村民小組農(nóng)民集體征地補償款分配糾紛之判決整理與分析

村民小組農(nóng)民集體征地補償款分配糾紛之判決整理與分析

目前，學(xué)術(shù)界對農(nóng)民土地收入分配率的研究主要集中在對受益人或集體成員資格的確定上，即土地補償分配率的預(yù)測性問題，而對土地補償分配率的后續(xù)問題，即土地補償分配率的民事責(zé)任，很少提及。通過對北大法意網(wǎng)、法律圖書館網(wǎng)和北大法寶中,以村民小組和村民委員會為共同被告,以承包地征收補償費用分配糾紛和侵犯集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛等為案由,涉及陜西、湖南、福建、云南、河南、安徽等6省2008~2012年間的85份民事判決書進行整理可以發(fā)現(xiàn):在判令承擔(dān)責(zé)任的責(zé)任主體、責(zé)任形式、事實認定和法律適用等方面,各地法院的判決尚存嚴重分歧,不僅同案不同判,而且還會混淆村民小組與村民委員會(簡稱“村委會”)的法律關(guān)系、模糊農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體,進而影響村民自治。因此,亟需關(guān)注并梳理村民小組農(nóng)民集體征地補償款分配糾紛中的民事責(zé)任,完善相關(guān)立法,改善同類案件的司法審判。一、司法領(lǐng)域的視角(一)村民小組和村委會承擔(dān)連帶責(zé)任或共同責(zé)任的判決和判決6省85份征地補償款分配糾紛的民事判決書在判令承擔(dān)責(zé)任的責(zé)任主體和責(zé)任形式上存在明顯差異(見表1)。首先,責(zé)任主體的差異。72份判令村民小組和村委會承擔(dān)連帶責(zé)任或共同責(zé)任;13份判決駁回對村委會的訴訟請求,只判令村民小組承擔(dān)給付責(zé)任。判令村民小組和村委會承擔(dān)連帶責(zé)任或共同責(zé)任的判決書中,陜西有42份,湖南有7份,福建有10份,云南有2份,河南有11份;一審判決有66份,二審判決有6份。判令村委會無責(zé)任的判決書中,陜西有2份,湖南有9份,河南有1份,安徽1份;一審判決有7份,二審判決有6份。其次,責(zé)任形式的差異。判令村民小組和村委會承擔(dān)連帶責(zé)任的判決書有49份,判令村民小組和村委會承擔(dān)共同責(zé)任的判決書有23份。甚至有同一法院以相同理由分別判處連帶責(zé)任和共同責(zé)任的,例如福建省廈門市集美區(qū)人民法院(2010)集民初字第1142號和第234號民事判決書均以“征地補償款的發(fā)放需村委會的同意(或?qū)徟?,征地補償款存于村委會賬戶內(nèi)”為由,分別判處連帶責(zé)任和共同責(zé)任。(二)確定責(zé)任劃分的司法意見1.主觀上司法界對分配方案的認定通過對比表1中判令村委會有無責(zé)任的不同理由,可以發(fā)現(xiàn)是判令村民小組和村委會承擔(dān)連帶責(zé)任(或共同責(zé)任)還是判令村委會無責(zé)任的關(guān)鍵在于兩個方面:一是主觀上司法界是認為“村委會系集體財產(chǎn)的所有者和管理者”還是認為“村委會與案件無直接利害關(guān)系”?是認為“村委會是分配方案的批準(zhǔn)者或同意者”,“村委會有監(jiān)督、管理、指導(dǎo)之責(zé)”還是認為“村民小組有獨立的經(jīng)營、管理、分配決定權(quán)”?二是客觀上司法界審理查明“土地補償款存放于村委會的帳戶內(nèi)”還是“已經(jīng)轉(zhuǎn)到村民小組賬戶內(nèi)”或“已給付村民小組”?“村委會與村民小組共同制定分配方案”還是“村委會未參與分配方案的制定”①?2.同案不同判的類型首先,由征地補償款分配方案是否需要村委會審批的分歧引發(fā)的同案不同判。例如,福建省廈門市集美區(qū)人民法院(2010)集民初字第1912號判決書以“被告村委會是征地補償款分配方案的批準(zhǔn)者”為由,判令村民小組、村委會承擔(dān)分發(fā)征地補償款的共同責(zé)任;而陜西省西安市長安區(qū)人民法院(2011)長民初字第2786號判決書卻在“被告村委會辯稱,征地款分配方案由村民代表會議制定,報村委會同意后,由村委會報街辦審批同意”的情況下,仍判令駁回要求村委會給其分配征地補償款的訴訟請求。其次,由村委會對分配方案的制定是否有監(jiān)督、管理之責(zé)的分歧引發(fā)的同案不同判。例如,陜西省楊陵區(qū)人民法院(2010)楊民初字第00077號判決以“土地補償費的分配方案系由村民小組制定并實施,村委會并未參與”為由,湖南省常德市中級人民法院(2010)常民三終字第100號、第201號和第102號三個民事判決書亦以“村委會未參與本案土地補償款及勞力安置費的分配及分配方案的制定”為由,均判令駁回對村委會的訴訟請求,這顯然不同于以“村委會對分配方案有監(jiān)督、管理、指導(dǎo)之責(zé)”為由,判令村委會承擔(dān)連帶責(zé)任或共同責(zé)任的18份判決書。因為按照判令村委會承擔(dān)連帶責(zé)任或共同責(zé)任的18份判決書的思路,村委會未參與分配方案的制定,應(yīng)當(dāng)屬于村委會未盡監(jiān)督、管理、指導(dǎo)之責(zé);如果村委會有又未盡監(jiān)督、管理、指導(dǎo)之責(zé),當(dāng)然要承擔(dān)民事責(zé)任。由此可以推斷,以“村委會未參與分配方案的制定”為由判令駁回對村委會訴訟請求的判決書,應(yīng)該不認可“村委會對分配方案有監(jiān)督、管理、指導(dǎo)之責(zé)”。再次,由村委會是否是征地補償款管理者的分歧引發(fā)的同案不同判。例如,湖南省長沙市岳麓區(qū)人民法院(2011)岳坪民初字第00193號和第00194號以“村民小組作為一級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,該集體組織所有的土地由其自行經(jīng)營、管理,征地補償款亦由該組在組內(nèi)自行決定分配,村委會不是土地征收補償款的分配單位”為由,認為訴請村委會承擔(dān)責(zé)任無事實和法律依據(jù),不予支持。但是,亦有陜西省西安市未央?yún)^(qū)人民法院(2011)未民橋初字第00633號等7份民事判決書卻以“村委會系集體財產(chǎn)的所有者和管理者”為由,判令村委會與村民小組承擔(dān)連帶責(zé)任。(三)承擔(dān)刑事責(zé)任的法律適用的司法意見1.第24條的判決為侵權(quán)關(guān)系判決對85份民事判決書所適用的主要實體法及其法條進行梳理(見表2)并查看相應(yīng)法條的具體內(nèi)容后,可以發(fā)現(xiàn):(1)除單獨適用《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》(簡稱《解釋》)第24條的7份判決書、適用《土地管理法》第10條的2份判決書以及判令村委會無責(zé)任無法確定其適用實體法的1份判決書以外,其余75份判決書都明顯是基于侵權(quán)關(guān)系判處的。(2)通過判令村委會和村民小組承擔(dān)連帶責(zé)任和共同責(zé)任的72份判決書所適用的法條可以看出,除單獨適用《解釋》第24條的5份判決書,單獨適用《民法通則》第74條第1款和第2款關(guān)于集體財產(chǎn)的類型和歸屬的規(guī)定,并認為“村委會作為征地補償款分配方案的批準(zhǔn)者,應(yīng)承擔(dān)共同責(zé)任”的9份判決書之外,有58份判決書所適用法條均直接涉及侵權(quán)責(zé)任的規(guī)定,即認為原告未獲得征地補償款系村委會侵權(quán)行為所致。2.同案同法不同判的情況從表2可以看出,對于涉及村民小組征地補償款分配糾紛即同類案件適用相同或類似內(nèi)容的法條,判令村委會和村民小組承擔(dān)的責(zé)任形式是不同的,既有判令承擔(dān)連帶責(zé)任或共同責(zé)任的,也有判令村委會不承擔(dān)責(zé)任的———出現(xiàn)了同案同法不同判的現(xiàn)象。例如,單獨援引《解釋》第24條的5份判決書,判令村委會和村民小組承擔(dān)連帶責(zé)任和共同責(zé)任的分別有3份和2份,判令村委會無責(zé)任的有2份。再如,援引《民法通則》第74條、第106條、第130條或第74條、第117條第1款、第130條,判令村委會與村民小組承擔(dān)連帶責(zé)任和判令村委會無責(zé)任的各有2份;而第106條和第117條第1款的內(nèi)容近似,均包含侵害集體或他人財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)返還財產(chǎn)或者賠償之民事責(zé)任的規(guī)定。二、對司法界的看法(一)放棄審判，命令村委會承擔(dān)全部責(zé)任1.“村委會”的認定《物權(quán)法》第60條規(guī)定,對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等,依照下列規(guī)定行使所有權(quán):(1)屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán);(2)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)……《土地管理法》第10條亦有類似的規(guī)定,不同的只是以“經(jīng)營、管理”代替了“代表集體行使所有權(quán)”的表述。由此可見,“村委會系集體財產(chǎn)所有者、管理者”的司法見解欠妥:第一,農(nóng)民集體財產(chǎn)的所有者是農(nóng)民集體,既不是村委會也不是村民小組;第二,已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的集體土地及其征地補償款的經(jīng)營者、管理者,在組內(nèi)相應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織缺位時,應(yīng)當(dāng)是村民小組而不是村委會;村委會與村民小組經(jīng)營管理的征地補償款無直接利害關(guān)系。2.第二,村民委員會對本村民小組的裁決和裁決,應(yīng)建立改《村民委員會組織法》第24條規(guī)定,涉及村民利益的征地補償費的使用、分配方案,經(jīng)村民會議討論決定方可辦理;第28條第3款規(guī)定,屬于村民小組的集體所有的土地、企業(yè)和其他財產(chǎn)的經(jīng)營管理以及公益事項的辦理,由村民小組會議依照有關(guān)法律的規(guī)定討論決定,所作決定及實施情況應(yīng)當(dāng)及時向本村民小組的村民公布;第10條規(guī)定,村民委員會及其成員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行村民會議、村民代表會議的決定、決議。據(jù)上,村民小組對屬于村內(nèi)集體經(jīng)濟組織所有的土地及其征地補償款享有獨立的管理權(quán),村民小組會議有獨立的決定權(quán),村委會對村民小組會議討論決定的分配方案予以審批沒有法律根據(jù)。3.村委會對村民會議決議的監(jiān)督管理之責(zé)《村民委員會組織法》第3條第3款規(guī)定,村民委員會可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設(shè)若干村民小組。但是,“不能簡單地認為村民小組與村民委員會的關(guān)系就是上下級的‘科層關(guān)系’”,而“應(yīng)是一種協(xié)助合作關(guān)系”。在村民自治層面尚且如此,那么具體到代表集體行使所有權(quán)時,更不能因為村民小組是村委會設(shè)置的,便認為村委會是村民小組的管理者。何況,村委會對村民小組的管理不等于對村民小組會議決議的管理,并不能以村委會是村民小組的監(jiān)督管理者為由,想當(dāng)然地認為村委會就是村民小組會議決議的監(jiān)督管理者。理由有二:一是村民小組也僅僅是組內(nèi)村民會議決議的執(zhí)行者;二是《村民委員會組織法》第27條第2款和第3款規(guī)定,村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸,不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規(guī)定的,由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正?！洞迕裎瘑T會組織法》之所以未將對村民會議決議的監(jiān)督管理之責(zé)托付于村委會,應(yīng)該是為了避免村委會同時擔(dān)當(dāng)村民會議執(zhí)行者之責(zé)與監(jiān)督管理者之責(zé)可能產(chǎn)生的角色錯位。因此,在征地補償款分配糾紛中,以村委會是村民小組的管理者為由判令村委會承擔(dān)連帶責(zé)任,存在將村委會視為村民小組的管理者以及將村委會視為村民小組會議決議的監(jiān)督管理者的雙重錯位。4.村委會從征地補償款中提取管理手段不科學(xué)首先,征地補償款放在村委會的帳戶內(nèi),并不是村民小組會議決議不給予個別村民征地補償款的決定性因素。除非村民小組會議決議給付而村委會故意刁難不予支付,否則以征地補償款存放于村委會帳戶內(nèi)為由判令村委會承擔(dān)連帶責(zé)任或共同責(zé)任,沒有合理根據(jù)。其次,村委會從征地補償款中提取管理費也不是村民小組會議決議不給予個別村民征地補償款的決定性因素,只是減少了村民可能分取的數(shù)額。何況,個別村民請求支付的只是村民小組會議決議不予支付的份額,而非因管理費的提取而減少的應(yīng)得數(shù)額。此外,基于上述“村委會是村民小組管理者的錯位”的分析,盡管村委會提取了管理費,也不能得出村委會是村民小組會議決議的監(jiān)督管理者的結(jié)論。所以,以此為由,判令村委會承擔(dān)連帶責(zé)任,顯得有些牽強。5.認定為共益行為陜西省西安市長安區(qū)人民法院(2012)長民初字第01240號判決書以“征地款分配方案屬被告村組共同研究制定的,所以被告村組不給原告分配征地款的行為系被告村組共同所為,被告村組構(gòu)成共同侵權(quán)”為由,判令村委會負連帶清償責(zé)任。這里需要注意的是:村組共同研究制定的分配方案只有經(jīng)過村民會議審議通過后才能具有法律效力,從這點上看決定不給原告分配征地補償款的是村民小組內(nèi)的農(nóng)民集體自治行為,而不是村組的共同行為。如果認定村組研究制定分配方案的行為構(gòu)成共同侵權(quán),似乎有架空村民會議審議或?qū)⒋迕駮h審議形式化而有違背村民自治之嫌。因此,以村民共同研究制定分配方案為由,認定構(gòu)成共同侵權(quán)難以成立。6.征地補償款分配中,村委會存在連帶責(zé)任的法律根據(jù)不表2顯示,75份基于一般侵權(quán)關(guān)系判處的民事判決書中,有67份判令村委會承擔(dān)連帶責(zé)任或共同責(zé)任,有8份判令村委會無責(zé)任。如果村委會并非村民小組內(nèi)農(nóng)民集體財產(chǎn)的所有者和管理者、村委會對村民小組內(nèi)村民會議審議通過的征地補償款分配方案的同意并無實質(zhì)意義且村委會不應(yīng)享有審批權(quán)、在分配征地補償款中村委會對村民小組無監(jiān)督管理之責(zé)、征地補償款放在村委會的帳戶內(nèi)并不是村民小組會議決議不給予個別村民征地補償款的決定性因素、以及村組共同研究制定分配方案的行為不直接發(fā)生征地補償款分配效力等等的探討或澄清,均能成立的話,那么一般侵權(quán)行為構(gòu)成要件中的過錯和違法行為便難以顯現(xiàn),認為村委會存在《民法通則》第74條第3款和第75條第2款規(guī)定的“侵占、哄搶、私分、破壞或者非法查封、扣押、凍結(jié)、沒收”中的任何一種行為都顯得有些牽強,所謂的村委會構(gòu)成侵權(quán)亦難以成立。退一步講,責(zé)令村委會承擔(dān)連帶責(zé)任的法律根據(jù)也不夠充分。首先,表2顯示,只有5份民事判決書援引了《民法通則》第130條“承擔(dān)連帶責(zé)任”的法律根據(jù),而且2份判令村委會負連帶責(zé)任、1份判令村委會負共同責(zé)任、2份判決村委會無責(zé)任———結(jié)果差異顯著。其次,惟一援引《侵權(quán)責(zé)任法》的西安市長安區(qū)人民法院(2011)長民初字第2317號民事判決書,不僅沒有闡明村委會承擔(dān)連帶責(zé)任的理由,而且只援引第6條、第13條、第15條而未援引第8條“二人以上共同實施侵權(quán)行為,造成他人損害的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任”或第11條“二人以上分別實施侵權(quán)行為造成同一損害,每個人的侵權(quán)行為都足以造成全部損害的,行為人承擔(dān)連帶責(zé)任”等能夠產(chǎn)生連帶責(zé)任的直接法律依據(jù)。7.共同責(zé)任的基本含義基于表1,判令村民小組和村委會承擔(dān)連帶責(zé)任與共同責(zé)任的判決書分別有49份和23份。司法見解中對同類案件分別判處連帶責(zé)任和共同責(zé)任的分歧,引發(fā)了如下質(zhì)疑:連帶責(zé)任與共同責(zé)任有何差異?判處“共同責(zé)任”是否妥當(dāng)?釋疑之后,會發(fā)現(xiàn)判令村委會承擔(dān)共同責(zé)任之執(zhí)行困境。首先,連帶責(zé)任與共同責(zé)任有何差異?有學(xué)者認為,“共同責(zé)任相對于多數(shù)人責(zé)任來說是一個下位概念,它與連帶責(zé)任、按份責(zé)任處于各自獨立、相互并列的位階上。它是指多數(shù)債務(wù)人就同一不可分的給付標(biāo)的向債權(quán)人承擔(dān)責(zé)任,且各債務(wù)人須負全部給付的責(zé)任。因共同責(zé)任的責(zé)任內(nèi)容不可分,故也可稱為不可分責(zé)任?！钡?主流學(xué)說認為:“多數(shù)加害人承擔(dān)的責(zé)任是共同責(zé)任”,“責(zé)任人為二人以上的共同責(zé)任應(yīng)包括按份責(zé)任、連帶責(zé)任和補充責(zé)任?！庇纱丝梢?按一般理解,共同責(zé)任等同于多數(shù)人責(zé)任,是連帶責(zé)任和補充責(zé)任的上位概念?！肚謾?quán)責(zé)任法》分別規(guī)定了連帶責(zé)任、按份責(zé)任和補充責(zé)任;而“共同責(zé)任”作為具體責(zé)任形態(tài)的上位概念,不宜也不是《民法通則》和《侵權(quán)責(zé)任法》中的法定術(shù)語。其次,判處“共同責(zé)任”是否妥當(dāng)?既然共同責(zé)任是總括性的類概念,其包括數(shù)種不同的具體責(zé)任形態(tài),那么按照“判決應(yīng)具體、明確”的要求,判處村委會和村民小組承擔(dān)“共同責(zé)任”的表述顯然欠妥,因為在執(zhí)行中會遭遇如下困惑:村委會與村民小組是按份給付還是連帶給付?給付責(zé)任有無先后順序?假如有先后順序,那么次位給付責(zé)任者的給付數(shù)額有無限制?畢竟,補充責(zé)任又有相應(yīng)補償責(zé)任的具體形態(tài)———《侵權(quán)責(zé)任法》分別規(guī)定了有過錯的勞務(wù)派遣單位、未盡到安全保障義務(wù)的管理人或者組織者、未盡到管理職責(zé)的教育機構(gòu)對他人侵權(quán)造成的損害承擔(dān)“相應(yīng)的補充責(zé)任”三種情形,而相應(yīng)補償責(zé)任有給付數(shù)額的限制。(二)正確處理村委會與村民小組的關(guān)系。我國《村民委員會法據(jù)上,判令村委會無責(zé)任的征地補償款分配糾紛案件中,盡管“補償款已經(jīng)轉(zhuǎn)到村民小組帳戶內(nèi)”、“補償款已給付村民小組,且分配方案是村民小組制定”、“村委會未參與分配方案的制定”的判決理由,一旦逆向思考容易讓人產(chǎn)生質(zhì)疑和困惑———如果“補償款未轉(zhuǎn)到村民小組帳戶內(nèi)”或“村委會參與分配方案的制定”,那么村委會是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任?但是,以“村民小組有獨立的經(jīng)營、管理、分配決定權(quán),村委會不是征地補償款的分配單位,訴請村委會承擔(dān)責(zé)任無事實和法律依據(jù)”、“村委會在此次土地征收及補償費發(fā)放、分配過程中,雖然在協(xié)議書上簽字,但只參與指導(dǎo)、協(xié)調(diào)工作,并未實際決定分配,且村委會在此過程中不存在過錯”①、“對村委會的起訴,因雙方無直接利害關(guān)系,村委會不是本案適格被告”②等為由,只判令村民小組承擔(dān)責(zé)任、判令村委會不承擔(dān)責(zé)任的司法見解值得肯定,因為其辨清了村委會與村民小組的兩種角色及其法律地位。村委會和村民小組作為村民自治的兩個層級,扮演著兩種不同的角色,一是承擔(dān)公共事務(wù)和公益事項;二是代表集體行使土地所有權(quán)。承擔(dān)公共事務(wù)和公益事業(yè)時,村委會與村民小組是協(xié)調(diào)合作的關(guān)系,而代表集體行使土地所有權(quán)時,兩者應(yīng)是彼此獨立又平等的關(guān)系。不能基于《村民委員會組織法》第3條第3款“村民委員會可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設(shè)若干村民小組”的規(guī)定,習(xí)慣性地將村委會與村民小組在公共事務(wù)和公益事業(yè)中的協(xié)調(diào)合作等因素植入其代表集體行使土地所有權(quán)的行為中。在征地補償款分配糾紛中,大多數(shù)判令村委會承擔(dān)連帶或共同責(zé)任的民事判決書,恰恰是混淆了村委會和村民小組的兩種角色及其法律地位。例如,湖南省長沙市天心區(qū)人民法院(2010)天民初字第860號民事判決書認為:“村委會作為村民小組的上一級集體經(jīng)濟組織的自治機構(gòu),有義務(wù)對村民小組的土地征用補償款分配進行監(jiān)管、督促,故村委會應(yīng)對村民小組給付原告土地征用補償款的義務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任。”再如,湖南省常德市武陵區(qū)人民法院(2007)武民初字第1550號和第1551號民事判決書均認為“村委會提出的征收土地補償費用已全部支付給了村民小組,故其在本案中沒有任何責(zé)任,其與本案無關(guān)的辯解主張不能成立,不予支持”,并以“村委會是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人,而村民小組為其下屬非法人集體經(jīng)濟組織,且在本案中,村委會沒有提供證據(jù)證明其已對村民小組分配征收土地補償費用的行為正確地履行了監(jiān)督管理之責(zé)”為由,判令村委會承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。而且,湖南省常德市中級人民法院(2008)常民一終字第202號和第208號民事判決書,對上述兩份判決又分別維持原判。三、黨支部與村民小組的雙重角色及其錯位據(jù)上,對涉及村民小組農(nóng)民集體征地補償款分配糾紛的判決參差不齊,究其根源主要在于村委會與村民小組的雙重角色及其錯位。為此,為避免上述弊端,有兩種可能的立法改造:一是剝離村委會和村民小組的經(jīng)濟職能,重塑村組集體經(jīng)濟組織;二是重新審視村委會設(shè)置村民小組的合理性,變革村委會設(shè)置村民小組的規(guī)定。(一)集體經(jīng)濟組織成員認定具有獨立性的情況下,整體諸多學(xué)者建議設(shè)置單獨的集體經(jīng)濟組織。但是,重塑村組集體經(jīng)濟組織值得反思。首先,有無必要?有調(diào)查研究顯示:“面對‘您認為本村村民委員會(村民小組)行使集體經(jīng)濟職能的效果如何’這一問題,受訪農(nóng)戶認為‘很好’和‘一般’的分別有61.3%和26%,認為‘不好’的僅有3.9%。其中,名村受訪農(nóng)戶對村民委員會行使集體經(jīng)濟職能的效果評價更高,表示‘很好’的受訪農(nóng)戶所占比例為68.1%;普通村表示‘很好’的受訪農(nóng)戶所占比例為56.1%。這也說明,村民委員會代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)濟職能在目前實踐中并非完全不可行?！睆纳鲜稣{(diào)查數(shù)據(jù)可知,無論是名村還是普通村絕大多數(shù)受訪者都對村民委員會(村民小組)行使集體經(jīng)濟職能表示認可并反映較好;特別是從名村與普通村表示“很好”的對比,再結(jié)合“只有26.4%的受訪農(nóng)戶反映其所在村具有獨立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,73.1%的受訪農(nóng)戶反映本村的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會的功能合在一起,沒有獨立性”的調(diào)查結(jié)果看,是否有獨立于村委會(村民小組)的集體經(jīng)濟組織并非集體經(jīng)濟職能行使得好與壞的絕對標(biāo)準(zhǔn)。顯然,剝離村委會和村民小組的經(jīng)濟職能,重塑村組集體經(jīng)濟組織的改革思路只能尊重集體經(jīng)濟組織成員的自由選擇———實踐中主要發(fā)生在城中村和城郊村等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),在一定時期內(nèi)未必會成為全國普適的推行方案。其次,如何重塑?關(guān)于重塑集體經(jīng)濟組織的具體路徑,在理論界尚存爭議。例如,有學(xué)者主張,“將此類村民小組作為集體土地所有權(quán)的主體改造成獨立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,并相應(yīng)地剝離其村民自治組織屬性,取消其與村委會的隸屬關(guān)系?！薄敖∪r(nóng)村集體經(jīng)濟組織并賦予其法人地位后,實現(xiàn)了農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主體競合,使農(nóng)村集體所有權(quán)回歸到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織(農(nóng)村社區(qū)合作社),將農(nóng)民集體成員在‘農(nóng)民集體’主體狀態(tài)下模糊、混亂的成員權(quán)轉(zhuǎn)化為‘農(nóng)村集體經(jīng)濟組織’(農(nóng)村社區(qū)合作社)狀態(tài)下清晰、有序的成員權(quán)。”但也有學(xué)者認為:“將農(nóng)民集體改造成為法人,這談何容易?誰來改造?有無必要?弄不好就是對農(nóng)民的又一次折騰或者私有化的改制,改制的結(jié)果就是消滅集體所有權(quán)。”此外,在實踐中將集體土地折股量化組建的社區(qū)股份合作社或土地股份合作社,亦面臨著其法律性質(zhì)是股份制、合作制還是獨立企業(yè)形態(tài)的困惑,折股量化的集體土地能否以及如何承擔(dān)責(zé)任的質(zhì)問。(二)明確村委會性質(zhì)及其職能司法見解中“村委會是村民小組的管理者、批準(zhǔn)者,村委會對村民小組有監(jiān)督管理之責(zé)”等,均源于在代表集體行使土地所有權(quán)及分配征地補償款時,將村委會與村民小組視為上下級組織關(guān)系的習(xí)慣性思維———如陜西省西安市未央?yún)^(qū)人民法院(2011)未民橋初字第00268號民事判決書載明:“十六組系村委會的分設(shè)機構(gòu),理應(yīng)服從村委會的管理。村委會系集體經(jīng)濟組織財產(chǎn)的所有者及管理者,故村委會應(yīng)對十六組應(yīng)付債務(wù)承擔(dān)連帶清償責(zé)任?！倍撍季S的產(chǎn)生與《村民委員會組織法》第3條第3款“村民委員會可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設(shè)若干村民小組”的規(guī)定有重大關(guān)系?！洞迕裎瘑T會組織法》第3條第3款中“村委會設(shè)置村民小組”的授權(quán)以及“分設(shè)”的表述,難免使人認為村民小組系村