基層水利服務(wù)體系建設(shè)的思考

基層水利服務(wù)體系建設(shè)的思考

基礎(chǔ)保護是我國水利事業(yè)的終結(jié)，主要涉及廣大農(nóng)村地區(qū)。這是中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。近幾年來,國家加大了對基層水利的投入力度,興建和維修改造了大批的水利工程設(shè)施,同時加強了對農(nóng)村飲水安全的重視。但是,“重建輕管”這一水利工程的詬病一直嚴重阻礙著基層水利事業(yè)的發(fā)展,基層水利服務(wù)體系建設(shè)與改革相對滯后,成為十二五期間水利發(fā)展亟待解決的問題。2012年2月,遼寧省水利廳組織了全省范圍內(nèi)的水利基層調(diào)研工作,對各縣及其所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水利服務(wù)體系進行了摸底排查,基層水利服務(wù)體系暴露出許多問題,基層水利工作難以維系開展?，F(xiàn)將清原縣基層水利服務(wù)體系的情況介紹如下。1水利工程管理事權(quán)清原滿族自治縣隸屬遼寧省撫順市,位于撫順市北端,全縣面積約4000km2,鄉(xiāng)村總?cè)丝诩s26萬人,全縣下轄14個鄉(xiāng)鎮(zhèn),188個行政村。清原縣是渾河、清河、柴河、柳河四大河流發(fā)源地,是全國九大重點水源地之一。目前清原縣累計建成7大類1137座(處)水利工程。其中中型水庫3座,小(1)型水庫12座,小(2)型水庫42座,塘壩92座,方塘78座,攔河閘187座,提水站37處,機電井81眼,農(nóng)村飲水工程605處,河道治理工程680km(占應(yīng)治理河道長度的42.5%)。上述各類水利工程管理事權(quán)的現(xiàn)狀如下:縣管2座中型水庫(小孤家水庫、后樓水庫)和2座小(1)型水庫(金家水庫、南天門水庫),4座水庫均有防洪、農(nóng)田灌溉和發(fā)電任務(wù),4座水庫各設(shè)立3個管理所(南天門水庫隸屬后樓水庫一體管理),為財政差額撥款事業(yè)單位,定編71人;一座中型水庫(紅河水庫)以發(fā)電為主,現(xiàn)已轉(zhuǎn)為民營;12座小(1)型和42座小(2)型水庫統(tǒng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站管理,均承包給個人經(jīng)營管理;塘壩、方塘、機電井、攔河閘、農(nóng)村飲水工程由村級管理。渾河清原段設(shè)2個縣直管河道管理所(清原鎮(zhèn)河道管理所、南口前河道管理所),為自收自支的事業(yè)單位,定編28人,其他各河流均由鄉(xiāng)、村管理。2基礎(chǔ)節(jié)水服務(wù)體系的現(xiàn)狀2.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站及基層水管理體制清原縣水務(wù)局作為政府的職能部門,擔負水行政執(zhí)法、農(nóng)田水利建設(shè)與管理、防汛抗旱、水資源管理、水土保持、河道管理等工作。清原縣14個鄉(xiāng)鎮(zhèn),共設(shè)有14個水利站,均為獨立建站,管理模式為鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理的模式,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站人事、工作均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理,縣水務(wù)局僅負責業(yè)務(wù)指導工作。目前,清原縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站工作職能主要包括:小型農(nóng)田水利工程、河道防洪工程、農(nóng)村飲水安全等工程的建設(shè)、運行、維修養(yǎng)護的相關(guān)技術(shù)工作;負責轄區(qū)內(nèi)的防汛抗旱、灌溉排澇、水土保持、農(nóng)村水電、水庫移民后期扶持等工作;負責指導村級開展涉水工作,協(xié)調(diào)農(nóng)村涉水事務(wù)等。但從調(diào)查看,目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)對防汛抗旱、農(nóng)田基本建設(shè),農(nóng)村安全飲水工作有較高認識,其他工作認識不到,再加上專業(yè)素質(zhì)較低及費用問題,其他實際工作無從做起。從清原縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工作來看,村級水利服務(wù)體系尚未建立,村級涉水工作及事務(wù)主要由村干部會同縣水務(wù)局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站技術(shù)人員共同完成。2.2清原縣水利專業(yè)技術(shù)職稱清原縣水務(wù)局現(xiàn)有行政部門6個,事業(yè)單位14個,共有干部職工181人,機關(guān)行政編制11人,事業(yè)單位編制141人,實有人數(shù)154人?，F(xiàn)有在編人員中,大學學歷17人,大專學歷57人,中專學歷10人,高中以下學歷68人。中專以上學歷中水利專業(yè)畢業(yè)54人,非水利專業(yè)畢業(yè)30人。具有高級專業(yè)技術(shù)職稱的2人,具有中級專業(yè)技術(shù)職稱的20人,具有初級專業(yè)技術(shù)職稱的24人,未聘任人員有13人。其中全額撥款18人,財政收費拔款52人,自收自支事業(yè)單位人員96人。2010年清原縣編辦核定水利站編制86人,目前全縣水利站實有人員113人。現(xiàn)有人員中,大學學歷的39人,大專學歷的66人,中專學歷的7人,高中以下學歷的1人,其中水利專業(yè)畢業(yè)的30人;非水利專業(yè)畢業(yè)的83人。具有高級職稱2人,中級專業(yè)技術(shù)職稱的42人,具有初級專業(yè)技術(shù)職稱及以下的69人,其中水利專業(yè)職稱僅占31%。水利站人員工資全為自收自支性質(zhì),部分水利站由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔。村級水利服務(wù)體系未建立,無專門的水管員。3公共水保護系統(tǒng)的問題3.1行政能力建設(shè)滯后,水管理及執(zhí)法能力不足目前縣級水利機構(gòu)主要存在以下問題:(1)事業(yè)單位技術(shù)力量嚴重不足。清原縣目前聘職中,水利大專院校全日制畢業(yè)的人員為3人,多數(shù)為函授和進修后取得中級職稱,適應(yīng)當前水利工作人員少,工作質(zhì)量和效率不高。(2)事業(yè)單位經(jīng)費無保障。清原縣局屬抗旱服務(wù)中心站、水利技術(shù)管理站、小水電管理站等單位為自收自支單位,無經(jīng)濟來源。(3)水行政執(zhí)法能力嚴重不足。清原縣水政監(jiān)察大隊與水政水資源辦公室合署辦公,人員只有4人(含1名司機),無編制,無經(jīng)濟來源,致使工作難以有效開展。(4)清原縣防汛抗旱指揮部辦公室能力建設(shè)不足。目前清原縣防辦工作人員全部由水務(wù)局建管股人員兼任,人員少,辦公差(防辦和防汛值班室只有20m2,更沒有符合要求的防汛應(yīng)急指揮調(diào)度室),一到汛期只能從局屬其他單位抽調(diào)人員到防辦工作,來解決工作人員不足的問題,這種人員設(shè)置不適合防汛抗旱工作。3.2懂水利技術(shù)人員短缺,經(jīng)費不足水利站經(jīng)費目前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站服務(wù)體系主要存在以下問題:(1)管理模式不合理,工資無保障,隊伍不穩(wěn)定。目前,清原縣14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站管理模式均為鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理模式,性質(zhì)為自收自支事業(yè)單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對水利站人員具有人事管理權(quán),其人員調(diào)出、調(diào)進或晉升不征求縣水利部門意見,人員調(diào)動頻繁,使得懂水利技術(shù)的人員有可能從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他工作,造成懂水利技術(shù)人員短缺。水利站經(jīng)費不足,水利站沒有收費項目,且所需辦公經(jīng)費全部由水利站自行籌集。經(jīng)費的不足使得水利站人員參加專業(yè)技術(shù)培訓變得更加困難,專業(yè)技術(shù)人員短缺加劇。以清原縣草市鎮(zhèn)為例,水利站目前每年所需辦公經(jīng)費53.6萬元中有38.6萬元為鎮(zhèn)政府財政所下?lián)?另外15萬元由水利站自行籌集。(2)在編不在崗、在崗不在編、混編、超編現(xiàn)象嚴重。目前,清原縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站人員編制由縣人事局核定,2010年重新核編,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站編制均大幅減少,考慮到社會穩(wěn)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難做到定人定崗,且人員開支未納入縣級財政。如夏家堡鎮(zhèn)水利站,縣編委核定編制8人,實有人數(shù)12人,在崗工作人員7人,其余5人從事鎮(zhèn)政府其他部門工作,12名工作人員工資全部由水利站支付。3.3集體管理,無責由于受計劃經(jīng)濟時期影響,小型農(nóng)田水利建設(shè)都是集體建、集體管,人們長期形成的觀念是重建設(shè),輕管理,建管脫節(jié)。轉(zhuǎn)入市場經(jīng)濟后,小型農(nóng)田水利設(shè)施依然沿用集體組織建設(shè)、集體負責管理的模式。水利工程只運用不維修,致使損壞老化現(xiàn)象突出,無專人進行管理。目前,由于清原縣村級涉水工作及事務(wù)主要由村干部負責,管理費和日常維護費無法從村民中收繳,就無從建立起村級水利服務(wù)體系,更無從談起對村里水利工程的日常管理。4建設(shè)基層水利服務(wù)體系的建議4.1明確清原縣的工作職能,進一步加大水利專業(yè)技術(shù)力量建設(shè),解決資(1)健全和完善水務(wù)部門管理與服務(wù)機構(gòu),強化服務(wù)能力。由于體制因素,原有的部門設(shè)置已遠遠不能滿足水務(wù)局的職能要求,諸多部門是一套人馬,多套牌子,例如縣防汛抗旱指揮部辦公室與建管股、水資源辦公室與水政執(zhí)法大隊、水利勘測設(shè)計室與水利工程技術(shù)管理站等。甚至有些部門的人員抽調(diào)到其他崗位工作,嚴重削弱了水務(wù)局的工作職能,遇到問題,往往出現(xiàn)權(quán)責不清的局面。作為水務(wù)局,隨著社會的發(fā)展,水務(wù)局工作職能將進一步加強,需要健全和完善水務(wù)部門管理與服務(wù)機構(gòu),強化服務(wù)能力。(2)理順工資經(jīng)費來源、強化基層水利職能。水利作為公益性行業(yè),是為國民經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定提供基礎(chǔ)服務(wù)的,無創(chuàng)收能力。然而目前,水資源管理部門、河道處等部門卻被定性為自收自支單位,建議將這些部門調(diào)整為財政全額拔款的參公事業(yè)單位。(3)加強專業(yè)技術(shù)力量建設(shè),提高服務(wù)技術(shù)水平。清原縣水務(wù)局水利專業(yè)技術(shù)人員不足的問題非常突出,由于受編制的限制,清原縣水務(wù)局近10年時間沒有錄用大專以上水利專業(yè)的畢業(yè)生。目前,水利專業(yè)技術(shù)在編人員少,解決人才錄用的問題非常關(guān)鍵。同時,對在職人員進行知識更新和提高的培訓又沒有經(jīng)費來源,因此解決目前水利專業(yè)力量不足的問題是非常必要的。水務(wù)局擴充編制、招聘應(yīng)以水利院校畢業(yè)生和具有水利專業(yè)技術(shù)職稱的人員為主。對現(xiàn)有人員,建議對從業(yè)人員在職培訓,爭取達到人員持證上崗,徹底改變和優(yōu)化全局人員知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)結(jié)構(gòu),提高人員綜合素質(zhì)。4.2在健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站運行經(jīng)費保障上,建議有以下幾種建議通過調(diào)查,匯集了清原縣水務(wù)局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的意見和建議,要做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)站建設(shè),需從以下幾方面做起:(1)確立合適的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站管理模式。通過同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責人、水利站人員座談,清原縣14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一致認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站應(yīng)該實行雙重管理。作為業(yè)務(wù)指導部門的縣水務(wù)局,應(yīng)當具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的人事權(quán),同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站工作的開展離不了當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持,只有實行雙重管理,即將鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站作為縣水務(wù)局的派出機構(gòu),實行“條塊結(jié)合、以條為主”的管理體制,其人員調(diào)配、業(yè)務(wù)指導由縣水務(wù)局負責,但日常管理和考核由鄉(xiāng)政府負責,水利員的調(diào)配、考評和晉升要充分聽取所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意見。只要做到這一點,才有可能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的工作有序開展。(2)單位定性,納入財政全額撥款。清原縣有10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站人員工資、辦公費是自收自支的。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的其他事業(yè)站都是這種模式,究其原因,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政非常困難、無力解決所至。建議省里應(yīng)明確把水利站人員工資、辦公費納入縣級財政統(tǒng)籌或爭取國家和省級財政轉(zhuǎn)移支付解決。(3)加強技術(shù)培訓。目前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站缺乏技術(shù)人員,通過引進人才,招聘畢業(yè)生的機會幾乎為零。通過調(diào)查,對于這種局面,應(yīng)以對現(xiàn)有人員進行技術(shù)培訓為主,同時可以借調(diào)縣局等水利其他部門技術(shù)人員充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站技術(shù)力量較為可行。(4)改善辦公條件。確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站辦公最低標準,加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)站建設(shè)的投入,改善辦公條件,購置基本的辦公設(shè)備、技術(shù)設(shè)備、施工設(shè)備等,配備能夠滿足汛期檢查工程和工程施工需要的公務(wù)用車,解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站工作人員后顧之憂,提高工作積極性。(5)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)信息管理系統(tǒng)。對水利工程進行登記造冊,建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)信息管理系統(tǒng),包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄的所有水利工程名稱、規(guī)模、功能、管理單位、受益人、管理人員、管理權(quán)限等,明確管護責任人,提高水利站監(jiān)督管理職能和工作效率。(6)做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)站職能的宣傳工作。從調(diào)查看,部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站從事工作時很少征求農(nóng)民群眾的意見,多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民群眾對水利工作認知度不夠,群眾參與度低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站工作人員有限,也不可能事事巨細,需要農(nóng)民的理解和大力支持,只有得到農(nóng)民群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工作的真心擁護,才能更好地開展工作。4.3調(diào)動群眾參與,確保水利設(shè)施長期有效利用加強水利站的農(nóng)村基層組織建設(shè),考慮建立鄉(xiāng)村農(nóng)民水利協(xié)會,調(diào)動受益群眾參與農(nóng)村水利工程建設(shè)和管理的積極