環(huán)境污染事件受害者權益救濟

環(huán)境污染事件受害者權益救濟

近年來，一些地方環(huán)境事件頻繁發(fā)生，給人們的生活和健康帶來了傷害。然而，對于污染事件的受害者，只有迅速釋放才能獲得的權益。原因何在?如何解決?本文擬就這兩個問題作一探討。一、企業(yè)兩組死后運轉的現(xiàn)狀環(huán)境污染事件目前呈現(xiàn)的是一種“受害者有苦說不出、而企業(yè)照常運轉”的現(xiàn)狀。究其原因,是由于受害者在遭受環(huán)境污染侵害后的利益表達機制不暢造成的,筆者將其歸結為“四難”:和解難、調解難、訴訟難、監(jiān)督難。(一)尋求與企業(yè)的和解是最無效的活動環(huán)境污染事件中大多數(shù)受害者相對于實力強大的企業(yè),經濟實力弱小很多,使企業(yè)主動承認錯誤、作出賠償?shù)呐e動對企業(yè)可以說是“天方夜譚”。尋求與企業(yè)的和解對受害者來說是最無奈的舉動了。和解不成的話,如受害者采取極端的方式逼迫企業(yè)就范,則不利于社會的和諧穩(wěn)定。(二)環(huán)境監(jiān)督管理權的行使,可以根據(jù)當事人的請求實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)督管理權的部門和政府的管理從環(huán)境監(jiān)督管理權的部門調解處理,并依據(jù)當事人或其他部門對環(huán)境監(jiān)督管理權的部門進行調解處理,根據(jù)當事人或其他環(huán)境監(jiān)督管理權的部門,可以根據(jù)當事人或其他環(huán)境監(jiān)督管理權的部門對環(huán)境監(jiān)督管理權的部門進行調解處理,并依法行政環(huán)境監(jiān)督管理權的部門行使環(huán)境監(jiān)督管理權的部門可以依法行為,可以根據(jù)當事人或其他環(huán)境監(jiān)督管理權的部門進行調解處理,或者根據(jù)當事人或其他環(huán)境監(jiān)督管理權的部門對環(huán)境監(jiān)督管理權的部門進行調解處理,從環(huán)境監(jiān)督主管部門對環(huán)境監(jiān)督管理權的部門進行調解處理,或者其他環(huán)境監(jiān)督管理權的部門行使環(huán)境監(jiān)督管理權的部門可以依法行為,可以根據(jù)當事人或其他環(huán)境監(jiān)督管理權的部門對環(huán)境監(jiān)督管理權的部門進行調解處理,或者其他環(huán)境監(jiān)督管理權的部門可以依法行為,可以根據(jù)當事人或其他環(huán)境監(jiān)督管理權的部門行使環(huán)境監(jiān)督管理權的部門,可以根據(jù)當事人或其他環(huán)境監(jiān)督管理權的部門對環(huán)境監(jiān)督管理權的部門進行調解處理,或者有根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》第41條第2款規(guī)定,因環(huán)境污染引起的損害賠償責任和賠償金額的糾紛,可以根據(jù)當事人的請求,由環(huán)境保護主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權的部門調解處理。法律規(guī)定受害者可以依法申請行政調解,但是在實際操作中,由于地方保護主義和政府環(huán)境責任制度的缺失,使得環(huán)境主管部門的調解受到限制,表現(xiàn)為不調解、調解不公和久調不決。1.地方環(huán)保主管部門也無自己的受害者一些地方政府單純追求GDP增長,對于公民的上訪、投訴往往不夠重視,對不符合環(huán)境標準的企業(yè)處理不力。少數(shù)地方政府官員成為企業(yè)股東、掛牌重點保護企業(yè),犧牲了當?shù)氐馁Y源,更是犧牲當?shù)厝嗣竦纳罱】?而被地方財政“綁架”了的地方環(huán)境保護主管部門也無可奈何。以水污染事件為例,目前我國大多數(shù)的水污染事件為跨行政區(qū)域的水污染,《水污染防治法》第28條規(guī)定,對于跨行政區(qū)域的水污染糾紛,由有關地方人民政府協(xié)調解決,或者由其共同的上級人民政府協(xié)調解決。但是當?shù)卣蠖汲鲇趯Φ胤浇洕谋Ｗo,玩起“踢皮球”游戲,相互扯皮,推卸責任,沒有積極地推動解決受害者權益保護問題,讓受害者不知道找哪個部門解決問題才好,使得他們陷入更深的困境中,從而破壞了法律應當保護的合法利益和正常的秩序。2.政府環(huán)境責任制度缺失,對污染受害者的救助能力不足環(huán)境污染事件不但涉及到行政責任,也涉及到民事責任。通過行政處罰可以追究環(huán)境違法者的行政責任,而通過調解則可以明晰糾紛雙方的民事責任,及時有效化解糾紛雙方的矛盾。然而,一些地方政府在處理環(huán)境糾紛時,對調解往往沒有給予充分重視,而且盡量為企業(yè)規(guī)避調解風險,因為他們認為要調解就需要企業(yè)解決民事賠償問題,這對企業(yè)的經營會造成影響,進而會影響當?shù)氐慕洕l(fā)展,在企業(yè)無力承擔賠償責任時,政府甚至會主動出面救助污染受害者。政府埋單可暫時避免發(fā)生群體性事件,解決應急問題,但用納稅人的錢為違法排污企業(yè)埋單是否公平合理呢?政府這種“重行政處罰,輕民事調解”的解決方式主要歸結為政府環(huán)境責任制度的缺失。按照法理學原理,權利與義務對等是法的本質要義。但是,我國的立法對于行政機關在環(huán)境保護方面的權利與義務的規(guī)定存在明顯的不對等。主要表現(xiàn)在以下兩個方面:(1)我國立法重視政府的經濟責任,輕政府環(huán)境責任。我國的立法規(guī)定了“三同時”和環(huán)境影響評價制度,但是并不能得到真正的執(zhí)行。這是由于政府把履行經濟責任和完成GDP增長情況作為政績考核、官職升遷的重要指標,因此在經濟發(fā)展與環(huán)境產生矛盾的時候,政府部門堅持“以經濟發(fā)展為中心”,即使造成了環(huán)境污染,但是經濟得到了發(fā)展,也會減輕甚至是免除他們的環(huán)境責任。(2)重政府環(huán)境權力,輕政府環(huán)境義務。我國法律主要是賦予政府環(huán)境權力,而不是規(guī)定政府環(huán)境義務,對于政府違法行使職權的行為,也沒有規(guī)定相應的責任承擔方式、程序和制度?！按蠖鄶?shù)環(huán)境法律沒有對照有關政府環(huán)境權力,明確規(guī)定相應的政府環(huán)境義務;有關發(fā)揮運用政府權力的法律制度比較健全,有關政府服務的法律制度相對欠缺。有關政府權力的法律規(guī)定比較詳細具體,有關政府義務、服務的法律規(guī)定比較原則。”(三)經濟實力決定的不平等。環(huán)境法環(huán)境污染事件中受害者大多數(shù)為法律意識淡薄、文化水平較低、經濟能力弱的農民或漁民。我國憲法規(guī)定法律面前人人平等,但卻偏偏出現(xiàn)了經濟實力決定了其不平等的地位的現(xiàn)象。環(huán)境污染事件處理結果卻是傾向于經濟實力雄厚的企業(yè)。為什么司法力量被邊緣化,不能成為受害者利益表達的有效渠道?究其原因,筆者認為這主要是由于我國司法外部不獨立、公益訴訟制度可操作性低等因素造成的。1.環(huán)境法益的保護我國憲法賦予了法院獨立審判權,但是地方司法力量有時會受到行政干預。個別地方政府為了維護地方經濟利益,不顧環(huán)境污染受害者的合法權益,干預司法,維護企業(yè)的不法行為。在有些地方,司法力量時常受制于地方政府,不能真正地做到司法公正、公平、公開,這主要歸結為法院的財政不獨立。政府對司法的干預已經嚴重影響了環(huán)境民事訴訟的公正審理,也給社會帶來了廣泛的負面影響2.公益訴訟主體受限制我國環(huán)境保護相關法律制度雖然沒有明文規(guī)定環(huán)境公益訴訟制度,但《水污染防治法》第88條第2款規(guī)定環(huán)境保護主管部門和有關社會團體可以依法支持因水污染受到損害的當事人向人民法院提起訴訟。盡管“環(huán)境保護主管部門和有關社會團體”只是“支持”受害者提起訴訟,但是在司法實踐中也出現(xiàn)了以環(huán)境保護主管部門和社會團體作為當事人向法院起訴而勝訴的環(huán)境公益訴訟官司,在一定程度上擴大了訴訟主體范圍。但是我國社會團體大多具有較濃厚的行政色彩,因此,在訴訟提起方面會受到一定制約。而地方環(huán)境保護行政主管部門因人事權和財權受制于當?shù)卣?也不主張通過訴訟手段來保護環(huán)境公益。故而在現(xiàn)實生活中,環(huán)境公益訴訟制度的可操作性比較低。(四)公眾參與制度的規(guī)定過于原則,難以操作我國《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定:“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務,并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告?！钡?在實踐中,我國公眾參與制度中對于公眾范圍、公眾參與范圍、參與方式和時機等規(guī)定過于籠統(tǒng),這在一定程度上影響了公眾表達自身環(huán)境利益訴求、有效監(jiān)督污染行為。另外,環(huán)境信息的透明度不夠高,這也導致了公眾難以行使環(huán)境監(jiān)督權。如果環(huán)境信息透明度再高一點,那么,公眾的監(jiān)督就會更有效,這不僅能有效遏制企業(yè)的污染行為,防止污染勢態(tài)進一步擴大,而且也能在一定程度上緩和因污染事故所激發(fā)的社會矛盾。二、濟不產生權利通暢的利益表達機制是受害者利益能夠得到救濟的前提,無救濟則無權利。因此首先應當保障受害者為爭取自身合法權益的話語權,即要完善受害者的利益表達機制。筆者對于“和解難、調解難、訴訟難、監(jiān)督難”這四個難題分別提出了相應的對策。(一)為促進污水公司與受害者之間的和解創(chuàng)造條件和解難,難在企業(yè)與受害者之間的不平等,法律對于企業(yè)的懲罰力度太小。因此,要使和解成為可能,應當從以下幾個方面著手:1.政府應強化對企業(yè)的管理職能。環(huán)境法認為,政府為此,應該深化政府體制改革,明確政府的經濟職責和環(huán)境職責,政府不能隨便干預企業(yè)的運作,尤其是政府官員應當遵守《公務員法》,不能成為企業(yè)的股東,從而確保政府能夠公正地履行公共管理職能。2.企業(yè)與社會的關系企業(yè)作為影響社會進步的重要力量,應當遵守誠實信用的原則,提高對社會的責任感,因為企業(yè)與社會的關系是一種生態(tài)平衡關系,社會是企業(yè)利益的來源,企業(yè)從周圍環(huán)境汲取營養(yǎng),反過來回報社會,企業(yè)與社會形成誠信和諧的關系才能更好地發(fā)展。社會責任感是企業(yè)長遠發(fā)展的文化基礎,也是與環(huán)境污染受害者達成和解的內在要素。3.違法罰款的預防我國立法對于企業(yè)的排污、侵害受害者利益的行為的行政處罰額度過低,使得企業(yè)完全不顧處罰,任意妄為。雖然《水污染防治法》規(guī)定,有的罰款數(shù)額可達幾十萬甚至上百萬,但由于沒有規(guī)定“按日計罰”,在上一次處罰和下一次處罰之間有一個相當長的時間,這就使得排污企業(yè)從停止使用治污設備或偷排中節(jié)省大量治理費用,足以支付違法罰款。作為“經濟理性人”的企業(yè),當然會寧愿選擇罰款,有的企業(yè)甚至在做預算時準備出專門用于罰款的資金(二)明確政府環(huán)境的責任，完善行政調解機制1.建立環(huán)境責任體系當前一旦發(fā)生重大污染事件,只要抓幾個重要人員就被政府機關平息了事。不完善的政府環(huán)境責任只能導致政府不調解或行政調解不公。因此,應當加快轉變“重政府經濟責任,輕政府環(huán)境責任,重政府環(huán)境權力,輕政府環(huán)境責任”的狀況,加重環(huán)境監(jiān)管者的環(huán)境責任。筆者認為可以從幾個方面著手:首先,要建立環(huán)境目標考核制,應該經濟與環(huán)境并重,平衡地方政府的經濟考核目標和環(huán)境考核目標,建立更有利于保護環(huán)境的考核指標體系。其次,明確環(huán)境行政問責的對象、范圍,加大對地方政府和環(huán)境主管部門的監(jiān)督力度,明確行政問責條件、后果,提高對地方政府和環(huán)境主管部門的要求和標準。再次,應當完善違反環(huán)境影響評價制度的行政管理機關工作人員和負責監(jiān)測、監(jiān)督、治理等政府部門的責任制度,增加包括刑事、行政、民事法律責任在內的相關規(guī)定,以提高污染源監(jiān)測、監(jiān)督、治理的水平。最后,應當增加行政機關的整體責任并豐富責任承擔的種類。在立法中明確規(guī)定行政機關的整體責任,不僅可以有效避免行政機關僅僅處理幾個責任人員就了事的做法,同時還可以解決官員之間相互推卸責任和政府部門之間相互扯皮的問題,從而加大對政府部門的懲罰力度。2.加強行政調解(1)建立專門的環(huán)境糾紛解決機構。環(huán)境污染事件大多涉及的受害者眾多,環(huán)境保護行政主管部門在面對力量強弱懸殊的排污企業(yè)和眾多受害者時,如何保證調解的公正性就顯得尤為重要。當前,環(huán)境保護行政主管部門傾向于保護GDP大戶而顯失調解的公正性已廣招詬病。因此當務之急是應當建立具有公正性和專業(yè)性的環(huán)境糾紛解決機構。在這方面,云南省沾益縣的做法值得我們借鑒。沾益縣環(huán)保局與縣司法局等共同設立環(huán)境污染糾紛調解委員會,該調解委員會選調縣環(huán)保、農業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、衛(wèi)生、司法等部門的有關專家擔任委員,負責對各種環(huán)境污染糾紛進行權威的責任認定和損失核算。采取這種措施調處環(huán)境污染糾紛,污染企業(yè)和被污染造成損失的群眾對責任認定和損失賠償金額及具體辦法都很滿意,協(xié)商解決問題的公正性和效率大大提高。(2)增強行政調解的強制力。從《環(huán)境保護法》第41條第2款規(guī)定的“當事人對行政調解結果不服的,還可以向人民法院起訴”可以看出,我國的環(huán)境行政調解是不具有強制力的。行政調解缺乏強制力,往往會導致企業(yè)不執(zhí)行調解結果,等于是浪費了調解所花費的時間、精力、財力各方面的資源。因此只有增強行政調解的強制力,才能更有效地保護受害者的利益。為此,筆者建議,環(huán)境爭端當事人通過行政調解方式所達成的合意,經該行政機關備案后即具有公信力,不能因一方當事人反悔而使調解合意歸于無效。在調解協(xié)議作出以后,如果一方當事人反悔,只能先向法院提起民事訴訟,法院首先應當審查調解協(xié)議有沒有違法或顯失公平等情形。若存在上述情況,法院可以宣布調解協(xié)議無效,然后當事人可以選擇通過司法途徑或通過其他環(huán)境非訟方式解決糾紛;反之,法院應當駁回當事人訴訟請求(三)加強司法救援能力1.加強對于地方政府的執(zhí)法干預如前文所述,司法外部不獨立是由于地方法院的財政受制于地方政府所致。因此,筆者認為要解決司法外部不獨立問題,要從幾方面著手。首先,應當加強對政府部門的管理。應當堅決杜絕某些地方政府為地方經濟利益而偏袒企業(yè)的行為,同時著重政府的社會經濟管理職能和環(huán)境保護監(jiān)督職能,對于政府對執(zhí)法部門的執(zhí)法干預給予嚴厲的懲罰。其次,應當改革司法部門體制,建立獨立的司法經費保障制度。除了最高人民法院外,各級地方法院的辦案經費和工資、補貼以及培訓費用都交由同級地方人大管理,以排除因財政問題而受制于政府的可能。最后,應當提高司法人員的職業(yè)道德,根除司法隊伍的腐敗現(xiàn)象和對環(huán)境法的無知現(xiàn)象,提高審判能力,使法官能在訴訟過程中本著合法、公正的原則審理案件2.環(huán)境公益訴訟的原告資格我國對原告訴訟資格的限制使得我國的司法救濟力量十分有限。同時,由于受害者與企業(yè)的力量過于懸殊,在舉證負擔等方面存在許多困難,不能保證勝訴。因此我國應當擴大原告的主體資格范圍,建立能與企業(yè)抗衡的環(huán)境民事公益訴訟制度。筆者認為,可以借鑒美國的告發(fā)人制度,建立由政府主導、公眾參與的公益訴訟模式。告發(fā)人訴訟制度是由告發(fā)人根據(jù)法律規(guī)定對侵害公共利益的行為以政府的名義提起的訴訟。只要環(huán)境公益受到事實上的損害,掌握環(huán)境違法行為秘密信息的告發(fā)人即獲得原告資格,告發(fā)人自身的利益是否受到侵害并不影響其獲得原告資格。告發(fā)人既可以是普通公民,也可以是民間環(huán)保團體。勝訴后排污企業(yè)的一部分罰金歸告發(fā)人,其余部分歸屬于政府。告發(fā)人訴訟具有公益性質,通過經濟激勵使得更多的人參與其中,彌補國家執(zhí)行的不足,達到保護廣大受害者和國家利益的目的。除了告發(fā)人之外,環(huán)境保護行政主管部門也應成為環(huán)境民事公益訴訟的適格原告。為了克服地方保護主義,有權代表受害者提起公益訴訟的應當為專業(yè)性強、能夠消除地方保護主義的環(huán)境保護部或者將來設置由環(huán)境保護部直屬的跨行政區(qū)域的環(huán)境保護部門(四)全面履行公共環(huán)境的責任1.避免信息公開的隨意性信息的公開與流動性關系到事前的有效監(jiān)督與事后的及時反應,也是實現(xiàn)公眾參與環(huán)境保護、表達自身環(huán)境利益訴求的前提。我國國務院與環(huán)保部先后發(fā)布《政府信息公開條例》與《環(huán)境信息公開辦法》,但是,法規(guī)本身具有的局限性,使得我國的信息公開存在著信息公開范圍不明確、公眾申請公開信息存在阻礙等問題。因此筆者認為,應從立法和技術兩個層面健全環(huán)境信息公開制度。(1)從立法層面1)應當由全國人大制定《環(huán)境信息公開法》,以改變因國務院和環(huán)保部既是法規(guī)的制定者又是法規(guī)的執(zhí)行者而導致信息公開的隨意性的局面。2)在立法中確定一個具體的標準,明確政府應當公開的信息和可以不公開的信息,避免環(huán)境執(zhí)法信息與地方政府的環(huán)境信息混雜在一起。3)保證民眾監(jiān)督查詢的方便性。美國《信息自由法》規(guī)定“每個政府機構務必將自身信息通過聯(lián)邦公報公布于眾”。我們可以借鑒這種做法,由政府相關部門定期向公眾發(fā)布環(huán)境信息公報,以方便民眾查詢。4)簡化公民申請環(huán)境信息公開的程序。按規(guī)定,申請公開的環(huán)境信息涉及到諸多文件,要分別單獨填寫申請單,同時必須提供具體文件名稱,程序比較繁瑣。因此,筆者認為,申請環(huán)境信息公開時無需提供具體文件名稱,只要在申請單上填寫擬申請公開信息的關鍵詞即可,與關鍵詞相關的所有信息政府都有義務提供給申請者。5)規(guī)定企業(yè)應當依法在合理的期限內公開環(huán)境信息,以及公開信息不符合法定要求的法律后果,不能放任企業(yè)公開信息的隨意性。6)建立環(huán)境污染事件報告制度。該報告由監(jiān)測部門、檢測部門等定期編寫,然后交由國務院環(huán)境行政部門審批。(2)從技術層面首先,應當完善電子政務平臺,比如如今最火的微博公開,通過微博平臺向公眾公開相關的環(huán)境信息。其次,