美國(guó)應(yīng)急管理體系與特征

1第四章國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

第一節(jié)美國(guó)應(yīng)急管理體系與特征

1、美國(guó)應(yīng)急管理體系美國(guó)建立了聯(lián)邦、州、縣、市和社區(qū)共五個(gè)層次危機(jī)管理和響應(yīng)機(jī)構(gòu)，形成了較為完整的應(yīng)急體系。國(guó)土安全部是美國(guó)最高的應(yīng)急機(jī)構(gòu)，各州、縣、市建有應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的突發(fā)事件的處理工作，社區(qū)內(nèi)設(shè)有許多大量的自愿者性質(zhì)的應(yīng)急服務(wù)機(jī)構(gòu)，見下圖。

2總統(tǒng)國(guó)土安全部州應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)縣市應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)社區(qū)應(yīng)急服務(wù)機(jī)構(gòu)社區(qū)應(yīng)急服務(wù)機(jī)構(gòu)社區(qū)應(yīng)急服務(wù)機(jī)構(gòu)3

美國(guó)應(yīng)急管理體系以整體治理為基礎(chǔ)，通過法制化手段，將完備的危機(jī)應(yīng)對(duì)計(jì)劃、高效的核心協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、全面的危機(jī)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)應(yīng)對(duì)能力結(jié)合在該體系之內(nèi)。

國(guó)家安全委員負(fù)責(zé)總體的局勢(shì)分析和部門協(xié)調(diào)；總統(tǒng)授權(quán)在議會(huì)授權(quán)后具有軍事和經(jīng)濟(jì)上的決策權(quán)；聯(lián)邦調(diào)查局牽頭負(fù)責(zé)調(diào)查解決危機(jī)；聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局主要負(fù)責(zé)救援等危機(jī)事后處理，國(guó)防部等聯(lián)邦政府部門負(fù)責(zé)提供相應(yīng)的技術(shù)支持和專門性行動(dòng)。4

美國(guó)政府按照危機(jī)發(fā)生的不同領(lǐng)域，將危機(jī)響應(yīng)劃分為12個(gè)領(lǐng)域:

交通、通信、公共設(shè)施及工程、消防、信息與規(guī)劃、公眾救助、資源支持、衛(wèi)生醫(yī)療、城市搜索、危險(xiǎn)物品、食品、能源等。

美國(guó)應(yīng)急管理法律體系：1803年美國(guó)新稀布什爾州發(fā)生了一起大火，促使美國(guó)國(guó)會(huì)

通過了第一個(gè)與危機(jī)事件處理有關(guān)的法律。

在此后150年內(nèi)，美國(guó)會(huì)陸續(xù)作出了通過了125項(xiàng)針對(duì)自然災(zāi)害作出緊急反應(yīng)的單項(xiàng)減災(zāi)法律。5

1988年美國(guó)國(guó)會(huì)通過了具有重要意義的羅伯特?斯塔福減災(zāi)和緊急援助法案。

美國(guó)應(yīng)急管理救援體系：采取職業(yè)化和自愿相結(jié)合的方式，并實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一的培訓(xùn)和考核標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)邦應(yīng)急管理當(dāng)局建立了4級(jí)培訓(xùn)考核制度，參加突發(fā)事件管理小組人員，需經(jīng)過考核。消防、醫(yī)療、警察和海岸警衛(wèi)隊(duì)具有專職救援隊(duì)伍。自1994年起，美國(guó)就積極推動(dòng)社區(qū)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，現(xiàn)有幾百個(gè)社區(qū)建立了社區(qū)應(yīng)急救援隊(duì)，參與本地區(qū)

的應(yīng)急救援活動(dòng)。6

美國(guó)突發(fā)事件分級(jí)。以美國(guó)波士頓市為例，該市規(guī)定了四個(gè)層級(jí)的危機(jī)狀態(tài)：Ⅰ級(jí)危機(jī)：災(zāi)難性危機(jī)，即存在對(duì)公共安全的大規(guī)模威脅，需要州和聯(lián)邦政府的大規(guī)模應(yīng)對(duì)和救災(zāi)行動(dòng)。Ⅱ級(jí)危機(jī)：嚴(yán)重危機(jī)，即地方政府沒有足夠能力處理危機(jī)，局勢(shì)要求州政府甚至聯(lián)邦政府給予援助。州政府應(yīng)啟動(dòng)應(yīng)急運(yùn)行中心，州長(zhǎng)依法宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)。Ⅲ級(jí)危機(jī)：小規(guī)模危機(jī)，即局勢(shì)較為復(fù)雜，求援工作需要某些方面的援助，應(yīng)向州公共安全行政辦公室和州長(zhǎng)辦公室報(bào)告。Ⅳ級(jí)危機(jī)：日常危機(jī)，即地方政府足可以應(yīng)對(duì)，無須外界援助，州政府監(jiān)控形勢(shì)發(fā)展。

Ⅰ

美國(guó)應(yīng)急管理的特征：

第一，大協(xié)調(diào)模式，即總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)、安全部門處理、地方配合。美國(guó)處理突發(fā)事件已有一套成熟辦法，體系完備、協(xié)調(diào)充分、信息傳遞迅速和指揮調(diào)度靈活的事先預(yù)警、事中反應(yīng)迅速、事后救助及時(shí)的國(guó)家應(yīng)急系統(tǒng)。

第二，統(tǒng)一管理（均由各級(jí)政府的應(yīng)急管理部門統(tǒng)一指揮），屬地管理（應(yīng)急響應(yīng)的指揮任務(wù)都由事發(fā)地的政府來承擔(dān)，聯(lián)邦和上一級(jí)政府的任務(wù)是援助和協(xié)調(diào)，一般不負(fù)責(zé)指揮），

第三，美國(guó)政府最高層是應(yīng)急管理的決策核心，

但是傳統(tǒng)的自治理念使美國(guó)地方政府在應(yīng)急管理中起到?jīng)Q定性的作用。7案例：美國(guó)為什么沒有流行SARS

2003年美國(guó)也曾發(fā)現(xiàn)過疑似或確診病例，但是并未發(fā)生過大規(guī)模的流行現(xiàn)象，為什么？

美國(guó)能夠預(yù)見到SARS的嚴(yán)重性，這是與美國(guó)人經(jīng)歷了慘痛的“9·11”事件，以及后來的炭疽危機(jī)密切相關(guān)。“9·11”事件后，美國(guó)以反生物恐怖的名義，投入大量資金加強(qiáng)公共衛(wèi)生建設(shè)，組建了應(yīng)對(duì)特殊傳染病的防御網(wǎng)，并對(duì)SARS采取有效措施：

①立足美國(guó)，關(guān)注全球。從2003年2月起，美國(guó)聯(lián)邦疾控中心就一直關(guān)注中國(guó)廣州非典情況，并做好了應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。

8

②提前啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案。3月12日，當(dāng)世界衛(wèi)生組織發(fā)出全球預(yù)警信息后，當(dāng)時(shí)盡管美國(guó)尚未發(fā)現(xiàn)疑似病例，但因?yàn)榧幽么蟀l(fā)現(xiàn)了可疑病例，美國(guó)疾控中心在3月14日(兩天內(nèi)）,就啟動(dòng)了國(guó)家應(yīng)急預(yù)案。

③細(xì)致務(wù)實(shí)，措施到位。美國(guó)疾控中心

發(fā)出SARS預(yù)警，提供檢測(cè)和確認(rèn)潛在SARS病人的指南，向各州通報(bào)全球SARS情況，向WHO派出30多名科學(xué)家，分析樣本尋找原因。

④美國(guó)總統(tǒng)布什簽署命令，賦予公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)對(duì)SARS和相關(guān)病情進(jìn)行隔離檢疫的權(quán)力，以防止病情傳播和蔓延。

9⑤在科研方面，美國(guó)采取流行病學(xué)現(xiàn)場(chǎng)研究、實(shí)驗(yàn)室病因和藥物研制并舉的方針，為預(yù)防和治療SARS提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。

正是美國(guó)擁有相對(duì)完善的公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)體系，使其能在全球性SARS來臨時(shí)，積極應(yīng)對(duì)并取得良好的實(shí)際效果。10第二節(jié)

德國(guó)應(yīng)急管理體系與特征

德國(guó)依法建立了完善的應(yīng)急管理體系。從縱向看，德國(guó)在傳統(tǒng)上把應(yīng)對(duì)突發(fā)事件分為兩個(gè)層次：聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下的民事保護(hù)，十六個(gè)州政府負(fù)責(zé)和平時(shí)期的

災(zāi)難救助工作。原德國(guó)的應(yīng)急管理立法強(qiáng)調(diào)

以州政府為主和民眾自我保護(hù)為基礎(chǔ)，例如1997年德國(guó)修訂頒布的《民事保護(hù)法》明確指出：官方的措施是補(bǔ)充民眾的自我保護(hù)。11但是美國(guó)“9?11”事件和德國(guó)“易北河洪災(zāi)”（2002）以后，德國(guó)對(duì)危機(jī)管理進(jìn)行深入評(píng)估后發(fā)現(xiàn)，德國(guó)聯(lián)邦政府與州政府合作在應(yīng)對(duì)危機(jī)的協(xié)調(diào)方面存在問題。2002年12月，德國(guó)各州內(nèi)政部長(zhǎng)和參議員常設(shè)會(huì)議通過了《民事保護(hù)新戰(zhàn)略》，相當(dāng)于我國(guó)的國(guó)家總體應(yīng)急預(yù)案。它要求聯(lián)邦政府與各州政府進(jìn)行更有效地協(xié)調(diào)，負(fù)責(zé)處理全國(guó)性的重大災(zāi)害和緊急情況。2004年5月，德國(guó)設(shè)立聯(lián)邦民事保護(hù)與災(zāi)難救助局，作為中央一級(jí)負(fù)責(zé)民

事保護(hù)、優(yōu)先統(tǒng)籌和處理危機(jī)的管理機(jī)構(gòu)。12協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府與各州政府之間的合作，主要負(fù)責(zé)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、傳染病疫情等重大災(zāi)害的綜合協(xié)調(diào)管理。由于德國(guó)實(shí)行以周為主、屬地管理的應(yīng)急管理體系，各州政府仍是應(yīng)急管理的主體，突發(fā)事件發(fā)生后，以州長(zhǎng)和州內(nèi)政部長(zhǎng)為核心的應(yīng)急指揮小組緊急啟動(dòng)，有關(guān)部門及專家參與決策指揮，統(tǒng)一調(diào)度本州政府和社會(huì)力量，其主要應(yīng)急力量有：消防隊(duì)、警察局、刑偵局、技術(shù)援救協(xié)會(huì)、事故醫(yī)院等相關(guān)部門，以及各種志愿者救援組織（例如：紅十字會(huì)、教會(huì)組織)。13

從橫向來看，以消防等專業(yè)隊(duì)伍為骨干、社會(huì)組織為側(cè)翼、志愿者隊(duì)伍為支撐的各種應(yīng)急力量協(xié)同配合的應(yīng)急管理體系。參與緊急救援的主要有四支隊(duì)伍：

一是消防中心，德國(guó)各州消防隊(duì)不僅裝備精良、訓(xùn)練有素，而且承擔(dān)的任務(wù)除消防以外，還承擔(dān)水災(zāi)、地震、車禍等其他救援工作，包括傷員救助和運(yùn)送等，以及現(xiàn)場(chǎng)扮演指揮者和培訓(xùn)者的角色。德國(guó)消防隊(duì)分為職業(yè)、志愿者和企業(yè)三種。14

二是技術(shù)救援協(xié)會(huì)，其主要任務(wù)：在救災(zāi)需要專業(yè)知識(shí)和大量技術(shù)裝備時(shí)，依靠所擁有的技術(shù)裝備和人員的專業(yè)知識(shí)，從災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)搶救受災(zāi)人員、動(dòng)物和物質(zhì)財(cái)產(chǎn)，盡可能減少災(zāi)害造成的傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。

三是德國(guó)汽車俱樂部，這是一個(gè)大型企業(yè)協(xié)會(huì)，擁有近3000萬會(huì)員，早期主要承擔(dān)會(huì)員出現(xiàn)車禍后的救援工作。近年來，該協(xié)會(huì)與政府簽訂合同，參與德國(guó)全境直升飛機(jī)救援活動(dòng)。汽車俱樂部參與救援活動(dòng)，這不僅是單純的經(jīng)濟(jì)利益，而且是一項(xiàng)慈善事業(yè)。15

四是事故醫(yī)院，德國(guó)共有35家大型公立事故醫(yī)院，主要任務(wù)是派駐醫(yī)生參與消防