轉型發(fā)展時期開發(fā)區(qū)產(chǎn)城融合的內涵解讀與規(guī)劃建議

轉型發(fā)展時期開發(fā)區(qū)產(chǎn)城融合的內涵解讀與規(guī)劃建議

1區(qū)域發(fā)展的新時期20世紀20年代至今在“25”之后，產(chǎn)城融合被視為一個重要概念，各城市都在提出。根據(jù)中國期刊全文數(shù)據(jù)庫的檢索,以題名“產(chǎn)城融合”為關鍵詞,搜索結果顯示:2010年1篇,2011年11篇,2012年1-4月份6篇。可見,產(chǎn)城融合作為一個重要的發(fā)展方向被提出。但是產(chǎn)城融合并不是一個新概念。城市的內涵既有產(chǎn)業(yè)又有城市,產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的基礎,城市是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體。城市與產(chǎn)業(yè)是相伴而生、共同發(fā)展的。那么,為什么會產(chǎn)生“產(chǎn)城融合”發(fā)展的需求?“產(chǎn)城融合”的提出與我國開發(fā)區(qū)的發(fā)展及其承擔的歷史使命密切相關。伴隨著1980年代以來改革開放的推進,全球資本流入中國,我國開始了以工業(yè)化為核心推動的經(jīng)濟發(fā)展。開發(fā)區(qū)作為招商引資的主要窗口和空間載體,成為社會經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物(皮黔生,王愷,2004)。1984-1986年是開發(fā)區(qū)早期發(fā)展階段,這個時期國家開放了14個沿海港口城市,并先后建立了15個經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū),1986年又先后批準上海的閔行、虹橋和漕河涇開發(fā)區(qū)列為經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)。1990年代以來以1992年浦東開發(fā)開放為代表,掀起了新一輪全方位的開發(fā)開放的浪潮。這一時期外資大量涌入,跨過公司競相投資,各地紛紛建立開發(fā)區(qū)。包括國家級、省級、市級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多個層面的工業(yè)園區(qū),并且建設了開發(fā)區(qū)、經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)等多種類型的工業(yè)園區(qū)。與此同時,以1990年國務院頒布《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》以及1994年中央和地方的分權為標志,我國的土地市場全面放開,并且地方政府經(jīng)營城市、經(jīng)營土地的積極性高漲。在此背景下,城市空間外拓的幅度加大,除了開發(fā)區(qū)之外,出現(xiàn)了新城、新區(qū)、大學城等諸多新型城市空間。伴隨著1997年的亞洲金融危機導致國際資本總量相對減少,以及各地由于開發(fā)區(qū)的盲目建設造成的激烈競爭,并且出現(xiàn)大量侵占基本農(nóng)田、低水平開發(fā)的狀況,2000年初開發(fā)區(qū)的發(fā)展進入調整反思階段。2003年國土部會同國務院有關部門對全國各類開發(fā)區(qū)進行清理整頓,共撤銷各類開發(fā)區(qū)4813家,核減開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積2.49萬km2,分別壓縮了70.1%和64.5%。2005年以來,開發(fā)區(qū)發(fā)展逐漸步入成熟階段,在地區(qū)發(fā)展中承擔著經(jīng)濟推動器的作用。以上海市青浦區(qū)為例,2010年園區(qū)規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值997億占全區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值1327億的75%(林華,2011)。但同時開發(fā)區(qū)的一些問題也逐漸顯露出來。主要是功能結構單一、產(chǎn)業(yè)結構單一、與區(qū)域發(fā)展脫節(jié)、就業(yè)人群與消費結構不相匹配等(劉瑾,耿謙,等,2012)?？梢钥闯?開發(fā)區(qū)一方面為地方發(fā)展作出了經(jīng)濟上的重要貢獻,另一方面由于開發(fā)區(qū)發(fā)展的初衷而形成的孤島經(jīng)濟,已經(jīng)越來越制約開發(fā)區(qū)的發(fā)展,以及開發(fā)區(qū)與周圍城鎮(zhèn)之間的相互融合(王慧,2003)。在轉型發(fā)展的新時期,伴隨著全球化的深入推動、產(chǎn)業(yè)轉型升級的發(fā)展要求,以及城市空間不斷生長,開發(fā)區(qū)需要尋求新的發(fā)展思路。在這樣的背景下,產(chǎn)城融合發(fā)展,成為開發(fā)區(qū)轉型發(fā)展的一種新趨勢。2“空城”與“空轉”產(chǎn)城融合是在我國轉型升級的背景下相對于產(chǎn)城分離提出的一種發(fā)展思路。要求產(chǎn)業(yè)與城市功能融合、空間整合,“以產(chǎn)促城,以城興產(chǎn),產(chǎn)城融合”。城市沒有產(chǎn)業(yè)支撐,即便再漂亮,也就是“空城”;產(chǎn)業(yè)沒有城市依托,即便再高端,也只能“空轉”(張道剛,2011)。城市化與產(chǎn)業(yè)化要有對應的匹配度,不能一快一慢,脫節(jié)分離。而且產(chǎn)城融合發(fā)展并不是一蹴而就,因此全面理解產(chǎn)城融合的內涵,有利于提出更為合理的規(guī)劃建議。對于產(chǎn)城融合內涵的理解主要著眼于以下3個方面:人本導向、功能融合和結構匹配。2.1產(chǎn)城融合發(fā)展的理論模型產(chǎn)城融合的本質是從功能主義導向向人本主義導向的一種回歸。從開發(fā)區(qū)發(fā)展歷程的梳理及每個時期的發(fā)展重點來看,產(chǎn)城融合發(fā)展是社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段,反映到空間上的一種表征,是資本積累到一定階段尋求新的空間生產(chǎn)的必然產(chǎn)物,也是資本進入第三重循環(huán)提升創(chuàng)新能力、提高人的素質的必然要求(殷潔,羅小龍,2012)①。以下從開發(fā)區(qū)的發(fā)展歷程看,大致可以總結為三個發(fā)展階段。2.1.1周邊城市新經(jīng)濟平臺的主要構成成型期。這個階段是開發(fā)區(qū)開始設立的時期,秉承“三為主”的發(fā)展宗旨,即資金以外資為主、產(chǎn)業(yè)以新技術為主、市場以出口為主,形成我國發(fā)展新經(jīng)濟的基地和載體,也是資本積累的主要平臺。產(chǎn)業(yè)以工業(yè)為主導,產(chǎn)值年均增長幾乎都在50%以上。從空間上看,面積大約幾km2,主要是在城市外圍地區(qū),與周邊城市的關系較為松散。從就業(yè)人群看,主要以工人為主,其生活主要依靠工廠宿舍來解決。此時城市規(guī)劃中大多將開發(fā)區(qū)作為城市邊緣地區(qū)或郊區(qū)的飛地,功能單一。2.1.3產(chǎn)城融合發(fā)展的重點時期成熟期。這個階段開發(fā)區(qū)已經(jīng)由一個產(chǎn)業(yè)功能主導區(qū)逐漸轉變?yōu)楫a(chǎn)城融合發(fā)展的新城區(qū)。開發(fā)區(qū)的發(fā)展由最初依賴政策優(yōu)勢轉向依靠自身的體制優(yōu)勢和創(chuàng)新優(yōu)勢。這個時期資本也由追求規(guī)模逐漸轉變?yōu)樽非笮?由工業(yè)主導轉變?yōu)榘l(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)。從空間上看,這個時期規(guī)模擴展到幾十平方公里甚至上百平方公里,形成帶動區(qū)域發(fā)展的新城區(qū)。從就業(yè)人群上來看,結構復雜化,出現(xiàn)各個層次不同功能的需求,城市服務設施逐漸完善,配套能級不斷增加。這個時期是產(chǎn)城融合發(fā)展的重點時期,其核心是關注就業(yè)人群和居住人群結構的匹配,關注資本需求和空間生產(chǎn)的匹配(圖1)。從開發(fā)區(qū)的發(fā)展歷程來看,功能上經(jīng)歷了“純工業(yè),到工業(yè)和配套功能,再到綜合新城”的發(fā)展歷程;空間上經(jīng)歷了“生產(chǎn)空間主導,到生產(chǎn)空間和配套服務空間,再到消費空間主導”的發(fā)展歷程。產(chǎn)城融合的提出是應對產(chǎn)業(yè)功能轉型、城市綜合功能提升的必然要求,也體現(xiàn)了城市規(guī)劃由功能主義導向回歸人本主義導向的趨勢,由注重功能分區(qū)、注重產(chǎn)業(yè)結構,轉向關注融合發(fā)展、關注人的能動性、關注創(chuàng)新發(fā)展的轉型。2.2產(chǎn)業(yè)融合與產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展相互影響隨著我國勞動力成本和土地成本的上升,以及環(huán)境資源問題的出現(xiàn),我國傳統(tǒng)制造業(yè)面臨轉型升級的壓力,在一定程度上已經(jīng)形成對我國產(chǎn)業(yè)結構轉型升級的一種倒逼機制。同時,全球工業(yè)發(fā)展歷程表明,在工業(yè)化發(fā)展初期階段,制造業(yè)是產(chǎn)業(yè)主體;在工業(yè)發(fā)展達到規(guī)模效應之后,制造業(yè)服務化將成為推動產(chǎn)業(yè)持續(xù)增長的重要驅動力,也構成工業(yè)化與城市化融合互動的“發(fā)展必然”。隨著發(fā)展階段的推進,開發(fā)區(qū)也將由建設之初制造業(yè)為主逐漸轉向制造業(yè)和服務業(yè)并行發(fā)展。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展與空間的關系來看,不同產(chǎn)業(yè)類型對空間的需求不同。裝備制造業(yè)等資金密集型產(chǎn)業(yè)的用地空間需求較大,而且要求用地較為完整;電子信息產(chǎn)業(yè)等勞動力密集型產(chǎn)業(yè)就業(yè)人群以普通技工為主,收入較低;創(chuàng)新研發(fā)類技術密集型產(chǎn)業(yè)用地空間較為靈活,就業(yè)人群以高素質人群為主,收入較高(表1)?？梢钥闯鲭S著產(chǎn)業(yè)結構的升級發(fā)展,生產(chǎn)空間與生活空間的聯(lián)系愈加緊密?，F(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展更需要緊密結合生活空間。產(chǎn)業(yè)與城市功能的融合有助于產(chǎn)業(yè)升級,有助于催生創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此,產(chǎn)城融合的發(fā)展是產(chǎn)業(yè)轉型升級發(fā)展的需求,需要功能融合、空間融合的統(tǒng)籌發(fā)展。2.3社會服務需求產(chǎn)城融合發(fā)展就其核心來看,是促進居住和就業(yè)的融合,即居住人群和就業(yè)人群結構的匹配。產(chǎn)業(yè)結構決定城市的就業(yè)結構,而就業(yè)結構是否與城市的居住供給狀況相吻合,城市的居住人群又是否與當?shù)氐木蜆I(yè)需求相匹配,是是否形成產(chǎn)城融合發(fā)展的關鍵。產(chǎn)業(yè)結構與就業(yè)結構密切相關。根據(jù)配第-克拉克定理和庫茲涅茨對配第-克拉克定理的延伸,隨著經(jīng)濟發(fā)展和人均國民收入水平的提高,勞動力在各產(chǎn)業(yè)之間的變化趨勢是,第一產(chǎn)業(yè)逐步減少,第二、第三產(chǎn)業(yè)逐步增加。但是當工業(yè)化到達一定階段以后,第二產(chǎn)業(yè)就不可能大量吸收更多勞動力,第三產(chǎn)業(yè)對勞動力具有較強的吸附能力。從上海市1990年、2000年的就業(yè)結構和產(chǎn)業(yè)結構的變動情況也可以看出,產(chǎn)業(yè)結構與就業(yè)結構密切相關。不同產(chǎn)業(yè)具有不同的就業(yè)彈性系數(shù),以萬元產(chǎn)值吸納的就業(yè)人口計算。對就業(yè)貢獻較大的是第三產(chǎn)業(yè)和輕工業(yè),其中第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)彈性最高,單位產(chǎn)值吸納勞動力數(shù)量最多(表2)。就業(yè)結構與社會服務需求密切相關。城市的發(fā)展不僅與人口總量相關,質的不同將直接影響到城市配套服務設施的供給。人口的職業(yè)構成決定居民工資收入水平,收入水平的差異又使消費結構呈現(xiàn)明顯的層次性。能否形成產(chǎn)城融合的重點是就業(yè)結構與新城的服務相匹配。從上海郊區(qū)新城的發(fā)展來看,就業(yè)結構與居住結構不匹配是產(chǎn)城分離的重要原因。從上海青浦新城來看,青浦工業(yè)園區(qū)從業(yè)人員約11萬人,其中約9萬為外來務工人員,占從業(yè)人員的82%(林華,2011)。而外來務工人員大多處于溫飽階段,恩格爾系數(shù)相對較高。因此大多租借附近農(nóng)民住房和企業(yè)職工宿舍。再看青浦新城,目前商品房的房價單價在1萬元/m2左右,由此導致青浦工業(yè)區(qū)與青浦新城的就業(yè)人群與居住人群結構的不匹配。因此,產(chǎn)城融合發(fā)展的核心是就業(yè)結構與人口結構的匹配。只有產(chǎn)業(yè)結構、就業(yè)結構、消費結構相互匹配,才能促進真正的產(chǎn)城融合發(fā)展。3城市功能需求從開發(fā)區(qū)發(fā)展歷程來看,產(chǎn)城融合是地區(qū)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,體現(xiàn)了現(xiàn)階段城市發(fā)展回歸人本導向,城市功能需要融合發(fā)展,就業(yè)與居住要結構性匹配等方面的需求。面對產(chǎn)城融合的發(fā)展需求,需要識別地區(qū)的發(fā)展階段和發(fā)展的結構特征,才能給出合理的對策建議。3.1以產(chǎn)城融合為發(fā)展目標的新城規(guī)劃引導對于開發(fā)區(qū)進行產(chǎn)城融合發(fā)展,應該判斷開發(fā)區(qū)的發(fā)展階段,對處于起步階段的開發(fā)區(qū),應以產(chǎn)城融合為發(fā)展目標,強調分時序的推進,否則容易導致缺乏人氣的空城開發(fā)。對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為成熟,但配套發(fā)展嚴重滯后的地區(qū),應強調完善面向就業(yè)人群的配套服務設施,形成產(chǎn)城融合的新城區(qū)。安亭國際汽車城是上海重要的汽車生產(chǎn)基地,以汽車整車和零部件制造業(yè)為主,已經(jīng)進入發(fā)展期的發(fā)展階段。但是在實際發(fā)展中卻存在“只有汽車沒有城”的問題。通過調研問卷的統(tǒng)計可以看出,安亭就業(yè)人群居住安亭與其他地區(qū)的比例約為1:1,其中大多數(shù)企業(yè)員工依靠通勤巴士或自駕車往返于市區(qū)。不居住安亭的主要原因是配套條件差占39%,無需求占27%,無合適住宅供給占17%?？梢钥闯?城市發(fā)展滯后導致大多就業(yè)人群的流失。因此,針對安亭的發(fā)展情況,迫切需要完善城市功能,以產(chǎn)城融合發(fā)展,留住就業(yè)人群,提升地區(qū)發(fā)展活力(圖2)。但也需要避免一提到產(chǎn)城融合,都需要進行新城建設的誤區(qū)。慈東工業(yè)區(qū)是慈溪市“十二五”期間重要的工業(yè)發(fā)展大平臺,規(guī)劃規(guī)模達到42km2。成立于2004年的工業(yè)區(qū),目前正處于工業(yè)企業(yè)快速入駐,產(chǎn)值規(guī)模迅速增長的發(fā)展階段,目前工業(yè)產(chǎn)值160億元。從工業(yè)產(chǎn)值的增速看,過去5年的平均增速達到50%。慈東工業(yè)區(qū)應著眼長遠,以產(chǎn)城融合為發(fā)展目標。采用規(guī)劃引導的方法,區(qū)域上預留未來新城發(fā)展空間。但近期應關注當下,建設適合工業(yè)區(qū)就業(yè)人群需求的服務設施,落腳于工業(yè)鄰里的建設。3.2推進上海安亭與花橋合作共享隨著開發(fā)區(qū)規(guī)模的增大和能級的提升,與周邊地區(qū)的互動關系逐漸增強。尤其是在區(qū)域一體化發(fā)展背景下,開發(fā)區(qū)更應與相鄰地區(qū)形成共享服務圈、共享創(chuàng)新平臺等合作共享機制,以促進區(qū)域共同發(fā)展。上海安亭與江蘇花橋空間上緊密聯(lián)系,但分屬兩個不同的行政區(qū)域?；蚴乾F(xiàn)代服務業(yè)集聚區(qū),擁有價格優(yōu)勢,由政府強力推動,擁有較好的發(fā)展條件。安亭是制造業(yè)主導的開發(fā)區(qū),擁有上海品牌、雄厚的制造業(yè)優(yōu)勢。安亭與花橋應該優(yōu)勢互補、緊密合作,產(chǎn)業(yè)互動、服務共享、交通對接、空間互聯(lián)。由此形成更大的規(guī)模優(yōu)勢,形成較強的城市服務能級,吸引更多高素質人群入住3.3工業(yè)缺乏中心結構產(chǎn)城融合發(fā)展需要明確認識地區(qū)發(fā)展的結構,尤其是就業(yè)人群結構,并提出未來優(yōu)化發(fā)展的方向。由此方能提出合理的城市規(guī)劃方案,并且滿足地區(qū)發(fā)展的服務設施的需求。以慈東工業(yè)區(qū)為例,目前以產(chǎn)業(yè)工人為主的就業(yè)人群,收入水平較低,消費能力較低。盡管產(chǎn)業(yè)工人規(guī)模達到10萬人左右,但是90%左右的就業(yè)人群難以消費新城提供的商品住房,因此,規(guī)劃建議近期針對就業(yè)人群的結構重點解決目前迫切需要的服務設施。從調研問卷的統(tǒng)計來看,迫切需要的是便捷的服務設施、公共交通等。因此,規(guī)劃提出近期重點建設工業(yè)鄰里中心。按照步行15min生活圈的理念,工業(yè)鄰里的最佳服務范圍為2-3km2,服務就業(yè)人群在2-5萬人左右。規(guī)劃工業(yè)鄰里需要配備12項基礎功能,包括超市、藥店、銀行、書店、郵政、維修店、餐飲店、文體活動中心、洗衣店、鄰里生鮮、美容美發(fā)、衛(wèi)生所。除了必備的基礎服務功能外,工業(yè)鄰里充分考慮運動場、幼兒園、公交首末站等設施,以滿足家庭型務工人群的需求(圖3)。3.4安亭國際汽車核心區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展與地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級是相輔相成的關系。伴隨著開發(fā)區(qū)轉型升級,需要建設新城片區(qū)來滿足現(xiàn)代服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。在安亭國際汽車城中,規(guī)劃結合軌道站點形成TOD布局模式,以11號線墨玉路站為核心的城市主中心和以規(guī)劃14號線延長線黃渡戰(zhàn)位核心的城市副中心。圍繞城市中心及周邊地區(qū)形成25km2的核心區(qū),形成融合汽車研發(fā)、教育、居住、文化博覽、體育休閑等多種功能的產(chǎn)城融合核心區(qū)。以此為空間載體,促進汽車產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研發(fā)功能的發(fā)展。4產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化階段對于產(chǎn)城融合問題的提出,需要根據(jù)不同的地區(qū)因地制宜、因時制宜,剖析其內涵,才能提出針對性建議。城市形態(tài)的建設相對容易,難的是要引入與城市發(fā)展相適應和匹配的產(chǎn)業(yè)作為支撐,尤其是創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)城融合的發(fā)展就是將產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城鎮(zhèn)社區(qū)融為一體,推動經(jīng)濟發(fā)展主體從單一的生產(chǎn)型園區(qū)向生產(chǎn)、服務、消費的多元化發(fā)展,從而促進創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和提升城市活力。成長期。這個階段是開發(fā)區(qū)從單純的工業(yè)區(qū)向綜合功能區(qū)轉變的發(fā)展階段。開發(fā)區(qū)完成初期的資本積累過程,逐漸投