蘇州政府?dāng)?shù)字治理的主要問題與對策建議

蘇州政府?dāng)?shù)字治理的主要問題與對策建議信息時代已然來臨，“數(shù)字化生存”已然成為常態(tài)。隨著我國大力推進(jìn)5G、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術(shù)新應(yīng)用，數(shù)字治理問題越來越受關(guān)注。適應(yīng)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革趨勢、引領(lǐng)驅(qū)動數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和數(shù)字社會建設(shè)、營造良好數(shù)字生態(tài)、加快數(shù)字化發(fā)展，成為新時代數(shù)字政府建設(shè)的迫切要求。所謂政府?dāng)?shù)字治理，就是政府通過運(yùn)用數(shù)字技術(shù)和數(shù)據(jù)要素，以數(shù)字平臺為載體，對經(jīng)濟(jì)社會問題進(jìn)行數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化治理。黨的十八大以來，我國積極實施網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國戰(zhàn)略、大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。蘇州結(jié)合發(fā)展實際務(wù)實探索，取得顯著成就。特別突出的是，政府政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用快速推進(jìn)，基于數(shù)據(jù)共享和開發(fā)利用的平臺建設(shè)漸次展開?！白疃嗯芤淮巍?、“一網(wǎng)通辦”、“一網(wǎng)統(tǒng)管”、“一網(wǎng)協(xié)同”、“接訴即辦”等創(chuàng)新實踐，極大地提高了一體化政務(wù)服務(wù)質(zhì)量和監(jiān)管效率。一、蘇州政府?dāng)?shù)字治理存在的主要問題數(shù)字治理的前提是數(shù)據(jù)的獲得和高效使用。數(shù)據(jù)已經(jīng)被認(rèn)定為一種生產(chǎn)要素，但數(shù)據(jù)共享與安全的邊界和矛盾仍然導(dǎo)致數(shù)據(jù)獲取異常困難、共享數(shù)據(jù)意愿和動力不足?；谡{(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)蘇州在數(shù)字治理方面存在以下問題和需調(diào)整的地方。一是頂層設(shè)計的系統(tǒng)性尚顯不夠。不同區(qū)域、不同層次乃至同一層次不同部門之間的數(shù)字化目標(biāo)、程序與機(jī)制存在較大差異，為進(jìn)一步發(fā)展留置了障礙和風(fēng)險。譬如，數(shù)字時代跨部門協(xié)同，就非常典型地表現(xiàn)出因缺乏頂層設(shè)計而累積大量碎片化治理的問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部門之間的溝通協(xié)調(diào)仍然是治理實踐中最常見，也最困擾基層工作人員的問題。究其緣由，不僅是因為現(xiàn)代社會治理的高度復(fù)雜性和傳統(tǒng)條塊分割管理體制所形成的分散化格局，也緣于治理技術(shù)難以適應(yīng)現(xiàn)實需要。這之中，存在著部門邊界、協(xié)調(diào)機(jī)制、數(shù)據(jù)共享和精準(zhǔn)考核等諸多復(fù)雜問題。數(shù)字政府是數(shù)字化發(fā)展的一大支柱，數(shù)字化轉(zhuǎn)型中數(shù)字政府建設(shè)意義重大。實踐中，各版塊、各部門對于數(shù)字化治理轉(zhuǎn)型的需要及其理解程度是不一樣的，存在著顯著的差異。如何在確保國家要求和制式統(tǒng)一的前提下，展現(xiàn)出地方的差異性和自主性，有很大的探索空間。二是創(chuàng)新應(yīng)用的持續(xù)性仍不夠強(qiáng)。數(shù)字治理在基層實踐中具體表現(xiàn)為“一網(wǎng)統(tǒng)管”“城市大腦”等形態(tài)。它們并非單純的信息化系統(tǒng)，其依托的“底座”其實是專門設(shè)立的管理城市運(yùn)行的職能部門，有的城市稱之為“城市運(yùn)行管理中心”或“城市運(yùn)行中心”。“一網(wǎng)統(tǒng)管”主要承擔(dān)值守調(diào)度、協(xié)調(diào)督查、建設(shè)規(guī)劃、場景應(yīng)用等工作，重在聯(lián)通上下、銜接左右，發(fā)揮居中調(diào)度、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。在基層實踐中，依然存在政務(wù)服務(wù)移動App或小程序等各類應(yīng)用平臺跨部門、跨領(lǐng)域協(xié)同應(yīng)用水平不高，跨部門、跨領(lǐng)域的數(shù)據(jù)融合難度很大，以及政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)用場景開發(fā)不夠等難點(diǎn)痛點(diǎn)。這可以看出，蘇州數(shù)字治理探索在“點(diǎn)”上發(fā)力較多，數(shù)據(jù)壁壘依然存在；“面”上融合不足，尤其是創(chuàng)新實踐的連貫性、可持續(xù)性缺乏“場景”支撐和績效引導(dǎo)，隨機(jī)性較大。數(shù)字治理在普遍持續(xù)提升民眾參與的同時，需要注意到，數(shù)字治理過程中“數(shù)字鴻溝”現(xiàn)象是長期存在的。其原因是多方面的：既包括各級政府部門的數(shù)據(jù)化過程是持續(xù)變化的，其間存在斷續(xù)狀況，其相應(yīng)的代碼、格式、承壓性、安全能力和界面友好性都各不相同，又涉及深層次的政府職責(zé)體系改革尚未完全到位的問題；既涉及算法支配泛化下的使用排他性問題，又關(guān)涉到包括政府系統(tǒng)內(nèi)容人員技術(shù)能力以及社會受眾的數(shù)字素養(yǎng)提升與適應(yīng)性等問題。三是治理的安全性問題亟待進(jìn)一步強(qiáng)化。國家和各地區(qū)關(guān)于數(shù)據(jù)共享、開放、安全、治理、應(yīng)用已有一些頂層設(shè)計和規(guī)范文件，但這些在基層的操作、落地仍存在困難。此外，網(wǎng)絡(luò)安全保障體系還有不少突出短板，網(wǎng)民遭遇個人信息泄露、網(wǎng)絡(luò)詐騙、設(shè)備中病毒或木馬、賬號或密碼被盜等比例較高；工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)安全亟待加強(qiáng)，網(wǎng)絡(luò)舉報部門受理舉報案件數(shù)量有所上升；干部隊伍數(shù)字意識和數(shù)字素養(yǎng)也有待進(jìn)一步強(qiáng)化提升。當(dāng)然，上述問題與全國數(shù)字治理的總體進(jìn)程所表現(xiàn)出的問題具有共性。這也表明，在基礎(chǔ)信息化建設(shè)、數(shù)字政府制度體系建設(shè)、政府回應(yīng)市民訴求的質(zhì)量、政務(wù)數(shù)據(jù)匯聚共享水平等領(lǐng)域，仍然任重道遠(yuǎn)。二、蘇州政府?dāng)?shù)字治理發(fā)展的對策建議政府?dāng)?shù)字治理持續(xù)深化，帶來對政府組織系統(tǒng)、管理服務(wù)系統(tǒng)和績效責(zé)任系統(tǒng)的新變革。政府?dāng)?shù)字治理面臨許多未知挑戰(zhàn)和不確定性，但有一種確定性，就是面對社會實踐結(jié)構(gòu)性變化的今天，以數(shù)字政府引領(lǐng)數(shù)字化治理，將是需要常改常新、持續(xù)推進(jìn)的“未竟之事業(yè)”。去年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2022〕14號）提出，到2025年，與政府治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的數(shù)字政府頂層設(shè)計更加完善、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制更加健全，政府?dāng)?shù)字化履職能力、安全保障、制度規(guī)則、數(shù)據(jù)資源、平臺支撐等數(shù)字政府體系框架基本形成；到2035年，與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的數(shù)字政府體系框架更加成熟完備，整體協(xié)同、敏捷高效、智能精準(zhǔn)、開放透明、公平普惠的數(shù)字政府基本建成。2022年9月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)指南的通知》進(jìn)一步明確建立健全政務(wù)數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制，以促進(jìn)大數(shù)據(jù)政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)。結(jié)合蘇州實際，建議從如下方面深化相關(guān)工作。第一，進(jìn)一步明晰政府?dāng)?shù)字治理的目標(biāo)和價值，重視其在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重大促進(jìn)作用。數(shù)字化社會需要數(shù)字化的政府展開治理服務(wù)。建設(shè)數(shù)字化政府，從長遠(yuǎn)來看是建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字中國的基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性工程。建設(shè)數(shù)據(jù)賦能、整體協(xié)同、安全可控的數(shù)字化政府，是構(gòu)建與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的數(shù)字政府體系框架目標(biāo)的基礎(chǔ)。從主動回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會數(shù)字化深刻轉(zhuǎn)型發(fā)展需求、形成數(shù)字治理新格局、充分釋放數(shù)字化發(fā)展紅利出發(fā)，尤其需要創(chuàng)新政府治理理念、體制機(jī)制、方式方法，加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)數(shù)字化的法治政府、廉潔政府和服務(wù)型政府。從這個意義上講，數(shù)字化政府的建設(shè)，面向國家與社會、政府與市場、政府與公民之間交互界面持續(xù)變化、交互機(jī)制持續(xù)更新態(tài)勢下的新治理和新實踐，構(gòu)成推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是中國式現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。第二，面向高質(zhì)量發(fā)展需求，打造全天候、立體化、無縫隙、零時差、有溫度“中央廚房”式政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)。政府?dāng)?shù)字治理，尤其要關(guān)注數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中對于公共服務(wù)效率和民眾參與度的提升。隨著經(jīng)濟(jì)社會生活的數(shù)據(jù)化、數(shù)字化、智能化以及智慧化，公共服務(wù)的原時空形態(tài)、載體呈現(xiàn)、服務(wù)技術(shù)、界面交互、社會參與、過程監(jiān)控以及風(fēng)險管控、績效評價等題域，均已出現(xiàn)重大變化?！笆澜缡瞧降摹?，道出了世界的互聯(lián)互通，同時也道出了政府治理過程中需要在政府端（G）、市場主體端（B）和社會個體端（C）的深度交匯。改造原有的端口、界面和服務(wù)機(jī)制，能夠提升全社會對于打造全天候、立體化、無縫隙、零時差、有溫度“中央廚房”式政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)的持續(xù)需求。在不斷改進(jìn)的管理服務(wù)模式下，民眾參與也將出現(xiàn)顯著變化。各類監(jiān)督、投訴、建議以及信息反饋成為隨時隨地的即時行為，這為社會結(jié)構(gòu)的重組和交互方式的重構(gòu)帶來了深刻的影響。作為常住人口近1300萬、服務(wù)人口1700多萬人口規(guī)模超大城市，以及國內(nèi)生產(chǎn)總值2.4萬億元的巨型經(jīng)濟(jì)體量城市，蘇州極為需要也有條件持續(xù)打造經(jīng)濟(jì)、社會、生活和治理等各領(lǐng)域大量且豐富的數(shù)字化治理場景，并應(yīng)發(fā)布治理的場景需求清單，將產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化與數(shù)字的產(chǎn)業(yè)化有機(jī)融入到城市綜合治理的系統(tǒng)規(guī)劃中來。在數(shù)字治理領(lǐng)域，目前蘇州創(chuàng)新數(shù)據(jù)賦能政務(wù)服務(wù)的應(yīng)用場景，包括在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等領(lǐng)域不斷拓展新的應(yīng)用場景，有望通過數(shù)字技術(shù)的持續(xù)賦能，深入促進(jìn)服務(wù)效率和質(zhì)量的提高。第三，在清晰厘定政府角色、厘清政府職能、合理選擇和組合政府工具的基礎(chǔ)上，對政府服務(wù)流程和方式實施數(shù)字化再造。面對“信息孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”林立的狀況，主要突破方向便是做好政府?dāng)?shù)字治理的頂層規(guī)劃設(shè)計，循序緩釋和消解治理體制機(jī)制中的點(diǎn)線面各環(huán)節(jié)存在的各種“梗阻”，打通“關(guān)節(jié)”。其中最為主要的，還是要在清晰厘定政府角色、厘清政府職能、合理選擇和組合政府工具的基礎(chǔ)上，對政府服務(wù)流程和方式實施數(shù)字化再造，以提升政府?dāng)?shù)字化公共服務(wù)均等化、普惠性以及法治化運(yùn)作水平，同時在親民友好的技術(shù)接入和使用方面，有更多人性化、精細(xì)化的分類治理。數(shù)字時代跨部門協(xié)同，需要直面數(shù)字治理界面問題。數(shù)字治理界面具有數(shù)字整合權(quán)、邊界裁判權(quán)、流程再造權(quán)、監(jiān)督考核權(quán)，一定程度上緩解了部門邊界模糊化、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)非常態(tài)化、信息共享阻滯化和監(jiān)督考核遲滯化等傳統(tǒng)城市治理困境。同時，受數(shù)字力、行政力和領(lǐng)導(dǎo)力三因素的影響，界面也存在“失靈”現(xiàn)象。事實上，界面兼具工藝性和生態(tài)性特征，不僅是人工設(shè)計的產(chǎn)物，也是組織間互動、組織與環(huán)境互動的產(chǎn)物，其本質(zhì)是這種互動所形成的一種相對穩(wěn)定的邊界。數(shù)字界面功能的提升離不開頂層制度設(shè)計和部門共識的形成?？梢岳脭?shù)字技術(shù)的網(wǎng)格化管理模式，打破感知發(fā)現(xiàn)問題與處置解決問題脫節(jié)、“條塊分割”與“碎片化”、責(zé)任關(guān)系不清、回應(yīng)民眾需求不力及治理績效低下等困局，使分散的條塊、層級組織、跨部門乃至社區(qū)、社會組織等多元治理主體協(xié)同共治。第四，強(qiáng)化頂層設(shè)計，建立起一個以城市大腦為核心載體的數(shù)字化治理體制框架與機(jī)制群組。持續(xù)發(fā)展政府?dāng)?shù)字治理，極為重要的是建立起一個國家在數(shù)字化治理方面的體制框架與機(jī)制群組，前者解決原則和方向問題，后者則落定最為基礎(chǔ)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)運(yùn)行、技術(shù)風(fēng)險以及技術(shù)績效在全過程的“兜底性”要求。換言之，先建好一個數(shù)字政府的內(nèi)部系統(tǒng)，即規(guī)范的內(nèi)循環(huán)運(yùn)行模式，再整合、優(yōu)化數(shù)字化治理的外交換模式。前者的核心目標(biāo)是全面推進(jìn)政府運(yùn)行方式、業(yè)務(wù)流程和服務(wù)模式數(shù)字化智能化，加快構(gòu)建數(shù)字技術(shù)輔助政府決策機(jī)制，打造高效協(xié)同的數(shù)字政府。后者的聚焦點(diǎn)則在于構(gòu)筑起政府面對市場、社會包括國際社會的友好型、規(guī)范型和安全型數(shù)字化管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。二者相得益彰，方為有效。數(shù)據(jù)中心是一個新的治理綜合平臺，本質(zhì)上講是應(yīng)對數(shù)字化社會大趨勢下的治理調(diào)適。它是一種新的組織調(diào)適，而不是一種全新的組織構(gòu)造。換言之，數(shù)據(jù)中心，在一些城市也稱之為“城市大腦”“城市運(yùn)營中心”“城市綜合運(yùn)行中心”等，其性質(zhì)相同，都是把可以快速且能夠快速數(shù)字化治理的事務(wù)騰挪到網(wǎng)絡(luò)空間和技術(shù)平臺，以銜接線上線下、整合多單位部門的合成治理方式，形成治理合力。但是，這不能一概而論，不能為網(wǎng)而網(wǎng)、為數(shù)字而數(shù)字，不宜形成“數(shù)字形式主義”。建，為用；無用，則不建?！肮Ψ蛟诰W(wǎng)外”。治理最終體現(xiàn)為人的互動，而不可能是數(shù)字的流轉(zhuǎn)和運(yùn)行，因此完善部門協(xié)同的制度基礎(chǔ)至關(guān)重要。例如，建立制度化的部門數(shù)據(jù)共享清單，以切實通暢協(xié)同的機(jī)制，確保部門間的數(shù)據(jù)能夠真實共享且實時更新，從而形成治理合力。第五，在科學(xué)規(guī)劃政府職責(zé)體系基礎(chǔ)上，以制度化智能化方式治理數(shù)字形式主義，切實減輕基層負(fù)擔(dān)?？茖W(xué)規(guī)劃政府職責(zé)體系，以市場的成熟程度和社會的自治程度為基礎(chǔ)考量，以此來確定政府?dāng)?shù)字化治理的邊界和方式方法，至關(guān)重要。規(guī)范信息采集，倡導(dǎo)無感采集，即可以提供通用平臺，讓相關(guān)部門的工作人員在工作過程中留痕，通過智能化手段來解決數(shù)據(jù)落地問題。使用互聯(lián)網(wǎng)平臺外加通訊工具方式，便可以采集到所需的文字、地理信息、位置信息，以及通行方式等數(shù)據(jù)。要著力解決基層普遍存在數(shù)據(jù)重復(fù)采集、多次錄入和系統(tǒng)連通不暢等影響政務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理和高效共享的問題，聚焦政務(wù)數(shù)據(jù)資源存在底數(shù)不清，諸如數(shù)據(jù)目錄不完整、不規(guī)范、數(shù)據(jù)來源不一等問題，加強(qiáng)政務(wù)數(shù)據(jù)目錄規(guī)范化管理。需要警惕的是，數(shù)字形式主義在數(shù)字化治理過程中，的確存在一定程度的“野蠻生長”，甚至成了層層加碼基層、“甩鍋”基層的依托或由頭，這是非常不合時宜的。解決形式主義、基層負(fù)擔(dān)過重，尤其是近年來的“指尖負(fù)擔(dān)”“基層數(shù)字化治理任務(wù)超載”等問題，根本的出路還在于進(jìn)一步深化政府職能轉(zhuǎn)變、持續(xù)優(yōu)化政府職責(zé)體系。這一領(lǐng)域的到位程度，在很大程度上決定著數(shù)字化治理發(fā)展的有效性。數(shù)據(jù)中心建設(shè)應(yīng)該是通過平臺融合，但其難以整合的問題，從根本上講，不是技術(shù)問題，而是對于技術(shù)導(dǎo)入管理服務(wù)界面和管理服務(wù)機(jī)制之后的責(zé)權(quán)利重新配置問題。因而，性質(zhì)上它不是一個新問題，而是一個老問題遇到了新場域，需要理性更新認(rèn)知的問題。第六，學(xué)習(xí)國內(nèi)兄弟城市典型做法，提升政府?dāng)?shù)字治理的預(yù)見性、整合度與有效性。各地的數(shù)字化治理方興未艾。例如，北京市以12345熱線為抓手，形成一個北京市民有煩心事、揪心事、操心事即撥打12345熱線，進(jìn)而演進(jìn)到“接訴即辦”，再到“未訴先辦”“每月一題”的數(shù)字治理新格局。又如，南通市在市域社會治理現(xiàn)代化的探索中，展開包括危化品全流程監(jiān)管、群租房治理管控、新機(jī)場智慧管控等一批跨地區(qū)、跨部門、跨層級的創(chuàng)新應(yīng)用，助力提升各類重大突發(fā)事件的預(yù)警處置能力。再如，杭州市依托“親清在線”平臺，上線100余個涉企高頻事項、促成30%左右的涉企業(yè)務(wù)通過智能化系統(tǒng)在非工作時段自動辦結(jié)，為企業(yè)創(chuàng)造規(guī)?；?jié)約價值。復(fù)如，上海推進(jìn)“政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦”“城市運(yùn)行一網(wǎng)統(tǒng)管”，堅持從群眾需求和城市治理突出問題出發(fā)，做到實踐中管用、基層干部愛用、群眾感到受用，這種“一屏觀天下，一網(wǎng)管全城”的探索有力促進(jìn)了特大城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。上述案例表明，當(dāng)前數(shù)字治理的難點(diǎn)主要在于如何轉(zhuǎn)變觀念、創(chuàng)