傳染病防控國際合作機(jī)制的演變

傳染病防控國際合作機(jī)制的演變

隨著國家間相互依賴的增加、經(jīng)濟(jì)全球化和多國人員流動的加劇，嚴(yán)重的負(fù)面影響之一是傳染病的全球傳播加劇，新或舊世紀(jì)的傳染病對人類的威脅日益嚴(yán)重。進(jìn)入21世紀(jì)以來,SARS和禽流感及時下的肆虐甲流,再次警示人們,傳染病嚴(yán)重威脅人類的健康與生命安全,而且由于其跨國性更加明顯,已經(jīng)超出一國所能防控與治理的范圍,形成了國際社會間“一損俱損”的格局。建立在以WHO協(xié)調(diào)為核心,以成員國積極配合為依托,以《國際衛(wèi)生條例2005》(以下簡稱條例)為國際法律規(guī)范為指針的國際傳染病防控機(jī)制,是實(shí)現(xiàn)傳染病國際防控的有效途徑,也是進(jìn)一步構(gòu)筑、完善全球衛(wèi)生治理的框架基礎(chǔ)。一、“統(tǒng)一的疾病儲存池”的背景和發(fā)展應(yīng)該說,自從有了人類,疾病就如影隨行,人類與疾病的斗爭從來就沒有停止過,尤其是對傳染病的防控與治理更是伴隨人類發(fā)展的整個歷史。從傳染病防控國際合作機(jī)制產(chǎn)生的社會基礎(chǔ)看,封建農(nóng)業(yè)社會是自給自足的時代,由于人員、貨物相對處于極其有限的流動、轉(zhuǎn)輸狀態(tài),傳染病的傳播限制在狹閉范圍,所以,其防控僅限于一定的區(qū)域,基本上在主權(quán)國家范圍內(nèi)就能得到治理,所以,談不上有傳染病防控的國際間合作。到資本主義之后,這種田園牧歌式的生產(chǎn)方式被打破,社會分工的發(fā)展使得國家間的交往越來越密切,后來的資本主義歐洲全球范圍的殖民擴(kuò)張使得整個世界面臨“統(tǒng)一的疾病儲存池”的危險境地,此時,病原微生物擁有了向原住民和新地區(qū)易感人群傳播的充分條件。如此看,初具規(guī)模的、持續(xù)性的傳染病防控的國際合作也只能是13、14世紀(jì)以后的事情,但還不能說在這樣的歷史時期已經(jīng)建立起傳染病防控的國際合作機(jī)制。首先,疾病防控國際合作機(jī)制產(chǎn)生的社會基礎(chǔ)須滿足國際社會主權(quán)國家的初步形成,只有以這種有形的疆界區(qū)劃的存在,才能以主權(quán)國家合作的姿態(tài)來防控沒有疆界限制的微生物界傳染病的傳播;其次,國際合作機(jī)制的建立需要借助一定的參與主體,如國家和相應(yīng)的國際組織,需要達(dá)成共同遵守的疾病防控規(guī)則,即有約束力的國家間協(xié)定;再者,國際社會形成傳染病防控國際合作的實(shí)踐要求,各國在采取防控傳染病的措施,如果不能建立在共同實(shí)施的基礎(chǔ)上時,勢必影響到國際間正常的貨物貿(mào)易及人員的往來,例證就是形成于15世紀(jì)意大利停船檢疫(quarantine)制度,各國分散性實(shí)施,給跨國間貨物貿(mào)易和人員流動帶來極大的限制,甚至一度摧垮剛剛建立起來的資本主義貿(mào)易體制運(yùn)作,為此,國際社會,主要是歐洲國家開始主張建立一個國際監(jiān)督體系,以便合理、適當(dāng)?shù)剡\(yùn)用停船檢疫措施?？梢哉f真正出現(xiàn)傳染病防控國際合作機(jī)制應(yīng)該是15世紀(jì)以后的事情?；谏鲜鰲l件,在19世紀(jì)以前,盡管傳染病已經(jīng)給人類社會帶來了嚴(yán)重的威脅和危害,但尚不存在國際合作機(jī)制來應(yīng)對傳染病,國家是在沒有國際合作的前提下制定國內(nèi)政策來消除傳染病威脅。19世紀(jì)上半葉,霍亂在歐洲的肆虐迫使歐洲國家意識到,為了保護(hù)其領(lǐng)域免遭疾病的侵襲和緩解由隔離措施給跨國貿(mào)易帶來的重負(fù)需要合作。1851年,11個歐洲國家加上土耳其舉行第一屆國際衛(wèi)生大會的召開,標(biāo)志著在傳染病控制上的國際合作機(jī)制初步形成。從那以后直到1951年,國際社會召開了多次國際衛(wèi)生會議,制定了多個國際衛(wèi)生公約并建立了四個國際衛(wèi)生組織。二、《公約》和《條例》都規(guī)定了共同預(yù)防傳染病防控的一般規(guī)則經(jīng)歷兩次世界大戰(zhàn)洗禮的國際社會,面臨全面衰敗的景象。疾病往往是在人類最虛弱的時候更容易侵入,戰(zhàn)爭也是最好誘發(fā)大規(guī)模傳染病生成與傳播的工具,二戰(zhàn)的結(jié)束,也預(yù)示著國際社會共同應(yīng)對大規(guī)模傳染病開始之時。聯(lián)合國的建立,作為世界上最大的,功能最全的政府性國際組織,為構(gòu)建層級更高、防控更有效的傳染病防控國際合作機(jī)制提供了基石。建立永久性的國際衛(wèi)生合作組織是國家運(yùn)用國際法控制傳染病的重要目標(biāo)之一,是傳染病防控國際合作機(jī)制的最高形式,也是實(shí)現(xiàn)全球化公共衛(wèi)生治理的重要手段。這一階段疾病防控國際合作機(jī)制特征是以WHO為支柱,以《世界衛(wèi)生組織法》、《條例1969》國際法規(guī)范為延伸兩大傘面整體格局。作為聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)之一的WHO,迄今為止已有190多個成員國,中國是創(chuàng)始國之一,《世界衛(wèi)生組織法》于1948年4月7日生效,《條例1969》最早是世界衛(wèi)生大會(WHA)1951年通過的《國際衛(wèi)生規(guī)章》(InternationalSanitaryRegulations),1969年更名為InternationalHealthRegulations,1973年和1981年做了微小修改。《世界衛(wèi)生組織法》作為WHO創(chuàng)立公約和基本文件,是構(gòu)建傳染病防控國際合作機(jī)制憲法性文件,是WHO產(chǎn)生、存在和進(jìn)行活動的法律基礎(chǔ),是其行使職權(quán)的國際法依據(jù)。它不僅對各成員國有法律約束力,還規(guī)定國際社會需要共同遵守的一般性規(guī)則。《世界衛(wèi)生組織法》在支撐傳染病國際合作機(jī)制所起到的功效在于:第一,它明確WHO在組織、協(xié)調(diào)傳染病防控的目標(biāo),即從維護(hù)全人類共同健康利益的高度著眼,通過聯(lián)系各地區(qū)和全球的攜手合作,抗擊傳染病,“實(shí)現(xiàn)各民族幸福、和睦與安全之基礎(chǔ)”。第二,賦予WHO職權(quán),首先是作為聯(lián)合國的專門機(jī)構(gòu)之一,它被授予《聯(lián)合國憲章》所規(guī)定的權(quán)力;其次通過各成員國簽署《世界衛(wèi)生組織法》,承認(rèn)其賦予它的職權(quán)對成員國有約束力。第三,它規(guī)定了成員國有改進(jìn)人民健康的義務(wù),發(fā)布境內(nèi)有關(guān)衛(wèi)生的重要法令規(guī)章并將流行病向WHO報告的義務(wù),同時也規(guī)定了WHO對成員國的職責(zé),包括“遇到各國政府請求,或愿意接受援助時,予以適當(dāng)技術(shù)之協(xié)助,并于緊急狀況下,予以必要之援助”1。第四,通過WHA的造法活動,保持這種合作機(jī)制的循環(huán)與活力。有些國際組織,依照創(chuàng)立條約,有權(quán)以決議制定技術(shù)法規(guī),這些法規(guī)對其會員國有約束力,除非后者在一定期間內(nèi)聲明其不能接受。所以這種決議可以被認(rèn)為具有“準(zhǔn)立法”的性質(zhì)。WHA通過的有關(guān)國際衛(wèi)生決議就具有這種“準(zhǔn)立法”的性質(zhì)?！稐l例1969》是有WHA根據(jù)《世界衛(wèi)生組織法》授權(quán)通過的,宗旨是更有效地預(yù)防、抵御和控制疾病的國際傳播,提供公共衛(wèi)生應(yīng)對措施,確保最大限度保護(hù)人民健康,并對國際旅行和貿(mào)易的干擾減少至最低限度。雖然其生成是依據(jù)《世界衛(wèi)生組織法》,按國內(nèi)法判定效力層級上,低于《世界衛(wèi)生組織法》,但在構(gòu)筑傳染病防控的國際合作上,其作用更為直接、有效。它詳細(xì)規(guī)定各成員國在防控傳染病國際合作中的義務(wù)和實(shí)現(xiàn)合作目的要遵守的程序性要求,也規(guī)定了WHO具體、明確的職責(zé)與權(quán)限,是把先前對各成員國生效的多個公約和協(xié)議組合成一個單一的法律文件,形成傳染病防控方面唯一對成員國有法律約束力的國際衛(wèi)生協(xié)定,從而在傳染病防控的國際立法上邁出了最具決定性的一步。因?yàn)?《國際衛(wèi)生規(guī)章》為控制傳染病的國際擴(kuò)散提供了一整套統(tǒng)一的、普遍適用的法律規(guī)范。在這個時期,傳染病防控的國際合作機(jī)制,一是確立WHO的核心地位,建立起國際組織在防控傳染病國際合作上的優(yōu)先地位,對于加強(qiáng)合作機(jī)制的效能起到關(guān)鍵作用,以各專門機(jī)構(gòu)為輔助協(xié)調(diào)的國際組織網(wǎng)絡(luò),構(gòu)建了穩(wěn)定和長久的國際防控傳染病的機(jī)制。二是完成以《世界衛(wèi)生組織法》、《條例》為國際法構(gòu)架的防控傳染性疾病國際合作的法律體系。在這個體系中容納大量的有輔助性功能具有“軟法”性質(zhì)的決議和建議,隨著越來越多的主權(quán)國家加入,實(shí)現(xiàn)了這些“軟法”全球范圍被接受,正是如此,傳染病控制的傳統(tǒng)體制才發(fā)展為真正意義上的現(xiàn)代國際傳染病控制體制。三是實(shí)現(xiàn)傳染病防控國際治理理念的根本轉(zhuǎn)變。自1648年《威斯特伐利亞和約》以來,國際社會治理是建立在主權(quán)國家之下的無政府狀態(tài),奉行的是主權(quán)原則、不干涉和以國家同意為基礎(chǔ)的國際法規(guī)則,這反映在此階段之前的《國際健康治理協(xié)定》(以下簡稱治理協(xié)定)上?！吨卫韰f(xié)定》奉行不干涉成員國內(nèi)部事務(wù)原則,只解決發(fā)生成員國之間的傳染病傳播問題。成員國僅有權(quán)自由處理其國內(nèi)的與傳染病有關(guān)的任何公共健康治理問題,不受其他成員國和國際組織的干涉,由此建立起來的傳染病防控的國際合作機(jī)制的運(yùn)行及實(shí)踐沒有把公共衛(wèi)生的治理作為國際合作治理的目標(biāo)來構(gòu)建。二戰(zhàn)后這一時期,尋求防控傳染病國際合作機(jī)制的新理念,體現(xiàn)在突破主權(quán)原則,突破不干涉原則及成員國同意原則的限制,把實(shí)現(xiàn)全球公共衛(wèi)生治理作為最高指導(dǎo)理念融會到相關(guān)的國際法規(guī)范之中。首先是在《聯(lián)合國憲章序言》中把尊重人的健康權(quán)、人類聯(lián)合的重要性作為核心原則;其次在《世界衛(wèi)生組織法》和《條例》中確立了不再以成員國利益為中心,而是關(guān)注的重點(diǎn)集中到個人健康權(quán)的保護(hù)和全球范圍內(nèi)疾病的防控,明確規(guī)定了可達(dá)到的最高健康標(biāo)準(zhǔn)和再分配資源的義務(wù),矯正以往為了照顧國家貿(mào)易而忽略公共健康權(quán)的保護(hù),改變了以前任由各主權(quán)國通過國內(nèi)政府行為實(shí)施的疾病防控措施,進(jìn)而審查有違國際社會整體利益的成員國政府行為。所以在這一時期形成的傳染病防控國際合作的理念是對前一時期的根本轉(zhuǎn)變,在沒有否認(rèn)國家利益的前提下拓展了其實(shí)質(zhì)內(nèi)容,反映了公共健康威脅全球利益的狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)國際社會真正的聯(lián)合來治理國際法理念。三、傳染病防控國際合作機(jī)制的制度設(shè)計缺陷21世紀(jì)以來,發(fā)生了一系列嚴(yán)重危害國際社會公共健康的傳染病事件,2001年美國的投放口蹄疫病毒生物恐怖襲擊,2003年的“非典”、隨后的豬流感以及當(dāng)下仍讓各國高度緊張的甲流,這些傳染病表現(xiàn)出極強(qiáng)的跨國傳播性。據(jù)不完全統(tǒng)計,20世紀(jì)90年代以來,除一些共知的流行性疾病(如南美洲部分地區(qū)的霍亂、印度的鼠疫)死灰復(fù)燃外,又出現(xiàn)大約30種新的傳染病,有效的控制方法還不確定?？梢哉f,傳染病不但沒有隨著國際合作機(jī)制的全球防控而消失,反而面臨更深刻危機(jī)。進(jìn)入新世紀(jì),傳染病等公共健康問題全球化趨勢更加明顯,表現(xiàn)在:一是經(jīng)濟(jì)的全球化,帶來國際貨物、人員以及跨國間服務(wù)的流動密集度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過以往任何時代,為傳染病的跨國傳播帶來更便捷途徑;二是國家的貧富差距加大,使得一些極不發(fā)達(dá)國家喪失了基本的國內(nèi)健康防控體系能力建設(shè),傳染病的爆發(fā)和大規(guī)模流行最易從低能力防控體系國家轉(zhuǎn)向其他國家和國際社會,由此帶來如何幫助落后國家提升這種能力,如何改善落后國家國內(nèi)傳染病防控體系的構(gòu)建;三是原有的傳染病形成的抗藥性和病毒的變異,使這些疾病對人類產(chǎn)生了新的更大的威脅,國際社會間流動性的加劇、聯(lián)系的密切和相互依賴性增強(qiáng),放大了這種威脅,相應(yīng)加劇了防控的難度;四是全球一體化程度加深,在解決國際公共衛(wèi)生問題時涉及復(fù)雜的環(huán)境、社會、經(jīng)濟(jì)等因素,國際社會聯(lián)動性解決預(yù)案更加明顯,非傳統(tǒng)安全日益凸顯,生化危機(jī)帶來公共健康問題引起國際社會高度關(guān)注,僅以舊的傳染病防控機(jī)制和辦法難以奏效;五是當(dāng)今國際社會更加組織化,國際組織的觸角伸向社會生活的各個層面,其作用和職能得到空前加強(qiáng),已經(jīng)成為國際合作和解決國際問題的重要推手,在解決重大國際公共衛(wèi)生危機(jī)時,WHO的領(lǐng)導(dǎo)力與其他國際組織的協(xié)調(diào)力顯得尤為重要,同時,非政府組織扮演國際合作,輔助解決國際問題的能力和作用在構(gòu)建新的、更加有效完善的傳染病防控國際合作機(jī)制時也是需要給與必要的重視。反觀20世紀(jì)四五十年代建立起來的傳染病防控國際合作機(jī)制,尤其是《條例1969》嚴(yán)重的滯后性和先天性制度設(shè)計缺陷,不能完成新時期傳染病防控國際合作的使命。《條例1969》制度的缺陷和規(guī)定的滯后性表現(xiàn)在:一是傳染病通報范圍有限?！稐l例1969》要求通報的具有全球傳染性的疾病僅限于霍亂、鼠疫及黃熱病3種,而發(fā)展到至今嚴(yán)重危害人類健康的傳染病至少有30種之多(包括新出現(xiàn)的傳染病),也沒有將生物病毒造成的危害國際社會公共健康的情形納入進(jìn)來。其防控范圍的局限性,是不能滿足防控影響國際公共衛(wèi)生傳染病的現(xiàn)實(shí)需要,必然制約其效能的發(fā)揮。二是合作機(jī)制缺失。表現(xiàn)在:沒有明確成員國與WHO的充分合作,主要是沒有明確成員國所負(fù)有的國際義務(wù)和WHO在控制、協(xié)調(diào)傳染病方面權(quán)力,一旦重大國際性傳染病爆發(fā),成員國與WHO難以形成有效合力;成員國義務(wù)不明確,導(dǎo)致只考慮本國利益,把傳染病拒之于國門了事,而置國際利益于不顧,甚至危及整個國際社會,而WHO的權(quán)力不明確,也難以發(fā)揮它在防控國際公共衛(wèi)生領(lǐng)域的核心作用,其職能作用的發(fā)揮大打折扣。三是基本理念過時。建立在防御性思維下的遏制傳染性疾病的理念,弱化或者說忽略成員國國內(nèi)公共衛(wèi)生設(shè)施的建設(shè),一旦任何一個成員國國內(nèi)防控設(shè)施出現(xiàn)重大缺失,形成國際防控體系最弱的環(huán)節(jié),往往傳染病最先突破和侵蝕的就是這個環(huán)節(jié),容易形成向其他國家蔓延,導(dǎo)致最后危害全社會的大流行;這樣例證如非洲一些落后國家,缺乏基本的國內(nèi)防控設(shè)施,使之傳染性疾病在非洲國家大面積爆發(fā),并延及國際社會。四是責(zé)任與仲裁機(jī)制的缺失。由于合作機(jī)制沒有建立起來,就注定了國際社會在防控國際傳染病方面責(zé)任缺失,沒有責(zé)任的約束,只有道德機(jī)制,顯然是一個沒有牙齒的老虎,關(guān)鍵時候,其力量和威力難以顯現(xiàn)。沒有賦予WHO任何強(qiáng)制執(zhí)行力,以阻止成員國對有約束力的國際規(guī)范的違反,其結(jié)果是WHO的建議和指令得不到有效執(zhí)行與遵守;另一個問題,既然需要國際社會共同實(shí)現(xiàn)對傳染病的防控,必然帶來的各國國家利益的碰撞與約束,必然會有利益之爭,如此,缺失相應(yīng)的解決機(jī)制,難以形成對各國國家利益的平衡,這方面集中表現(xiàn)在,當(dāng)一國對爆發(fā)傳染病的國家采取嚴(yán)重過激行為,如實(shí)行大規(guī)模的貿(mào)易禁止、過度的檢驗(yàn)檢疫,甚至借口傳染病的防控實(shí)現(xiàn)其不正當(dāng)?shù)馁Q(mào)易壁壘政策,這必然危及其他成員國的利益,如何救濟(jì),沒有相應(yīng)解決機(jī)制。由于諸上的設(shè)計缺陷及規(guī)定的滯后性,《條例1969》是無力應(yīng)對這種局面的,這正是要求對其修改的基本原因。為此,1995年召開的第四十八屆WHA通過了修訂《條例1969》的決議,責(zé)成世界衛(wèi)生組織總干事準(zhǔn)備修訂稿?？傮w上,修訂稿保持原條例的目的不變(即“為防止疾病的國際傳播提供保障,同時避免對國際交通的不必要干擾”)。在保持原條例概念和規(guī)定基本不變情形下,適當(dāng)采用賦予實(shí)質(zhì)上新的含義與界定,如科學(xué)判定“疾病”、“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”、“公共衛(wèi)生風(fēng)險”的范圍和類別。在新條例中,“事件”指發(fā)生疾病或可能發(fā)生疾病的情況;“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”指通過疾病的國際傳播構(gòu)成對其他國家的公共衛(wèi)生危害,可能需要采取協(xié)調(diào)一致的國際應(yīng)對措施的不同尋常的事件;“公共衛(wèi)生風(fēng)險”指發(fā)生不利于人群健康事件,特別是可在國際上播散或構(gòu)成嚴(yán)重和直接危險事件的可能性,使新條例適應(yīng)當(dāng)今國際社會不斷變化的緊急衛(wèi)生挑戰(zhàn)。《條例1969》修訂稿強(qiáng)化締約方權(quán)利與義務(wù),明確防控傳染病防控國際合作機(jī)制的可操作程序,注重成員國能力建設(shè)和加強(qiáng)世界衛(wèi)生組織的權(quán)力及制裁,以此構(gòu)成修訂后《條例》的核心文本;另外還包括10個附件,主要涉及特定技術(shù)領(lǐng)域和確定國際關(guān)注的公共衛(wèi)生突發(fā)事件期間決策過程的程序。在這期間,WHA通過了題為《全球健康保障:對流行病的預(yù)警和反應(yīng)》的WHA54.14號決議,要求會員國加強(qiáng)發(fā)現(xiàn)和快速應(yīng)對傳染病威脅和突發(fā)事件的能力,2005年5月通過了《國際衛(wèi)生條例2005》,于兩年后2007年6月15日生效?！妒澜缧l(wèi)生組織法》在2006年進(jìn)行修訂。四、及時與成員國就未發(fā)生國際間關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息進(jìn)行審查,并在信息基礎(chǔ)和地位上作規(guī)定《條例2005》確立傳染病防控國際合作新機(jī)制,帶來新發(fā)展以滿足應(yīng)對新時期防控傳染病的國際合作的需要,表現(xiàn)在:第一,《條例2005》規(guī)定了WHO和成員國對國際關(guān)注突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測、通報、磋商及核實(shí)的義務(wù)。在這項(xiàng)義務(wù)內(nèi)容包括實(shí)施國際關(guān)注公共衛(wèi)生事件監(jiān)測、通報、磋商及核實(shí)的實(shí)體義務(wù)與程序,如國內(nèi)監(jiān)測能力建設(shè)、通報程序設(shè)定、磋商及核實(shí)的條件,并對于國際關(guān)注公共衛(wèi)生事件的確定也提供了具體的決策文件,規(guī)定了相應(yīng)的操作規(guī)則。具體而言,在國際關(guān)注突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測方面,《條例2005》要求每個成員國應(yīng)當(dāng)盡快按《條例》所確定的內(nèi)容發(fā)展、加強(qiáng)和維持國家監(jiān)控核心能力建設(shè),這是對成員國義務(wù)的設(shè)定。WHO在監(jiān)測中的兩項(xiàng)重要義務(wù):一是幫助締約國發(fā)展、建設(shè)和維持國家核心能力;二是通過監(jiān)測活動收集信息,從而對事件引起國際間傳播的潛力和對交通可能帶來的干擾做出評估。在通報方面,一是成員國內(nèi)發(fā)生了突發(fā)公共衛(wèi)生事件后,應(yīng)立即進(jìn)行評估后通報;二是WHO通過非官方渠道獲得了某成員國發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息時,應(yīng)當(dāng)向成員國通報;三是成員國獲得了本國領(lǐng)土外且確認(rèn)發(fā)生有可能引起國際間傳播的公共衛(wèi)生危害證據(jù)后應(yīng)當(dāng)及時通報WHO。在核實(shí)方面有四項(xiàng)內(nèi)容:一是WHO通過其他信息渠道獲取聲稱某國正發(fā)生國際間關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件時,有權(quán)要求該國對此信息進(jìn)行核實(shí);二是成員國在核實(shí)后盡快作出評估,并按正常渠道和方式通報WHO;三是規(guī)定了WHO在接到信息后與成員國合作,以評估此事件能否造成國際間傳播、對國際間交通干擾程度、控制措施是否;四是當(dāng)事發(fā)成員國采取不合作態(tài)度時,WHO可將此信息通告給其他成員國,同時繼續(xù)鼓勵事發(fā)締約國接受WHO的建議條例規(guī)定核實(shí)程序。核實(shí)、評估后信息的使用除非確認(rèn)發(fā)生了以下四類情形之一時應(yīng)當(dāng)向相關(guān)成員國公開外,其他情形下WHO不得將信息提供給其他成員國。這四類情形是:一是該事件被確定為構(gòu)成國際間關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件;二是基于流行病學(xué)理論,WHO確認(rèn)了證明該疫情在國際間傳播的信息;三是有證據(jù)表明,針對病原體、媒介或宿主等所采取的控制在國際間傳播的措施不可能取得成功,或成員國缺乏防止疫情進(jìn)一步傳播擴(kuò)散而采取必要措施的能力;四是針對可能受到感染或污染的人員、行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品或郵包在國際間流動而必須主動采取國際控制措施。第二,WHO根據(jù)其不同性質(zhì),按照《條例(2005)》第四十九條、第五十三條的規(guī)定,提出臨時建議和長期建議措施。其目的是為了避免在處置各類公共衛(wèi)生事件時,有關(guān)國家可能會采取“最大化”的應(yīng)對措施,如口岸封鎖、禁止人員和交通工具入境等,從而對國際交通和貿(mào)易,以至經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成嚴(yán)重影響。長期建議針對現(xiàn)有的特殊公共衛(wèi)生危害,臨時建議針對國際關(guān)注的公共衛(wèi)生突發(fā)事件。第三,加強(qiáng)國際技術(shù)合作,積極采取措施,參與公共衛(wèi)生全球一體化的預(yù)警、防范與控制;加強(qiáng)與國際組織、發(fā)達(dá)國家和周邊國家的交流與合作,完善信息溝通機(jī)制,引進(jìn)先進(jìn)的公共衛(wèi)生技術(shù)、方法,建立針對國際上發(fā)生的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的及時預(yù)警機(jī)制。第四,確立傳染病防控爭端解決制度。爭端解決制度是WHO為國際關(guān)注的公共衛(wèi)生突發(fā)事件得到適宜處理提供一種安全性和可預(yù)見性的核心要素。適用范圍主要是解決對《條例》的因解釋或者執(zhí)行中產(chǎn)生的任何爭端。審查委員會首先應(yīng)就受理的爭端進(jìn)行議前審查,是否屬于《條例》規(guī)定的爭端事宜由出席會議的大多數(shù)成員投票決定,如果是屬于《條例》規(guī)定的爭端事宜才進(jìn)入會議議程。爭端解決的最終處理建議由世界衛(wèi)生組織總干事作出,該建議是否對爭端當(dāng)事國(方)具有約束力取決于兩點(diǎn):一是在審查委員會審查程序開始前決定接受該建議,并且書面通知了該委員會;二是以書面形式宣布接受常設(shè)仲裁法庭的強(qiáng)制性仲裁的裁決。《條例2005》擴(kuò)大國際合作防控傳染病的范圍,建立起一套細(xì)致嚴(yán)格,操作性強(qiáng)的傳染病信息報告、核查到采取措施的反饋程序,強(qiáng)化世界衛(wèi)生組織的作用,賦予了更廣泛的權(quán)力和職責(zé),設(shè)計了相應(yīng)的違反傳染病防控國際義務(wù)的強(qiáng)制機(jī)制,達(dá)到了前所未有的高度。五、國際規(guī)則與國際合作機(jī)制當(dāng)今國際社會發(fā)生深刻的格局演變,所面臨的問題也是復(fù)雜多維度,僅建立在《條例2005》修訂上達(dá)到完善傳染病防控國際合作機(jī)制,實(shí)現(xiàn)全球衛(wèi)生治理的目標(biāo)是不夠的,需要上升一個應(yīng)然合作水平,為此,實(shí)現(xiàn)以下方面國際法理念、規(guī)范制度建設(shè)推進(jìn)傳染病防控國際合作具有積極意義。第一,重視國際法在傳染病防控國際合作機(jī)制中的作用。傳染病問題是在19世紀(jì)中葉才正式被納入國際法的調(diào)整范圍的,更確切地說,是1851年在法國召開的第一國際衛(wèi)生大會使得國際法與傳染病之間建立正式聯(lián)系。國際法與國際合作機(jī)制之間是表與里的關(guān)系,是傳染病防控相關(guān)國際法的形成,確立與之相適應(yīng)建立起國際合作機(jī)制;合作機(jī)制的維護(hù)和運(yùn)行又需要國際法律規(guī)范發(fā)展與完善。WHO是政府間國際組織,本質(zhì)上是國家間多便合作的一種有效的法律形式。通過《世界衛(wèi)生組織法》是成員國共同意志的協(xié)調(diào)結(jié)果,是具有法律約束力的國際法淵源,是國際條約的一種形式。依據(jù)《世界衛(wèi)生組織法》的規(guī)定,WHA有權(quán)通過相關(guān)條例,如《國際衛(wèi)生條例》,或采用無拘束力的建議形式,制定有關(guān)傳染病控制的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn),使成員國承擔(dān)有關(guān)國際公共衛(wèi)生方面的義務(wù)。這些建議形式、參照適用的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn),起到國際法的功效。以WHO在SARS爆發(fā)期間采取的措施為例,從現(xiàn)行國際法上并沒有明確的根據(jù),但期間公布的疫情和發(fā)布全球警報,并沒有受到成員國特別是受感染國的任何實(shí)質(zhì)性挑戰(zhàn)。在這個意義上,成員國是默認(rèn)WHO這種權(quán)威。從國際法的一般原理來看,默認(rèn)是具有法律意義的,積極的實(shí)踐加上默認(rèn),可能會形成新的國際習(xí)慣規(guī)則。WHA的決議和建議以及相關(guān)傳染病防控的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn),可能導(dǎo)致新的法律確信,形成新的傳染病防控國際合作規(guī)范。鑒于此,強(qiáng)化WHA制定和發(fā)布更多關(guān)于傳染病防控的規(guī)章與建議,形成國際社會應(yīng)對傳染病威脅方面一整套原則、規(guī)則和制度:包括疫情的通報和公布規(guī)則,傳染病疫情的確證與控制措施規(guī)則,傳染病防控的監(jiān)督規(guī)則。國際衛(wèi)生法規(guī)范建立、健全和完善,以達(dá)到控制傳染病的蔓延傳播、有效降低傳染病的發(fā)病率和死亡率的目的,實(shí)現(xiàn)對監(jiān)控國際性傳染病中發(fā)揮強(qiáng)有力的作用。第二,建立以WHO主體,包括各種形式的援助發(fā)展中國家疾病防控國內(nèi)能力建設(shè)。國際社會的發(fā)展大大提高了綜合防治國際傳染病的能力,但是,科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和成果卻往往沒有造福于貧窮國家中窮苦的人們。傳染病防控的國際合作機(jī)制從根本上講是建立在各個國家國內(nèi)衛(wèi)生系統(tǒng)能力建設(shè),而這種能力的強(qiáng)弱是與每個國家的發(fā)展根本相連的。目前,建立在不平等的國際經(jīng)濟(jì)政治舊秩序下,發(fā)展中國家國內(nèi)防控傳染病體系能力建設(shè)不是改善了,而是拉大與發(fā)達(dá)國家的差距,特別是在最落后國家,更為嚴(yán)峻。全球衛(wèi)生安全的前提在于減少各國在公共衛(wèi)生方面的不平等,以確立發(fā)展中國家必要的公共衛(wèi)生能力。解決全球公共健康問題,援助貧窮國家和人民改善其衛(wèi)生和生存條件,應(yīng)該成為一個重要的國際法問題,雖然包括美國在內(nèi)的聯(lián)合國援助計劃,以及WTO通過《TRIPs協(xié)定與公共衛(wèi)生多哈宣言》、《窮國購藥決議》等國際政策性輔助,但沒有從根本上解決發(fā)展中國家缺藥和國內(nèi)公共衛(wèi)生體系能力貧弱的狀況,根本出路是建立公正、合理的國際經(jīng)濟(jì)新秩序。WHO及其他有關(guān)組織,以其作為政府間國際組織的優(yōu)勢,盡可能發(fā)揮他們的作用、功能、地位和影響承擔(dān)起這樣的任務(wù)和使命。但現(xiàn)階段看,WHO主要還是一個科學(xué)、技術(shù)性組織,在全球公共健康和發(fā)展援助等高度政治化的國際法領(lǐng)域里其活動力不從心,隨著未來職能的轉(zhuǎn)變和權(quán)威地位提升,強(qiáng)化其核心力的作用。WTO在有關(guān)國際公共