā)”的原則,切實(shí)實(shí)施共同開發(fā)制度,包括淡化或弱化領(lǐng)土主權(quán),設(shè)立諸如能源共同體那樣的機(jī)構(gòu),實(shí)施共同開發(fā)。最后應(yīng)該指出的是,南海領(lǐng)土爭議問題的解決需要得到臺(tái)灣地區(qū)的支持,即實(shí)施兩岸海洋問題合作特別緊要。從最近兩岸關(guān)系的發(fā)展進(jìn)程和兩岸針對(duì)海洋問題立場基本相同的境況來看,兩岸實(shí)施海洋問題合作的時(shí)機(jī)已經(jīng)到來,具體可授權(quán)兩會(huì)締結(jié)海洋問題合作框架協(xié)議,特別應(yīng)先在低層面領(lǐng)域推進(jìn)實(shí)施,待條件成熟和合作深化后,再予以提升,堅(jiān)持先易后難,循序漸進(jìn)的原則,以共同保衛(wèi)中華民族的主權(quán)和領(lǐng)土完整。四、中國在南海問題爭議解決中的作用筆者認(rèn)為,中越近期在海上問題達(dá)成共識(shí)和原則協(xié)議,對(duì)于緩和南海問題爭議,我國堅(jiān)持利用和平方法通過雙邊協(xié)商談判解決相關(guān)國家之間的海洋問題爭議,具有特別重要的意義。其主要體現(xiàn)在以下方面:1.內(nèi)海上問題爭議的解決對(duì)策中越兩國關(guān)系的全面發(fā)展需要有一個(gè)和平與友好的環(huán)境,針對(duì)包括南海問題在內(nèi)的海上問題爭議不應(yīng)影響兩國關(guān)系發(fā)展大局,只有這樣才能實(shí)現(xiàn)“長期穩(wěn)定、面向未來、睦鄰友好、全面合作”的方針,實(shí)現(xiàn)“好鄰居、好朋友、好同志、好伙伴”的目標(biāo)。所以,兩國在海上問題上達(dá)成的共識(shí)和原則協(xié)議十分緊要。2.積極化解領(lǐng)土爭議問題兩國針對(duì)南沙島礁領(lǐng)土問題存在對(duì)立的主張,這是不爭的事實(shí)。為應(yīng)對(duì)現(xiàn)狀和促進(jìn)兩國關(guān)系發(fā)展,雙方應(yīng)積極傾聽對(duì)方的主張,尊重歷史事實(shí)和對(duì)方的利益,避免單方面的行為和活動(dòng),以防止?fàn)幾h和沖突升級(jí),所以,兩國應(yīng)利用磋商平臺(tái),積極處理存在的爭議問題,包括通過談判構(gòu)筑臨時(shí)性的制度性安排,尤應(yīng)先在低敏感領(lǐng)域(例如,海洋環(huán)保、海洋科研、海上搜救、減災(zāi)防災(zāi)等)合作,以創(chuàng)造條件共同開發(fā)爭議海域資源,增進(jìn)互信,為最終合理解決領(lǐng)土爭議問題創(chuàng)造良好氛圍。3.邊界爭端問題的解決方法上已言及,由于中越兩國均未對(duì)《國際法院規(guī)約》第36條作出選擇接受國際法院管轄權(quán)解決爭端的聲明,又中國于2006年8月25日向聯(lián)合國秘書長提交了將海洋邊界爭端問題排除司法管轄的書面聲明,如果無法在兩國之間締結(jié)仲裁協(xié)議,則兩國利用法律方法解決海洋問題爭議的條件和基礎(chǔ)就不具備,為此,只能利用政治方法解決兩國之間存在的海洋爭議問題。所以,《關(guān)于指導(dǎo)解決中國和越南海上問題基本原則協(xié)議》指出,針對(duì)中越海上爭議,雙方將通過談判和友好協(xié)商加以解決,如果爭議涉及其他國家,將與其他爭議方進(jìn)行協(xié)商。換言之,中越兩國就海上問題達(dá)成共識(shí)和原則協(xié)議,為進(jìn)一步通過雙邊對(duì)話和協(xié)商方法,解決海洋爭議問題提供了政治保障。4.國際社會(huì)應(yīng)積極支持相關(guān)政策,并積極推動(dòng)中越兩國就海洋爭議問題達(dá)成共識(shí)與原則協(xié)議如果中越兩國通過努力就海上問題以平等對(duì)話和友好協(xié)商方式解決了海洋爭議問題,包括締結(jié)臨時(shí)性的安排——共同開發(fā)制度,則無疑為他國間解決海洋問題爭議提供重要參考和借鑒,也表明通過兩國之間的共同努力,是可以解決相關(guān)國家之間的爭議問題的,提振信心,也可以排除域外大國參與南海問題解決的困境,并消除中國與東盟國家無法解決海洋問題爭議的疑惑?？傊?中越兩國就海上問題達(dá)成共識(shí)和原則協(xié)議,值得肯定,這對(duì)于維護(hù)地區(qū)和平與穩(wěn)定將發(fā)揮重要的作用,包括為其他國家間解決海洋問題爭議提供經(jīng)驗(yàn),所以,國際社會(huì)應(yīng)對(duì)此予以積極支持,肯定兩國為解決海洋問題作出的努力,而不是批評(píng)與指責(zé)。但盡管中越兩國已就海上問題包括南海問題達(dá)成了共識(shí)與原則協(xié)議,但離最終解決包括領(lǐng)土爭議問題在內(nèi)的海洋問題的合理解決,仍有很長的進(jìn)程。特別應(yīng)注意以下幾個(gè)問題,主要為:第一,雙方應(yīng)誠意履行達(dá)成的共識(shí)與原則協(xié)議所包含的內(nèi)容,并通過對(duì)話和協(xié)商方法消除分歧,避免單方面的行為和活動(dòng)