關(guān)于構(gòu)建區(qū)域央行價值創(chuàng)造型內(nèi)部審計機制的探討-1

關(guān)于構(gòu)建區(qū)域央行價值創(chuàng)造型內(nèi)部審計機制的探討

論文摘要：一直以來，區(qū)域央行內(nèi)部審計缺少一個價值創(chuàng)造型的內(nèi)部審計機制。突出表現(xiàn)為內(nèi)審定位不明確；審計資源配置低效，耗費大量人力、物力；業(yè)務(wù)部門也對種種檢查、審計疲于應(yīng)付，影響各項業(yè)務(wù)活動的開展，進而影響組織整體的運轉(zhuǎn)效率。為了解決制約內(nèi)審部門有效發(fā)揮價值創(chuàng)造作用的內(nèi)部審計機制問題并實現(xiàn)組織整體價值的提高，本文提出從識別價值推動因素、創(chuàng)造和諧內(nèi)審環(huán)境及建立價值評估機制等方面構(gòu)建區(qū)域央行價值創(chuàng)造型內(nèi)部審計機制。

中央銀行內(nèi)部審計機制是由內(nèi)審主體、授權(quán)人、內(nèi)審客體諸要素相互作用有機結(jié)合，具有一定結(jié)構(gòu)和功能的有機系統(tǒng)。構(gòu)建轄區(qū)央行價值創(chuàng)造型的內(nèi)審機制，關(guān)鍵是建立起有效鏈接內(nèi)審主體、授權(quán)人、內(nèi)審客體這三者的系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)的合理的運行機制，并能夠達到“二次增值”：一是被審計部門增值，將審計成果迅速轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，并帶動其他管理同步發(fā)展，提高各項業(yè)務(wù)的工作效率，實現(xiàn)全面提升被審計部門的管理價值，最終提升轄區(qū)央行履行執(zhí)行貨幣政策，維護金融穩(wěn)定，提供金融服務(wù)等各項職能的能力；二是審計自身增值，在實現(xiàn)全面提升被審計部門價值過程中，審計人員自身價值得以實現(xiàn)。內(nèi)部審計成為一種創(chuàng)造價值的知識產(chǎn)業(yè)，其影響力也得以提升，不斷吸引內(nèi)審人員以更強的使命感投身內(nèi)部審計事業(yè)。

本文根據(jù)轄區(qū)央行存在制約內(nèi)審部門有效發(fā)揮價值創(chuàng)造作用的內(nèi)部審計機制問題，對如何構(gòu)建區(qū)域央行內(nèi)部審計價值創(chuàng)造機制進行探討，以期讓內(nèi)部審計更好地服務(wù)于央行中心工作的大局，逐步從事后審計向事前和事中審計發(fā)展，發(fā)揮內(nèi)部審計的價值創(chuàng)造作用。

一、轄區(qū)央行構(gòu)建價值創(chuàng)造型內(nèi)部審計機制的內(nèi)涵

2001年，IIA(國際內(nèi)部審計協(xié)會)在其制定并修改的《內(nèi)部審計實務(wù)標準》及《職責說明》中認定：“內(nèi)部審計是一項客觀獨立的保證和咨詢活動，其目的是為實現(xiàn)價值增加并提高組織的經(jīng)營效率，采取系統(tǒng)規(guī)范的方法對風險管理、控制以及治理程序進行評價，改進其有效程度，從而幫助組織實現(xiàn)其目標?！笨梢姡F(xiàn)代內(nèi)部審計職能是保證和咨詢，強調(diào)了內(nèi)審工作要主動為管理層提供解決管理難題的咨詢信息，內(nèi)審工作責任不再僅僅是以前的監(jiān)督和復(fù)核。而是增加了“增加價值”概念，這就使內(nèi)審工作帶來一個方向性的轉(zhuǎn)變，即內(nèi)部審計工作要由過去的監(jiān)督向構(gòu)建價值創(chuàng)造型內(nèi)部審計機制轉(zhuǎn)變。通過對IIA新定義分析，筆者認為區(qū)域央行構(gòu)建的價值創(chuàng)造型內(nèi)部審計機制應(yīng)具備以下特征。

(一)明確服務(wù)內(nèi)向性

目前，央行先橫后直的內(nèi)審管理模式，導致內(nèi)審部門陷入“服務(wù)于二主”(Servingtwomasters)的困境，既服務(wù)于行長，又服務(wù)于上級內(nèi)審部門。對此，部分內(nèi)審人員紛紛謀求在組織體系上保證內(nèi)部審計部門的超然獨立地位。其實，內(nèi)審人員的獨立性不僅僅受限于管理層面，在實務(wù)中，反而更應(yīng)該強調(diào)客觀性。首先，IIA新定義強調(diào)獨立性和客觀性是并列的，表明IIA在淡化獨立性的同時，提升了內(nèi)部審計的客觀性，傾向于使用客觀性一詞來表達內(nèi)部審計的可信度。其次，內(nèi)審工作具有服務(wù)上的內(nèi)向性決定了它為誰服務(wù)，為誰負責。即內(nèi)審部門做的任何一件工作，首先就要考慮審計結(jié)論是否對本行的中心工作有利。

(二)注重咨詢性服務(wù)

目前，央行內(nèi)部審計職能的定位主要還體現(xiàn)在監(jiān)督職能。這種監(jiān)督可分為兩個不同的層次：第一個層次是代表上級行內(nèi)審部門對本級行各職能部門是否履行其應(yīng)負的責任進行監(jiān)督，如授權(quán)審計；第二個層次是代表本行行長對各職能部門、下級行和行屬企事業(yè)單位的合規(guī)、內(nèi)控和風險管理的情況進行審計監(jiān)督，如同級監(jiān)督、履職及離任審計等。IIA新定義明確內(nèi)部審計隨著內(nèi)審能力的提高可以對內(nèi)、對外提供咨詢性服務(wù)。

事實上，國外內(nèi)部審計的角色正向風險警察逐漸轉(zhuǎn)變，擴大內(nèi)部咨詢活動，增加公司及內(nèi)部審計部門的價值。另外，央行內(nèi)部審計對本單位的工作流程、風險點有全面的了解，其工作具有綜合性強和接觸面廣的特點。因此，央行內(nèi)部審計有能力和必要為組織提供咨詢性服務(wù)和建議，豐富內(nèi)部審計的內(nèi)容，為組織創(chuàng)造價值。

(三)注重整體價值

在IIA頒布的《內(nèi)部審計實務(wù)標準》中，獨立性的要求居于首位。一般認為，獨立性是內(nèi)部審計工作的必要條件。但把“獨立”凌駕于其他概念之上，會使內(nèi)部審計部門在提供服務(wù)時相對于外部服務(wù)提供者處于競爭的劣勢。比爾·貝克特(BillBirkett)指出：價值問題將會取代獨立性來支配內(nèi)部審計工作。因此，如果對獨立性的強調(diào)損害了內(nèi)部審計所提供服務(wù)的價值，應(yīng)當優(yōu)先考慮價值，從整體價值鏈來考慮問題和提出解決方案，從全局、長期著眼、促成各部門各個方面的有效合作。這就提供一個判斷內(nèi)部審計是否成功最重要的標準，即內(nèi)審人員對改進經(jīng)營和控制的分析與建議是否增加組織價值。

二、目前區(qū)域央行在構(gòu)建價值創(chuàng)造型審計機制中存在的制約因素

(一)存在的制度性問題

1.報告制度存在缺陷，影響管理層決策的有效性。央行審計項目的報告(包括上級行安排的審計項目)均需經(jīng)本級行領(lǐng)導審閱后，再向上級行報告。然而，向上報告的審計項目結(jié)果部分存在按領(lǐng)導的意見有選擇地報告。這種內(nèi)審報告制度，導致內(nèi)部審計部門的審計權(quán)和報告權(quán)不相統(tǒng)一。當然，篩選的問題一般是本級行的特有問題，但如果內(nèi)審人員對“篩選”掉的深層次問題沒有繼續(xù)分析及監(jiān)督整改，則該問題的風險隱患長期存在，發(fā)生之時不僅有損內(nèi)審的有效性，甚至對整個轄區(qū)的形象造成極大影響。

2.內(nèi)審定位缺失，影響內(nèi)審價值創(chuàng)造的前瞻性。2005年人民銀行制定的《中國人民銀行內(nèi)審工作制度》拓展了內(nèi)審監(jiān)督的范圍，增加對各職能部門、分支機構(gòu)和行屬企事業(yè)單位內(nèi)部控制和風險管理的情況進行審計監(jiān)督，強調(diào)加強履職審計，期望以此提高內(nèi)審的地位。然而，內(nèi)審部門目前由于受人員素質(zhì)、項目管理等因素制約，仍定位于查錯糾弊、堵塞漏洞，導致內(nèi)審工作沒有體現(xiàn)出應(yīng)有的預(yù)防價值，不能發(fā)揮內(nèi)審價值創(chuàng)造的前瞻性作用；加之履查履犯現(xiàn)象的存在，內(nèi)審沒能發(fā)揮分析問題及解決問題的作用。同時，內(nèi)審的職責和作用被隨意擴大，在眾多管理決策中均需要內(nèi)審部門參與，這背離了內(nèi)審的根本宗旨。

(二)存在著期望差距問題

一是在舞弊審計方面，管理層要求內(nèi)審人員承擔更多的檢查、發(fā)現(xiàn)和報告舞弊的責任，而由于舞弊的特殊性所決定，內(nèi)審人員在常規(guī)審計中難以做到這一點。二是在保證范圍方面，被審計對象要求內(nèi)審人員能發(fā)現(xiàn)所有問題，并能夠解決，而內(nèi)審人員只能做到“沒有重大錯弊”，不能保證“沒有任何錯弊”。

(三)存在的規(guī)范化問題

1.審計管理隨意性強。一是計劃管理不強。計劃制定欠考慮整體情況，一般于年初制定計劃工作，沒有考慮隱含高風險的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，缺乏中長期規(guī)劃及內(nèi)審部門任務(wù)重人員少的矛盾沒有得到緩解。二是現(xiàn)場管理欠規(guī)范。規(guī)范的現(xiàn)場審計要經(jīng)過進點會談、現(xiàn)場檢查、事實確認、意見反饋等過程，而有時因時間短、任務(wù)緊，人為地縮短現(xiàn)場審計時間。審計工作的隨意性強，造成審計質(zhì)量難以保證，最終不能提供具有附加價值的建議。

2.內(nèi)審整體組織乏力。對內(nèi)審工作的組織方面存在管理力度不夠，重查下級，輕指導下級工作。一是機關(guān)內(nèi)審部門主動性不夠，不能有效統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)審工作。機關(guān)內(nèi)審部門往往覺得轄區(qū)縣市支行大多只單設(shè)內(nèi)審崗，力量薄弱，無法自主組織內(nèi)審項目，因此對轄區(qū)縣市支行內(nèi)審工作關(guān)注不夠。二是安排項目過少，往往只有上級行內(nèi)審部門或領(lǐng)導層需要調(diào)查了解某情況時，才對轄區(qū)內(nèi)審指定工作任務(wù)，但未制定對轄區(qū)開展審計任務(wù)的指導方案。三是轄區(qū)縣市支行的內(nèi)審工作一般是各自為戰(zhàn)，而自主安排的審計項目雖然有時重點突出，但往往也是基于應(yīng)付考核所需。

(四)存在的成果轉(zhuǎn)化問題

大多數(shù)內(nèi)審人員來自財務(wù)工作崗位，而內(nèi)部審計工作的發(fā)展要求內(nèi)部審計人員不僅嫻熟會計、審計專業(yè)技術(shù)，而且要求具備戰(zhàn)略思考能力、相當?shù)墓芾碇R和經(jīng)驗、計算機和網(wǎng)絡(luò)技能。此外，內(nèi)審人員普遍缺乏“價值”意識，一個審計項目結(jié)束后，習慣總結(jié)發(fā)現(xiàn)了多少問題，提出多少建議，而對建議采用率多少，節(jié)省了多少資金，整改多少問題沒有重視并統(tǒng)計，而這恰恰是為組織增加價值的重要考核指標。

三、促進區(qū)域央行價值創(chuàng)造型內(nèi)部審計機制建立的政策建議

(一)識別推動內(nèi)部審計創(chuàng)造價值的內(nèi)在因素

內(nèi)部審計的價值推動力主要體現(xiàn)在兩個方面：一是享有利益者的要求。內(nèi)部審計的存在源于相關(guān)利益者的需求，它的價值在于保證享有利益者享受他應(yīng)有的利益。因此，轄區(qū)央行內(nèi)審部門應(yīng)針對上級行內(nèi)審部門、各級管理層等不同的“享有利益者”，確定利益相關(guān)者的需求和期望，相應(yīng)轉(zhuǎn)變工作重點，研究并提出對本行各職能部門各項業(yè)務(wù)的審計需求，并對審計項目質(zhì)量負責。二是風險管理。即轄區(qū)央行內(nèi)部審計關(guān)注的重點要從單純的財務(wù)管理向整體風險管理轉(zhuǎn)變。利用自身優(yōu)勢，對本行的風險進行深入細致的評估，明確主要業(yè)務(wù)的風險點，針對每一風險環(huán)節(jié)、風險點，明確其內(nèi)控要點，并設(shè)計風險評估指標，制定統(tǒng)一規(guī)范的內(nèi)控評價量化指標和評價標準。

(二)整合內(nèi)審資源，創(chuàng)造和諧的內(nèi)部審計環(huán)境

在價值鑒定的基礎(chǔ)上，價值創(chuàng)造型的內(nèi)部審計向利益相關(guān)者提供防范性的審計產(chǎn)品，向其提供解決方案，內(nèi)部審計不再將自己視為“局外人”，而是成為組織增加價值、提供效率的一員，為實現(xiàn)組織的目標提供保障和咨詢。一是明確為行長服務(wù)，提高行長的支持度，保持與行長暢通的溝通渠道，以取得工作的主動權(quán)和積極性。明確對行長負責，不僅可以很好地保障內(nèi)部審計部門的獨立性和權(quán)威性，而且從制度上確保了內(nèi)部良好監(jiān)督管理和層級間有效溝通。二是明確內(nèi)審工作是為組織增加價值，站在這樣的高度，要求內(nèi)審人員在遵循質(zhì)量的基礎(chǔ)上，通過與各部門保持良好的人際關(guān)系，建立暢通的溝通渠道和信任關(guān)系，開展專項調(diào)研、問題研討、案例分析等，發(fā)揮內(nèi)部審計在風險管理、內(nèi)部控制和組織管理等方面的潛在作用，增加附加值。三是整合內(nèi)審資源，保證內(nèi)審人員具備傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)審計背景。內(nèi)審團隊應(yīng)由各種資歷的專業(yè)人才組成。如法律、行政管理、金融等專業(yè)人才能給內(nèi)審組織帶來了特殊的才能和視角。四是實施輪換制度，內(nèi)審人員按制度規(guī)定定期或不定期輪換到組織的其他部門，利用他們業(yè)務(wù)風險和控制的知識增加所在部門的價值。

(三)抓好審計項目工作，為相關(guān)利益者創(chuàng)造價值

央行內(nèi)部審計的主要工作應(yīng)是以風險為導向，以創(chuàng)造價值為目的而開展的內(nèi)部審計活動。一是運用風險導向?qū)徲?，識別和監(jiān)測出單位最大的風險領(lǐng)域，建立風險事件分類矩陣，篩選尚未有效管理的風險事件，以集中整合使用審計資源。二是運用內(nèi)部控制評估，評價操作過程和內(nèi)部控制的充分性。三是運用績效審計，對轄區(qū)央行在履行職責時利用資源的經(jīng)濟性、效率性和有效性進行的綜合考核和評價，提高各項業(yè)務(wù)的工作效益和效率。四是運用后續(xù)審計，對內(nèi)部控制的缺陷及審計發(fā)現(xiàn)問題進行糾正，進而確保管理層及時有效的予以執(zhí)行。

(四)實施轄區(qū)內(nèi)審工作分類管理和指導，強調(diào)風險點控制

結(jié)合轄區(qū)內(nèi)審資源實際，按內(nèi)設(shè)機構(gòu)、業(yè)務(wù)職能和人員規(guī)模等標準將轄區(qū)縣市支行劃分為三類，實行分類管理和指導。一是督促轄區(qū)縣市支行按照央行內(nèi)控建設(shè)指引，全行總動員，全面排查風險點，制定《風險點控制措施一覽表》。二是對三類支行的《風險點控制措施一覽表》進行差異性分析，明確業(yè)務(wù)差異，建立分類考核標準。三是指導轄區(qū)縣市支行建立內(nèi)控評估具體實施制度，按季度抽調(diào)非被檢查股室人員對計劃檢查股室防范業(yè)務(wù)風險點的工作進行檢查，強調(diào)風險點的控制，并對發(fā)現(xiàn)的問題進行督促整改。四是制定評估標準對支行檢查效果進行評估，評估結(jié)果作為支行行長、檢查組及相關(guān)經(jīng)辦人等的重要考核依據(jù)。

(五)建立內(nèi)部審計自身的價值評估機制

建立價值評估機制，檢討內(nèi)部審計的策