養(yǎng)老保險(xiǎn)基金平衡機(jī)制研究

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金平衡機(jī)制研究

養(yǎng)老保險(xiǎn)是國(guó)家為解決公民老年人的風(fēng)險(xiǎn)而提供定期收入的社會(huì)保障制度。這是社會(huì)保障制度的重要組成部分，也是現(xiàn)代社會(huì)不可或缺的一部分。我國(guó)經(jīng)過長(zhǎng)期的改革探索和選擇,于1997年7月正式發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》,確立了以社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合為特征的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式。但是,隨著我國(guó)人口老齡化問題的日益顯著,加之制度因素、執(zhí)行因素和社會(huì)因素等,基金收入增長(zhǎng)緩慢與支付規(guī)模不斷擴(kuò)大之間的矛盾愈加突出,截至2002年底全國(guó)已有31個(gè)省市養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支,當(dāng)年總?cè)笨陬~已達(dá)到376億元。為此,如何完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,建立基金自求平衡機(jī)制已成為亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。一、養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率在既定的制度安排下,養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期收支平衡公式為:人均繳費(fèi)基數(shù)×繳費(fèi)人數(shù)×繳費(fèi)費(fèi)率×征繳率=人均養(yǎng)老金水平×已退休人數(shù)。經(jīng)簡(jiǎn)化公式為:繳費(fèi)費(fèi)率×征繳率=替代率×撫養(yǎng)比。公式的左方?jīng)Q定了基金收入規(guī)模,公式右方?jīng)Q定了基金的支出水平,合理的確定、調(diào)整繳費(fèi)費(fèi)率、征繳率、替代率及撫養(yǎng)比四個(gè)變量,決定了基金能否實(shí)現(xiàn)自求平衡。繳費(fèi)費(fèi)率由既定的制度安排確定。國(guó)家規(guī)定企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的費(fèi)率,一般不得超過企業(yè)工資總額的20%,個(gè)人繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的費(fèi)率最高不得超過本人繳費(fèi)工資的8%。征繳率受到主觀、客觀兩方面因素影響。主觀上受政策的落實(shí)情況、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作的努力、全社會(huì)的參保意識(shí)等因素的影響,客觀上受到制度的合理性、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素的影響。撫養(yǎng)比受人口年齡結(jié)構(gòu)、預(yù)期壽命、地區(qū)性別比例等自然因素影響。同時(shí),還有兩個(gè)非常重要的因素:一是退休年齡,對(duì)法定退休年齡的調(diào)整也可使撫養(yǎng)比產(chǎn)生變化;二是參保人員結(jié)構(gòu),目前參保人員撫養(yǎng)比高,未參保人員撫養(yǎng)比低的現(xiàn)狀,使養(yǎng)老保險(xiǎn)名義撫養(yǎng)比遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人口自然撫養(yǎng)比,天津市近年來(lái)的名義、自然撫養(yǎng)比情況如下表所示。替代率一般定義為平均繳費(fèi)基數(shù)與平均養(yǎng)老金的比。一方面替代率體現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平,另一方面決定了養(yǎng)老保險(xiǎn)的供款率,即繳費(fèi)比例。綜合分析影響?zhàn)B老保險(xiǎn)基金自我平衡的四項(xiàng)因素,在費(fèi)率不高于國(guó)家規(guī)定的28%(此費(fèi)率已高于西方國(guó)家平均水平)的情況下,征繳率、撫養(yǎng)比、替代率都可以通過完善制度、加強(qiáng)管理進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整,從而實(shí)現(xiàn)基金自求平衡。二、設(shè)立全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的當(dāng)期主體近幾年,我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支的情況日益嚴(yán)重,基金赤字逐年攀升。1999年全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期赤字為187億元,2000年為357億元,到2002年已達(dá)到376億元。部分老工業(yè)城市的基金赤字問題尤為顯著,以天津市為例,如下表所示。造成基金收不抵支的因素是多方面的,總體上可分為制度因素、執(zhí)行因素和社會(huì)因素。(一)個(gè)人賬戶的名義積累與實(shí)際積累間的差別我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革過程中始終面臨著“轉(zhuǎn)制成本”的支付問題,所謂“轉(zhuǎn)制成本”,是指舊有制度對(duì)退休的“老人”和已有工齡的“中人”的責(zé)任。其具體項(xiàng)目包括:新制度實(shí)施前已經(jīng)離退休人員的養(yǎng)老金;在職職工在新制度實(shí)施前未曾積累的“個(gè)人賬戶”及其“增值額”;隨通貨膨脹或工資增長(zhǎng)而增加的養(yǎng)老金?，F(xiàn)行的社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式,是將所收保險(xiǎn)費(fèi)的一部分支付“轉(zhuǎn)制成本”,因此在實(shí)際工作中自然進(jìn)入“統(tǒng)賬結(jié)合、混賬管理、空賬運(yùn)行”的方式。在人口年齡結(jié)構(gòu)不變的情況下,這種制度設(shè)計(jì)是可行的,“轉(zhuǎn)制成本”可以通過代際轉(zhuǎn)移的方式逐步消化,但是隨著我國(guó)人口老齡化問題的日益突出,代際轉(zhuǎn)移的拓展空間越來(lái)越小。同時(shí),由于個(gè)人賬戶較大比例地用于支付“轉(zhuǎn)制成本”,使得個(gè)人賬戶的名義積累與實(shí)際積累之間不可避免地出現(xiàn)了差別。這種差別的擴(kuò)大,意味著“轉(zhuǎn)制成本”非減反增,從長(zhǎng)期看必然會(huì)造成基金赤字的不斷擴(kuò)大。(二)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的開支情況就我國(guó)目前的人口年齡結(jié)構(gòu)而言,在既定的制度安排下實(shí)現(xiàn)基金收支當(dāng)期平衡是可行的,以天津市2002年數(shù)字測(cè)算,如能實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)符合規(guī)定的勞動(dòng)者全員參保,基金收支公式則為28%(費(fèi)率)×95%(征繳率)>28%(自然撫養(yǎng)比)×63.45%(名義替代率),由此可以看出養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是完全可以實(shí)現(xiàn)收支平衡的。因此,各項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的執(zhí)行情況、政策的落實(shí)情況是決定當(dāng)期能否實(shí)現(xiàn)平衡的關(guān)鍵性因素。目前,在執(zhí)行過程中存在的主要問題是養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳率較低、繳費(fèi)基數(shù)核定不實(shí)、非常規(guī)退休人員過多,特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面過窄,大量有穩(wěn)定收入的城鎮(zhèn)勞動(dòng)者游離于養(yǎng)老保險(xiǎn)體系之外,造成名義撫養(yǎng)比遠(yuǎn)高于自然撫養(yǎng)比。(三)企業(yè)職工普遍缺乏“繳費(fèi)養(yǎng)老”的觀念在20世紀(jì)80年代中期以前,我國(guó)的企業(yè)職工養(yǎng)老保障制度的基本特點(diǎn)是以企業(yè)作為實(shí)施職工養(yǎng)老保障的主體。在這種制度規(guī)定下,企業(yè)職工普遍缺乏“繳費(fèi)養(yǎng)老”的觀念,更沒有認(rèn)識(shí)到企業(yè)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)是職工應(yīng)享受的權(quán)利,而把養(yǎng)老責(zé)任全部推給政府。部分企業(yè)利用人們的這種短視心理,以提高工資為條件不為職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。此外,現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在設(shè)計(jì)上存在一定的缺陷,造成參保人不愿繳費(fèi)。三、增強(qiáng)基金支付的承受力建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金自求平衡機(jī)制不僅要解決基金當(dāng)期的收支平衡問題,還要著眼于未來(lái),通過制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)基金的長(zhǎng)期平衡,在社會(huì)人口老齡化的時(shí)代背景下,增強(qiáng)基金支付的承受力。(一)政府主導(dǎo)專業(yè)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作,以政府運(yùn)作為主完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系的關(guān)鍵是明確政府、企業(yè)、個(gè)人之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。借鑒西方國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)的實(shí)際情況,建議建立“統(tǒng)籌基金國(guó)家管理、個(gè)人賬戶商業(yè)運(yùn)作、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)主導(dǎo)”的三層養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,政府對(duì)三個(gè)養(yǎng)老金層次的責(zé)任分別是管理、監(jiān)督和引導(dǎo)。從操作上講,在遼寧方案的基礎(chǔ)上,將個(gè)人賬戶資金的管理權(quán)利和支付責(zé)任同政府分離,交由專業(yè)金融投資機(jī)構(gòu)運(yùn)作,職工可自由在政府認(rèn)定的基金投資機(jī)構(gòu)中進(jìn)行選擇,在退休后按照所選擇的基金投資機(jī)構(gòu)規(guī)定,享受相應(yīng)的養(yǎng)老金待遇。政府承擔(dān)的主要責(zé)任是確定職工退休后享受養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)的下限,審核基金投資機(jī)構(gòu)的資格、規(guī)定投資機(jī)構(gòu)資金使用的總體方向和定期審計(jì)檢查等。在剝離個(gè)人賬戶資金管理的職能后,政府的主要責(zé)任是對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的運(yùn)作管理,確?；鹪诂F(xiàn)收現(xiàn)付的原則下能夠?qū)崿F(xiàn)當(dāng)期收支平衡。由于個(gè)人賬戶這筆“隱形債務(wù)”的剝離,實(shí)現(xiàn)基金收支平衡則較為容易,且基金保值增值的壓力也較原來(lái)減小很多,政府機(jī)構(gòu)可將更多精力投入加強(qiáng)征收與支付管理,提高養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面等工作上。對(duì)于企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn),政府的主要責(zé)任是建立良好、完善的政策支持和法律環(huán)境。通過三個(gè)層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的建立和發(fā)展,可逐步降低統(tǒng)籌基金支付在養(yǎng)老金替代率中的比重,從而降低養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的繳費(fèi)率,實(shí)現(xiàn)廣覆蓋、低費(fèi)率的良性循環(huán)。(二)從制度規(guī)定上減少提前退休人員我國(guó)目前有大量的勞動(dòng)者游離于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之外,擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋面,實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！笔墙档突饟狃B(yǎng)比、增加基金收入的有效途徑。一是要提高社會(huì)保險(xiǎn)制度的立法層次,制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》,明確各類型企業(yè)和職工的參保責(zé)任、繳費(fèi)義務(wù)。二是通過立法明確社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職能、責(zé)任,保證經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在履行合法職能時(shí)擁有足夠的行政權(quán)力。三是要積極推行鼓勵(lì)自由職業(yè)者參保繳費(fèi)的政策辦法。四是積極推進(jìn)戶籍制度改革,力求將城鎮(zhèn)中有穩(wěn)定收入的全部勞動(dòng)力納入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。減少提前退休人員,一是調(diào)整既有政策,縮小可辦理提前退休人群范圍,對(duì)因技術(shù)進(jìn)步已不屬于高危有害作業(yè)的崗位停止辦理提前退休;二是各級(jí)勞動(dòng)保障部門要嚴(yán)格各項(xiàng)政策性提前退休的審核認(rèn)定,防止企業(yè)將人員負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給養(yǎng)老保險(xiǎn)基金,降低提前退休人員在全部退休職工中的比例。(三)加強(qiáng)政府職能部門的配合,積極繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的工作目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)應(yīng)繳盡繳,經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的工作努力程度直接關(guān)系到基金能否實(shí)現(xiàn)自求平衡。首先,經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)自身管理,保證各項(xiàng)政策落實(shí),嚴(yán)格繳費(fèi)基數(shù)核定,杜絕協(xié)議繳費(fèi)現(xiàn)象發(fā)生。其次,稅務(wù)、工商、審計(jì)等政府職能部門要與養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)積極配合,提供相關(guān)信息數(shù)據(jù)。工商年檢和稅務(wù)驗(yàn)證時(shí),對(duì)未參?；蚶U費(fèi)不足的企業(yè)要不予年檢和驗(yàn)證,協(xié)助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)做好基金征繳、追欠等項(xiàng)工作。第三,充分利用現(xiàn)有社會(huì)資源,委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保繳費(fèi)情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)。第四,加大養(yǎng)老保險(xiǎn)政策、法規(guī)的宣傳力度,增強(qiáng)企業(yè)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律意識(shí),引導(dǎo)職工克服短視行為,正確處理眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系,主動(dòng)向業(yè)主提出參保要求并且認(rèn)真履行自己的繳費(fèi)義務(wù),積極繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。最后,各級(jí)政府、各有關(guān)部門切忌把免繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作為招商引資的優(yōu)惠政策來(lái)宣傳,決不能以犧牲廣大群眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為代價(jià)換取一時(shí)經(jīng)濟(jì)效益。(四)提高養(yǎng)老保險(xiǎn)率調(diào)整養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法,延長(zhǎng)享受養(yǎng)老金待遇所必需的繳費(fèi)年限,增加激勵(lì)機(jī)制。具體講,就是借鑒國(guó)家稅務(wù)征繳機(jī)制中超額累進(jìn)稅率辦法,國(guó)家通過調(diào)整養(yǎng)老保險(xiǎn)政策,將現(xiàn)行繳費(fèi)年限的15年提高到20年。同時(shí),明確在繳費(fèi)年限的下限20年基礎(chǔ)上,每多交一年,相應(yīng)遞進(jìn)不同的計(jì)發(fā)比例,實(shí)行差額比例遞進(jìn),促使參保人員連續(xù)繳費(fèi),形成多繳費(fèi)多受益的良性循環(huán)。(五)采用活動(dòng)場(chǎng)所,采集體系化方法,建立“應(yīng)見下門”的指紋登記加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出管理的首要任務(wù)是杜絕冒領(lǐng)養(yǎng)老金現(xiàn)象,而目前我國(guó)尚未有一套有效的辦法。比較而言,