違法行為處罰標(biāo)準(zhǔn)與隱患分析

違法行為處罰標(biāo)準(zhǔn)與隱患分析

修改法律,提高違法者的違法成本中國的法律體系正在完善，但各種違法行為依然猖獗，公眾遭受了深刻的傷害?！岸灸谭邸?、“健美豬”事件還未平息,地溝油、毒膠囊問題又浮出水面;紫金礦業(yè)污染還未處理完畢,又發(fā)生了渤海灣溢油事件。土地征用、房屋拆遷、企業(yè)改制、環(huán)境污染等方面損害群眾利益的現(xiàn)象比比皆是,食品藥品制假售假現(xiàn)象屢禁不絕。這些問題引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注和反思。人們在分析其成因時(shí),經(jīng)常會(huì)提及的一大原因就是違法者的違法成本低。(1)由于懲罰的不足,潛在違法者發(fā)現(xiàn)違法比守法更有利,因而更有動(dòng)力選擇違法。為了有力地打擊違法行為,不能光靠道德教育,必須提高違法者的違法成本。如何提高違法成本?很多人的第一反應(yīng)是修改法律,加強(qiáng)對特定違法行為的處罰力度。如渤海灣溢油事件后,有人查詢我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》,發(fā)現(xiàn)法律規(guī)定:進(jìn)行海洋石油勘探開發(fā)活動(dòng)造成海洋環(huán)境污染的,處以3萬元以上20萬元以下罰款。盡管違法者給渤海的海洋環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞,但最多只能罰20萬元。這一數(shù)額對于石油公司來說無異于九牛一毛,起不到任何阻卻違法的作用。學(xué)者呼吁修改完善相關(guān)法律,以改變“守法成本高、違法成本低”的局面。(2)不可否認(rèn)這是一個(gè)辦法,但很多事例表明,有其他因素在影響違法成本。試舉一例:2010年9月,新華社消息稱,保利地產(chǎn)2010年初在沒有規(guī)劃許可的情況下,擅自在廣州市白云區(qū)建起了85棟別墅,并在接受167萬元的罰款后為這些別墅辦理了合法手續(xù)。(3)100多萬元的罰款對于動(dòng)輒投入數(shù)億、數(shù)十億的房地產(chǎn)企業(yè)來說,很難影響其投資決策,甚至相當(dāng)于為其作了樓盤廣告。然而查閱相關(guān)法律后可以發(fā)現(xiàn),房地產(chǎn)商違法成本低的成因并不在于立法,而是在執(zhí)行層面出了問題?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第64條對未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的行為規(guī)定了很嚴(yán)厲的處罰措施。(1)有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)避重就輕,既沒有要求保利地產(chǎn)限期拆除違法建設(shè)的別墅,也沒有沒收其違法收入,這才是造成“違法成本低”的直接原因。在下文中,筆者將首先簡要梳理違法成本相關(guān)理論,然后結(jié)合我國當(dāng)前較為典型的違法行為實(shí)例分析影響違法成本的因素,最后提出若干提高違法者違法成本的類型化建議。一、法律經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的革命違法成本問題衍生于對違法行為的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究,后者是法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)分支。在傳統(tǒng)觀念里,法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)是兩個(gè)互不相干的領(lǐng)域。盡管中國古人早在幾千年前就意識到可以通過嚴(yán)刑峻法抑制違法和犯罪行為,“亂世用重典”這一名言流傳至今即是明證,但人們更傾向于把違法行為看作是一種社會(huì)失序現(xiàn)象,最好用道德教化的方式使違法行為人認(rèn)識到錯(cuò)誤并自覺按照法律規(guī)則和道德準(zhǔn)則辦事,從而實(shí)現(xiàn)“天下大治”的理想。用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理性選擇模型分析法律問題始于近代西方。亞當(dāng)·斯密曾經(jīng)從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析了英國航海法。此后,有更多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家運(yùn)用經(jīng)濟(jì)理論分析法律制度的效果。(2)例如邊沁曾經(jīng)精煉地指出,懲罰之值在任何情況下,皆須不小于足以超過罪過收益之值。(3)20世紀(jì)60年代初,科斯的《社會(huì)成本問題》和加爾布雷思的《關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)分配和侵權(quán)法的一些思考》兩篇論文,開啟了法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的新紀(jì)元。(4)不過要說起對違法犯罪進(jìn)行系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究,進(jìn)而使違法成本概念成為學(xué)術(shù)界常用詞匯的,必須提及加里·貝克爾。在1968年發(fā)表的《犯罪與懲罰》一文中,貝克爾以理性選擇理論為基礎(chǔ),論證罪犯和普通人一樣,在決策時(shí)總是試圖使個(gè)人效用最大化。大多數(shù)罪犯會(huì)對犯罪活動(dòng)收益和成本的不同刺激作出相應(yīng)的行為反應(yīng)。理性就意味著一些人之所以犯罪是由于與合法的工作相比,在考慮了被逮捕和定罪的可能性以及處罰的輕重程度后,仍能從犯罪中獲得經(jīng)濟(jì)收益。對犯罪行為的研究除了關(guān)注微觀層面的罪犯行為選擇外,還要從宏觀方面考慮國家治理犯罪的最優(yōu)政策,而后者才是貝克爾討論的重點(diǎn)。通過一系列分析,貝克爾斷言:治理犯罪的最優(yōu)政策不是使犯罪率降到最低的政策,而是使犯罪引起的社會(huì)損耗最小的政策。這一損耗由犯罪給受害者帶來的損失,查明、捕獲和審理違法犯罪人的成本,以及懲罰措施本身的成本構(gòu)成。貝克爾在論文中特意指出,他之所以使用“犯罪”是為了避免術(shù)語上的標(biāo)新立異,但其討論完全適用于所有違法行為。(5)從20世紀(jì)80年代開始,中國學(xué)者陸續(xù)將西方法律經(jīng)濟(jì)學(xué)理論介紹到國內(nèi)。近年來,中國學(xué)術(shù)界的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)研究日益深入,開始用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法分析各種法律問題,其中違法問題受到了廣泛的重視,違法成本作為違法行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)概念逐漸為人們所熟知。對違法行為的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究主要包括兩個(gè)層面:一是理論建構(gòu)。通過各種簡單或者復(fù)雜的模型解釋違法行為的供給水平,以及遏制違法行為的最優(yōu)政策。二是實(shí)證分析。以實(shí)例和數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),分析關(guān)于違法行為的經(jīng)濟(jì)學(xué)模型是否符合實(shí)際,懲罰的嚴(yán)厲程度和懲罰概率對違法者是否真正產(chǎn)生影響等。盡管該學(xué)科領(lǐng)域的研究逐漸深入和細(xì)化,但其基礎(chǔ)理念和模型并未動(dòng)搖。該學(xué)科共享以下三個(gè)基礎(chǔ)理念:(6)第一,它假定違法者是理性的,違法者會(huì)衡量其行為的成本和收益,并且會(huì)根據(jù)處罰的變化自覺作出調(diào)適。第二,它不會(huì)以徹底杜絕違法行為為目標(biāo),國家應(yīng)當(dāng)把違法行為發(fā)生率控制在一個(gè)相對合理的水平,但不是越低越好。這是因?yàn)?為了對抗違法行為,國家和個(gè)人都需要投入大量人力物力,并且隨著投入增加邊際效益遞減,當(dāng)違法行為發(fā)生率降到很低水平之后,任何繼續(xù)降低違法行為發(fā)生率的企圖都要以巨大的資源投入為代價(jià),由于國家資源的有限性,這樣做是缺乏效率的。第三,與人們的日常信念不同,它對因違法行為所導(dǎo)致的所有成本收益變化一視同仁。如果違法者因違法行為獲得的收益大于整個(gè)社會(huì)因此受到的損失,從純經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看,這種違法甚至值得鼓勵(lì)。(1)二、提高處罰標(biāo)準(zhǔn)和查處概率以上述理念為基礎(chǔ),從違法者角度看,當(dāng)違法收益大于違法成本時(shí),理性的行為人將選擇違法;反之,他將選擇守法。(2)具體地說,違法收益包括違法者的經(jīng)濟(jì)收入(如售賣偽劣食品)、時(shí)間的節(jié)省(如闖紅燈)、行為的便利(如隨地吐痰)和感官的滿足(如吸毒嫖娼)。違法成本包括固定成本(如制造假藥的原料、人工和銷售費(fèi)用)和法律施加的處罰成本,處罰成本等于處罰標(biāo)準(zhǔn)與查處概率的乘積。所謂處罰標(biāo)準(zhǔn),是指法律對某項(xiàng)違法行為設(shè)定的處罰,如對隨地吐痰罰款50元。所謂查處概率,是指執(zhí)法機(jī)關(guān)在某個(gè)時(shí)間段依法查明并實(shí)施處罰的違法行為占該種違法行為實(shí)際發(fā)生數(shù)的比率。由于行為人在做出違法行為前,不可能精確預(yù)知其成本和收益,對違法成本和收益的數(shù)值最多只存在模糊的認(rèn)知。在某種程度上說必須保證具備正常智力和經(jīng)驗(yàn)的行為人通過經(jīng)驗(yàn)法則可以簡單得出違法不合算這個(gè)結(jié)論,相關(guān)違法行為才不容易普遍發(fā)生。為了降低違法行為發(fā)生率,必須提高違法成本的數(shù)值。由于國家較難影響到違法者的違法收益和固定成本,從理論上說提高違法成本最為直接的手段就是提高查處概率和處罰標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)數(shù)值。經(jīng)驗(yàn)研究表明,違法行為發(fā)生率確實(shí)與查處概率、處罰標(biāo)準(zhǔn)負(fù)相關(guān),當(dāng)查處概率和處罰標(biāo)準(zhǔn)提高時(shí),違法行為發(fā)生率減小,并且查處概率的變化對違法行為發(fā)生率影響更大。(3)需要注意的是,這只是一個(gè)極簡化的模型?，F(xiàn)實(shí)生活中有大量因素和查處概率、處罰標(biāo)準(zhǔn)一起對違法行為發(fā)生率施加影響,例如行為人風(fēng)險(xiǎn)偏好水平、收入水平、社會(huì)就業(yè)率、貧富差距程度等。(4)如果違法成本相對于違法收益過低,不能有效地阻卻違法行為,國家可以通過修改法律調(diào)整處罰標(biāo)準(zhǔn)或者加強(qiáng)執(zhí)法力度提高查處概率。我們先討論調(diào)整處罰標(biāo)準(zhǔn)問題,然后討論查處概率問題。(一)對于其他方式的效果處罰的形式可以有很多種。我國《行政處罰法》明文規(guī)定的形式有警告,罰款,沒收違法所得、沒收非法財(cái)物,責(zé)令停產(chǎn)停業(yè),暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照和行政拘留,此外法律、行政法規(guī)還可以規(guī)定其他的行政處罰形式。(5)其中,有些處罰形式執(zhí)行成本較低,有些執(zhí)行成本則較高。如罰款只需要查明事實(shí)后依法向違法者發(fā)出通知,要求其在期限屆滿前按指定方式繳款即可完成處罰;而行政拘留則需要提前準(zhǔn)備拘留場所、聘用工作人員、安置設(shè)備等,需要財(cái)政投入經(jīng)費(fèi)。在選擇處罰形式時(shí),多數(shù)情況下當(dāng)然是罰款優(yōu)先。不過考慮到違法者的個(gè)體差異,有時(shí)候選擇其他方式效果更好。如對于億萬富翁來說,闖紅燈的200元罰款無法起到有效阻卻其違法的作用,不如改用強(qiáng)制其學(xué)交規(guī)或者擔(dān)任義務(wù)交通協(xié)管員的處罰方式。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上看,1000元(處罰標(biāo)準(zhǔn))、50%(查處概率)的組合與5000元(處罰標(biāo)準(zhǔn))、10%(查處概率)的組合在效果上是相同的。由于提高查處概率需要增加執(zhí)法人員、物資、技術(shù)的投入,第二種組合需要投入的資源少,當(dāng)然更加理想。如果往極端推導(dǎo),最理想的組合似乎是極高的處罰標(biāo)準(zhǔn)搭配極低的查處概率,例如,法律規(guī)定對酒后駕車的一律處死刑、沒收全部財(cái)產(chǎn),執(zhí)法機(jī)關(guān)每年只隨機(jī)選擇1天上路檢查酒后駕車情況。然而設(shè)定過高的處罰標(biāo)準(zhǔn)在很多情況下并不現(xiàn)實(shí),這是基于以下幾個(gè)理由:第一,違法者可能欠缺支付能力。對于全部財(cái)產(chǎn)只有10萬的違法者來說,100萬罰款和50萬罰款沒有多大區(qū)別,這就使得處罰的邊際阻卻效應(yīng)消失。第二,違法者可能在支付高額罰款后生活困難,政府反而需要給予其救濟(jì)。第三,暴力抗法的可能大幅增加。違法者在面對執(zhí)法者時(shí)將可能采取更激烈的手段逃避被查處。如果預(yù)料到一旦被抓住將被判處死刑,那么違法者可以采取任何極端的抗拒方式。近來經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)交警在檢查酒后駕車時(shí)人身安全受威脅的情況,如果繼續(xù)提高酒后駕車的處罰標(biāo)準(zhǔn),可以預(yù)計(jì)到違法者暴力抗法的現(xiàn)象會(huì)更突出。第四,可能對執(zhí)法者產(chǎn)生錯(cuò)誤導(dǎo)向。執(zhí)法者出于“創(chuàng)收”動(dòng)機(jī),將把更多資源用在處罰數(shù)額高的違法行為上,而相對忽略處罰數(shù)額低的違法行為。綜上,我們可以做出以下初步結(jié)論:處罰標(biāo)準(zhǔn)要盡量高、但又不能太高,否則帶來的副作用可能超過其帶來的好處;處罰形式要盡量以罰款為主,但在罰款不足以遏制違法時(shí)應(yīng)當(dāng)靈活運(yùn)用其他形式。(二)運(yùn)用科學(xué)的執(zhí)法方法，在執(zhí)法程序規(guī)范查處概率的高低受到多種因素的影響,顯而易見的因素有執(zhí)法人員數(shù)量、執(zhí)法頻率、違法捕獲技術(shù)水平,不明顯但同樣重要的因素有執(zhí)法意愿和執(zhí)法程序要求。(1)具體而言:第一,執(zhí)法人員數(shù)量和查處概率之間具有正相關(guān)關(guān)系。隨著負(fù)責(zé)查處某種違法行為的執(zhí)法人員增多,該種違法行為被發(fā)現(xiàn)的可能性也會(huì)增加。反之,如果某種違法行為易發(fā)、多發(fā),但負(fù)責(zé)執(zhí)法的人員極少,其被發(fā)現(xiàn)的可能性微乎其微。第二,執(zhí)法頻率和查處概率之間具有正相關(guān)關(guān)系。在執(zhí)法人員數(shù)量給定的情況下,執(zhí)法機(jī)關(guān)為搜尋違法行為付出的精力和努力程度可能不同。假設(shè)甲城市有5000名交警,每名交警每天執(zhí)法1小時(shí);乙城市也有5000名交警,但每名交警每天執(zhí)法2小時(shí)?？梢钥隙ㄔ谕惹樾蜗乱页鞘械牡缆方煌ㄟ`法查處概率要大大超過甲城市。(2)第三,違法捕獲技術(shù)水平和查處概率之間也具有正相關(guān)關(guān)系。提高違法捕獲技術(shù)水平最典型的做法是更多地運(yùn)用科技設(shè)備,例如交通管理部門為了準(zhǔn)確查處高速公路上的超速行為而采用更先進(jìn)的測速儀,國土部門為了及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法用地采用衛(wèi)星遙感技術(shù)等。更科學(xué)的執(zhí)法方法和流程也有助于提高查處概率,例如鼓勵(lì)公民舉報(bào)違法,質(zhì)檢部門更多地采取隨機(jī)抽檢的方式檢查市場上產(chǎn)品的質(zhì)量,各部門之間建立執(zhí)法信息共享機(jī)制等。第四,執(zhí)法程序要求和查處概率之間是負(fù)相關(guān)關(guān)系。執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格依照法定程序執(zhí)法是法治國家的必然要求,在這方面容不得任何討價(jià)還價(jià)。但是從客觀上看,執(zhí)法程序越復(fù)雜、執(zhí)法機(jī)關(guān)越是按程序辦事,相應(yīng)違法行為的查處概率就越小。一方面,遵守程序會(huì)影響到辦案效率。例如在執(zhí)法程序不規(guī)范的情況下,查處某個(gè)違法行為只要一個(gè)人花三天時(shí)間,執(zhí)法程序規(guī)范以后可能需要至少兩個(gè)人花五天時(shí)間。由于執(zhí)法機(jī)關(guān)的精力有限,對已發(fā)現(xiàn)違法行為的查處耗時(shí)增加,則用于搜尋潛在違法者的時(shí)間和精力就會(huì)減少,違法查處概率相應(yīng)降低。另一方面,遵守程序可能會(huì)使部分違法者逃脫制裁。例如由于證據(jù)要求規(guī)范化,大量違法案件因“證據(jù)不足”不予處罰。與執(zhí)法程序規(guī)范化相對應(yīng),我國過去經(jīng)常實(shí)施的“嚴(yán)打”活動(dòng),由于強(qiáng)調(diào)從嚴(yán)、從重、從快處理違法犯罪案件,程序要求較低,在一定時(shí)間內(nèi)往往能起到比較好的打擊違法犯罪的效果。第五,執(zhí)法意愿和查處概率之間是正相關(guān)關(guān)系。筆者用“執(zhí)法意愿”這個(gè)名詞是為了表明對不同類型違法行為,執(zhí)法機(jī)關(guān)在搜尋并處罰的積極性和主動(dòng)程度上的差異。執(zhí)法意愿強(qiáng),表示執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員將積極主動(dòng)地搜尋、審查并處罰有關(guān)違法行為;執(zhí)法意愿弱,表示執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員不愿意真正花精力去搜尋有關(guān)違法行為,甚至在明知違法行為存在時(shí)消極對待,爭取“大事化小、小事化了”。執(zhí)法意愿極大地影響著查處概率,從某種程度上說,它甚至具有決定性的影響——如果執(zhí)法機(jī)關(guān)對于某類違法行為因欠缺執(zhí)法意愿而拒絕予以處罰,那么其他影響查處概率的因素都將歸于無效,查處概率始終是零。(1)執(zhí)法意愿與執(zhí)法裁量權(quán)不同,后者允許執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際條件決定執(zhí)法重點(diǎn)和優(yōu)先查處的案件,以提高執(zhí)法效率,也允許執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)案件具體情況,合理地確定給予何種處罰,反映執(zhí)法機(jī)關(guān)對有限執(zhí)法資源的審慎分配和對現(xiàn)實(shí)生活多樣性的尊重,與依法行政原則并不沖突;(2)執(zhí)法意愿低則反映出執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員主要受自身利益驅(qū)動(dòng),奉行“有利的就執(zhí)行、無利或者有害的就敷衍”的原則,置法律尊嚴(yán)于不顧,損害了社會(huì)公共利益、長遠(yuǎn)利益,嚴(yán)重背離了依法行政原則。根據(jù)對相關(guān)因素的分析,可以得出以下初步結(jié)論:為了提高查處概率,需要增加執(zhí)法人員、加強(qiáng)執(zhí)法頻率、改善執(zhí)法技術(shù)、在法治原則前提下適當(dāng)簡化執(zhí)法程序,最后也可能最重要的是刺激執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員的執(zhí)法意愿。三、典型案例的分析在我國,“違法成本低”現(xiàn)象較為普遍,涉及多個(gè)領(lǐng)域。對一些比較典型的事例進(jìn)行分析,可以把違法成本低、違法行為多發(fā)現(xiàn)象分為三類:一是主要由處罰標(biāo)準(zhǔn)低導(dǎo)致,二是主要由查處概率低導(dǎo)致,三是兼而有之。(一)汽車駁回的違法行為增多例如,在汽車行業(yè),我國汽車召回比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于成熟國家汽車市場。(3)2010年中國汽車召回共95次,涉及乘用車117萬輛,僅占2010年1800萬輛新車銷量的6.5%。以至于有人感嘆跨國公司召回汽車為何常“漏掉”中國。筆者查詢了相關(guān)法律發(fā)現(xiàn),目前只有《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理規(guī)定》對汽車召回作出了明確規(guī)定:制造商故意隱瞞缺陷的嚴(yán)重性或者試圖利用本規(guī)定的缺陷汽車產(chǎn)品主動(dòng)召回程序,規(guī)避主管部門監(jiān)督的,主管部門可責(zé)令制造商重新召回,通報(bào)批評,并由質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫部門處以1萬元以上3萬元以下罰款。(4)這樣的處罰標(biāo)準(zhǔn)對于汽車廠商來說幾乎形同虛設(shè),也難怪他們怠于召回。因此可以確定,汽車召回領(lǐng)域的違法行為多發(fā),主要是處罰標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定太低。又如,為了落實(shí)中央消除乙肝歧視的政策,中央以及各地政府都先后頒布了諸多規(guī)定以消除乙肝歧視。然而,乙肝歧視現(xiàn)狀非但沒有得到有效遏制,還有越來越隱蔽的趨勢。經(jīng)查相關(guān)法律,發(fā)現(xiàn)部門規(guī)章規(guī)定:在國家法律、行政法規(guī)和國務(wù)院衛(wèi)生行政部門規(guī)定禁止乙肝病原攜帶者從事的工作崗位以外招用人員時(shí),將乙肝病毒血清學(xué)指標(biāo)作為體檢標(biāo)準(zhǔn)的,由勞動(dòng)保障行政部門責(zé)令改正,并可處以1000元以下的罰款;對當(dāng)事人造成損害的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。(1)對用人單位來說,最高1000元的處罰標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)偏輕。此類違法行為的查處概率較高,違法成本低的成因主要在于處罰標(biāo)準(zhǔn)低。(二)企業(yè)違法排放污水案的處罰難例如,在食品安全領(lǐng)域,食品安全法和刑法規(guī)定的法律責(zé)任可以用觸目驚心來形容。生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品,最高可以被判無期徒刑、并處沒收財(cái)產(chǎn);在生產(chǎn)、銷售的食品中摻入有毒、有害的非食品原料的,或者銷售明知摻有有毒、有害的非食品原料的食品的,最高可以被判處死刑、并處沒收財(cái)產(chǎn)。責(zé)任不可謂不嚴(yán)厲,然而從事上述違法行為的人多,被查處的少,甚至不排除有的執(zhí)法機(jī)關(guān)明知存在違法而不去查處。對違法行為的查處概率低,導(dǎo)致違法成本低,違法者面對嚴(yán)刑峻法毫無畏懼心理。又如,企業(yè)違法排放污水現(xiàn)象屢禁不止。分析這項(xiàng)違法行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)和查處概率兩個(gè)要素后會(huì)發(fā)現(xiàn),問題也出在查處概率上。根據(jù)水污染防治法和刑法的規(guī)定,超標(biāo)排污或者排放禁止排放的污染物的,環(huán)保部門除罰款外,還應(yīng)當(dāng)要求違法者限期消除污染。違法者逾期不采取治理措施的,環(huán)保部門可以指定他人代為治理,所需費(fèi)用由違法者承擔(dān);必要時(shí),有關(guān)地方政府可責(zé)令其關(guān)閉;造成嚴(yán)重后果的,追究責(zé)任人的刑事責(zé)任。(2)相關(guān)法律的規(guī)定比較嚴(yán)密,如果對所有此類違法者都嚴(yán)格依照上述規(guī)定處理,在罰款的同時(shí)要求其限期消除污染,該關(guān)閉的責(zé)令關(guān)閉,對責(zé)任人該判刑的判刑,相信是能夠有效遏制違法的。然而有些執(zhí)法部門面對這類違法現(xiàn)象睜只眼閉只眼,或者以小額的罰款來搪塞執(zhí)法責(zé)任,名為查處,實(shí)際上是默許。這樣使得對違法行為的查處概率無限接近于零,根本無法遏制違法者。再如,外資零售業(yè)巨頭家樂福、沃爾瑪在中國一些城市的超市存在虛構(gòu)原價(jià)、低價(jià)招徠顧客高價(jià)結(jié)算、不履行價(jià)格承諾、誤導(dǎo)性價(jià)格標(biāo)示等欺詐行為。2011年2月,國家發(fā)改委稱北京、遼寧等多地主管機(jī)關(guān)對家樂福、沃爾瑪全國共計(jì)19家門店進(jìn)行處罰,罰款總計(jì)950萬元。公眾普遍認(rèn)為,家樂福售假源于違法成本太低。(3)有人舉出美國、法國等發(fā)達(dá)國家對價(jià)格欺詐行為高額處罰的例子證明我國這方面的處罰標(biāo)準(zhǔn)低。(4)實(shí)際上對上述違法行為,我國價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定第7條賦予了相關(guān)執(zhí)法部門責(zé)令停業(yè)整頓以及吊銷營業(yè)執(zhí)照這樣的“殺手锏”,其威懾力顯然超過單純的罰款。處罰標(biāo)準(zhǔn)不能算低,違法成本低的成因主要是因?yàn)椴樘幐怕实?。此類違法行為極易被發(fā)現(xiàn),因此,查處概率低的原因最終要?dú)w結(jié)到執(zhí)法意愿。(三)其他道路違法行為處罰標(biāo)準(zhǔn)偏低例如,在交通安全領(lǐng)域,醉駕、闖紅燈、超速行駛、遮擋號牌等違法行為較為普遍。通過2011年3月修改刑法、2011年4月修改道路交通安全法,大幅提高了對醉駕行為的處罰標(biāo)準(zhǔn),確實(shí)遏制了醉駕行為。但相關(guān)法律對闖紅燈等其他道路交通違法行為處罰標(biāo)準(zhǔn)偏低。(5)與此同時(shí),即使考慮到“電子警察”的廣泛使用,對有關(guān)違法行為的查處概率仍然很低,特別是遮擋號牌行為,由于無法通過“電子警察”等方式發(fā)現(xiàn)并處罰,只能依靠交警現(xiàn)場執(zhí)法,查處概率很難提高?，F(xiàn)行的處罰標(biāo)準(zhǔn)是最高200元,根本無法起到震懾效果。又如,在金融領(lǐng)域證券內(nèi)幕交易仍然較為猖獗。這類違法行為極難發(fā)現(xiàn),即使發(fā)現(xiàn)了也很難取證,天然屬于查處概率很低的違法行為。而查閱相關(guān)法律規(guī)定,處罰數(shù)額主要由違法所得來決定,如果違法行為人在內(nèi)幕交易中未能獲利,甚至無法處以罰款。刑法對內(nèi)幕交易規(guī)定了刑事責(zé)任,最高不超過10年的有期徒刑相對于內(nèi)幕交易的誘惑,威懾力似嫌不夠。(1)四、處罰標(biāo)準(zhǔn)低和查處概率低是存在的執(zhí)法原因根據(jù)以上分析可以得出結(jié)論,解決違法成本低的問題不能單純靠提高處罰標(biāo)準(zhǔn),關(guān)鍵是要對癥下藥。對于社會(huì)上出現(xiàn)的“違法成本低”現(xiàn)象,先分析其是在處罰標(biāo)準(zhǔn)還是查處概率環(huán)節(jié)出了問題,抑或是兩個(gè)環(huán)節(jié)都存在問題;再進(jìn)一步分析處罰標(biāo)準(zhǔn)低和查處概率低是何種原因?qū)е碌?。如果就某?xiàng)違法行為處罰標(biāo)準(zhǔn)合理、查處概率低,卻一味地提高處罰標(biāo)準(zhǔn),肯定不會(huì)取得很好的效果,反之亦然。如果查明違法成本低主要是由于查處概率低,但沒有認(rèn)識到查處概率低是因?yàn)閳?zhí)法機(jī)關(guān)欠缺執(zhí)法意愿,那么無論是增加執(zhí)法人員、設(shè)備投入,還是規(guī)范自由裁量權(quán)、引入民事訴訟機(jī)制的改革措施也都必然會(huì)收效寥寥。(2)具體而言,筆者對通過調(diào)整處罰標(biāo)準(zhǔn)和查處概率提高違法成本有以下建議:(一)健全對違法者的懲罰制度第一,在考慮違法行為查處概率的前提下提高處罰標(biāo)準(zhǔn)。對于預(yù)計(jì)查處概率較高的違法行為,處罰標(biāo)準(zhǔn)只需稍高于違法收益即可;對于預(yù)計(jì)查處概率較低甚至極低的違法行為,則要確定更高額的處罰標(biāo)準(zhǔn)。第二,在提高處罰標(biāo)準(zhǔn)時(shí)一定要妥善考慮其副作用,如違法者是否具備承受違法的經(jīng)濟(jì)條件,是否會(huì)采取暴力抗法行為,是否會(huì)打亂原先的處罰標(biāo)準(zhǔn)體系、導(dǎo)致“輕罪重判、重罪輕判”等。第三,在肯定罰款這種處罰形式執(zhí)行成本低的優(yōu)點(diǎn)的前提下,也要充分認(rèn)識到它對不同的人具有不同的阻卻作用。當(dāng)某個(gè)領(lǐng)域預(yù)計(jì)違法者的經(jīng)濟(jì)狀況差距很大時(shí),單純的罰款很可能會(huì)導(dǎo)致對貧窮違法者的過度制裁和對富裕違法者制裁不足。在類似情形下應(yīng)考慮創(chuàng)新和綜合運(yùn)用多種處罰方式。(3)第四,引進(jìn)累進(jìn)制處罰標(biāo)準(zhǔn)。給予首次違法者設(shè)定相對較低的處罰標(biāo)準(zhǔn),一旦違法者再次違法,則參考刑法上的“累犯”制度,為其設(shè)定更高額的處罰標(biāo)準(zhǔn)。這種做法避免了一開始就設(shè)定過高的處罰標(biāo)準(zhǔn)問題,也有利于充分發(fā)揮處罰的阻卻作用。(4)(二)規(guī)范執(zhí)法行為,減輕責(zé)任,完善編制管理中的資很多學(xué)者指出,在我國這樣的轉(zhuǎn)型國家執(zhí)法體系的構(gòu)建比成文法體系的建立更重要。這句論斷表明提高違法成本的關(guān)鍵確實(shí)不在于處罰標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定而在于查處概率的提高。為此有以下建議:第一,正視執(zhí)法人員不足現(xiàn)象,在執(zhí)法機(jī)關(guān)之間合理調(diào)劑執(zhí)法力量。我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展,違法犯罪率比較高,客觀上需要更多的執(zhí)法人員。然而,全國各級行政機(jī)關(guān)控制編制的要求又很嚴(yán)格。兩方面共同作用力的結(jié)果就是大量“編外”