“治庸問責(zé)”心得體會（四）

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中共中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》提出，要“強(qiáng)化責(zé)任追究，切實(shí)做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究”，要“健全以行政首長為重點(diǎn)的行政問責(zé)制度，明確問責(zé)范圍，規(guī)范問責(zé)程序，加大責(zé)任追究力度，提高政府執(zhí)行力和公信力”。到目前，行政問責(zé)的概念在實(shí)踐中和學(xué)術(shù)界尚未達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識。從詞意看，《聯(lián)合國反腐敗公約》表述的“問責(zé)制”的意思是：“在法律或道義上應(yīng)負(fù)責(zé)任，被要求對其行為負(fù)責(zé)任的制度”，“問責(zé)”有追究責(zé)任和承擔(dān)責(zé)任的含義。筆者認(rèn)為，行政問責(zé)是指有權(quán)主體對行政行為人不履行、不正確履行應(yīng)盡職責(zé)或因利用職權(quán)謀取私利，影響行政管理、行政秩序、行政效能，或損害國家、集體利益，侵害行政相對人合法權(quán)益，或給行政機(jī)關(guān)造成不良影響、后果的行為，進(jìn)行的責(zé)任追究。按照現(xiàn)行制度開展行政責(zé)任追究，大體有三類方式：一是由各級黨委政府和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對管轄范圍內(nèi)的行政行為人實(shí)施的黨紀(jì)政紀(jì)處分；二是由任免機(jī)關(guān)（主管單位）對所轄行政行為人實(shí)施的組織處理，如通報(bào)批評、誡勉、扣發(fā)獎(jiǎng)金、責(zé)令改正和采取補(bǔ)救措施、調(diào)整工作崗位、免職、罷免等，《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》所規(guī)定的五種問責(zé)方式即屬組織處理范疇；三是由審判機(jī)關(guān)對在行政訴訟中敗訴或觸犯刑律的行政行為人實(shí)施的判罰。

一、當(dāng)前行政問責(zé)工作存在的主要難點(diǎn)和問題

從問責(zé)主體看，現(xiàn)行的單一主體體制存在弊端。當(dāng)前，公民、法人和其他組織在開展行政問責(zé)中具有知情權(quán)及在此基礎(chǔ)上主要表現(xiàn)為投訴、舉報(bào)行為的參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)；人大代表、政協(xié)委員有提出問責(zé)的建議權(quán)；新聞媒體有曝光的監(jiān)督權(quán)和建議權(quán)，但都還停留在參與者、監(jiān)督者、建議者的角色定位上。各級任免機(jī)關(guān)（主管單位）、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等機(jī)關(guān)單位掌握著是否問責(zé)、怎樣問責(zé)的權(quán)力，處在問責(zé)主體的地位，即我們現(xiàn)行的是單一以機(jī)關(guān)單位為問責(zé)主體的行政問責(zé)制度。當(dāng)問責(zé)主體和問責(zé)對象是擔(dān)連帶責(zé)任的上下級關(guān)系時(shí)，容易使問責(zé)失之于寬、失之于軟，難以保證公正性和客觀性。

從問責(zé)客體看，有些責(zé)任不易厘清和追究。一些政府部門的職能分工和崗位責(zé)任制不夠完善，造成部門之間、部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)不夠清晰，出了問題可相互推諉，難以明確責(zé)任部門和責(zé)任人。上下級之間的責(zé)任不清，基層有責(zé)無權(quán)或責(zé)大權(quán)小。集體決策失誤后，個(gè)人責(zé)任難以追究。近年來很少有人因決策失誤而被問責(zé)的，決策者們應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任難以把握，責(zé)任難以追究到個(gè)人身上，集體負(fù)責(zé)有時(shí)成為誰也不負(fù)責(zé)的擋箭牌。

從問責(zé)情形看，還存在一些不平衡的狀況。比如問責(zé)大多針對執(zhí)行、結(jié)果環(huán)節(jié)的問題，而對決策環(huán)節(jié)的問題較少追究；所查處的大多是不當(dāng)作為問題，對不思進(jìn)取、碌碌無為的不作為問題查處的相對少些，治庸治懶的效果不夠明顯；對明顯的過失過錯(cuò)查處比較有力，對現(xiàn)實(shí)政務(wù)活動中大量存在的情節(jié)輕微，不夠給予紀(jì)律處分，但同樣會降低行政效能、損害群眾利益、影響黨和政府形象的“小錯(cuò)”的查處有待加強(qiáng)；對違紀(jì)違規(guī)人員政治責(zé)任、法律責(zé)任的追究比較到位，但相關(guān)人員承擔(dān)道義責(zé)任不夠；對造成損失的問題追究經(jīng)濟(jì)責(zé)任不夠，對其他領(lǐng)域履職問題的問責(zé)啟動不夠靈敏，甚至有時(shí)一些明顯的問題已被媒體曝光了，卻仍未啟動問責(zé)程序。

從問責(zé)依據(jù)看，制度建設(shè)須進(jìn)一步加強(qiáng)。從全國層面講，去年7月，《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》頒布實(shí)施。從地方層面講，一些配套性制度需要修訂完善或出臺，以補(bǔ)充上位法規(guī)、健全工作機(jī)制，增強(qiáng)現(xiàn)行問責(zé)制度體系的針對性和可操作性。

從問責(zé)氛圍看，還存在一些障礙。一方面，全社會的問責(zé)意識有待進(jìn)一步提高。另一方面，與行政問責(zé)相關(guān)的政務(wù)公開工作有待加強(qiáng)。

二、改進(jìn)行政問責(zé)工作的對策建議

積極推進(jìn)問責(zé)主體多元化。一方面，要繼續(xù)完善機(jī)關(guān)單位內(nèi)部問責(zé)機(jī)制。這其中重點(diǎn)是加強(qiáng)人大和司法機(jī)關(guān)問責(zé)，使人大對政府的質(zhì)詢權(quán)、特定問題調(diào)查權(quán)以及罷免權(quán)等法定權(quán)力更具現(xiàn)實(shí)可操作性；要加大法院對行政行為司法審查的力度，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，將所有行政權(quán)力主體與行政相對人發(fā)生的公法上的爭議都納入行政訴訟范圍，特別是將行政規(guī)范性文件這類抽象行政行為納入司法審查范圍。另一方面，要著眼于克服機(jī)關(guān)單位內(nèi)部制約的局限性，大力強(qiáng)化以公眾為主導(dǎo)的外部問責(zé)機(jī)制。如被行政過錯(cuò)行為侵害合法利益而提出問責(zé)要求的行政相對人達(dá)到一定數(shù)量即可啟動和直接參與問責(zé)的制度，以及行政問責(zé)質(zhì)詢制度和聽證制度等等。從當(dāng)前看，要充分保障人民群眾現(xiàn)有的參與行政問責(zé)的權(quán)利，為現(xiàn)行的單一主體問責(zé)制度最大限度地注入多主體問責(zé)的因素，盡可能克服問責(zé)主體單一的局限性。

進(jìn)一步明晰相關(guān)權(quán)責(zé)關(guān)系。一要理順黨政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)關(guān)系，科學(xué)調(diào)整黨政機(jī)構(gòu)，切實(shí)避免因職能交叉、多頭管理引起的權(quán)責(zé)不明等現(xiàn)象，強(qiáng)化黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的執(zhí)

政地位和作用。二要進(jìn)一步準(zhǔn)確定位政府的職能職責(zé)，科學(xué)劃分政府部門的職責(zé)權(quán)限。要對政府職能職責(zé)予以明晰，構(gòu)建更大的社會、更小更負(fù)責(zé)的政府。三要明確部門崗位職責(zé)，各級各部門要按照因事設(shè)職、定崗定員原則，將內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員的數(shù)量降到最低，以減少交叉、減少環(huán)節(jié)、減少手續(xù)，以便責(zé)任的劃分、認(rèn)定和追究。

努力推動行政問責(zé)平衡發(fā)展。一要進(jìn)一步加強(qiáng)對決策失誤的追究。要按照“凡是執(zhí)行決策的投入大于產(chǎn)出、決策目標(biāo)與實(shí)施結(jié)果明顯不一致即構(gòu)成決策失誤”的理念，完善制度機(jī)制，更加有效地跟蹤篩查決策行為。凡決策失誤的，要嚴(yán)格依紀(jì)依法對同意決策事項(xiàng)的領(lǐng)導(dǎo)人員，按責(zé)任主次追究責(zé)任。二要把行政問責(zé)制與績效評估結(jié)合起來。三要注重各種問責(zé)方式的綜合運(yùn)用。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮現(xiàn)行的辦案聯(lián)席會議制度等協(xié)調(diào)機(jī)制的作用。四要加大經(jīng)濟(jì)處罰力度。對凡因履職問題導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)建立健全和嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)濟(jì)處罰的制度機(jī)制，比如在刑罰中加大經(jīng)濟(jì)處罰力度；政府賠償后要嚴(yán)格依法對相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行追償。五要構(gòu)建反應(yīng)更加靈敏的問責(zé)啟動機(jī)制，將在社會上產(chǎn)生了一定不良影響的經(jīng)媒體曝光的行政履職問題，納入紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)必須介入調(diào)查的范圍，給出是否問責(zé)、怎樣問責(zé)的結(jié)論，自動啟動問責(zé)程序。

不斷推進(jìn)行政問責(zé)法規(guī)制度建設(shè)。要建立健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，督促各級領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭遵守相關(guān)法規(guī)制度，同時(shí)抓好管轄范圍的制度落實(shí)；要建立起對法規(guī)制度執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的制度機(jī)制，切實(shí)貫徹執(zhí)行各項(xiàng)問責(zé)法規(guī)制度，不斷增強(qiáng)問責(zé)的制度性，減少隨意性；要積極探索構(gòu)建對法規(guī)制度執(zhí)行實(shí)效的評估制度和機(jī)制，使實(shí)效評估成為法規(guī)制度建設(shè)不可或缺的一個(gè)重要組成環(huán)節(jié)。從全國范圍看，應(yīng)當(dāng)在條件成熟時(shí)出臺《行政問責(zé)法》，對行政問責(zé)的概念、主體、客體、情形、程序等全面規(guī)范，增強(qiáng)問責(zé)的一致性。從地方層面講，各地須針對工作中出現(xiàn)的新情況新問題，結(jié)合本地實(shí)際及時(shí)建立健全問責(zé)配套制度。

著力加強(qiáng)問責(zé)文化建設(shè)。行政問責(zé)文化是行政問責(zé)制的思想基礎(chǔ)和靈魂，主要體現(xiàn)為公民問責(zé)意識和行政主體責(zé)任意識。西方國家黨政官員引咎辭職往往不僅是基于具體的法規(guī)制度，更是基于濃厚的、沉淀多年的問責(zé)文化以及與之相伴的輿論壓力，促使其不得不承擔(dān)道義責(zé)任?？梢哉f，問責(zé)制的良性運(yùn)行歸根到底是一種文化積累和釋放的過程。只有將問責(zé)文化內(nèi)化在行政主體和社會大眾的潛意識中，成為一種公共價(jià)值，才能使行政主體更加積極地面對社會的訴求并快速回應(yīng)人民群眾的需要，真正對行政行為負(fù)責(zé)。要通過靈活多樣的形式，把機(jī)關(guān)內(nèi)部的學(xué)習(xí)教育和新聞媒體的宣傳報(bào)道相結(jié)合，從根本上破除官本位思想，確立和強(qiáng)化公民本位、社會本位的理念，為推行行政問責(zé)提供廣泛而深厚的思想文化底蘊(yùn)，調(diào)動人民群眾參與問責(zé)的主動性積極性，使公民的權(quán)利意識、民主意識和監(jiān)督行政行為的意識得到增強(qiáng)。

繼續(xù)深化相關(guān)政務(wù)公開工作。必須堅(jiān)持公開是原則、不公開是例外的理念，將政府切實(shí)置于人民群眾的監(jiān)督之下，使人民群