小產(chǎn)權(quán)房的法律問題研究

小產(chǎn)權(quán)房的法律問題研究

一、小產(chǎn)權(quán)和轉(zhuǎn)讓中的法律問題小產(chǎn)權(quán)的出現(xiàn)是土地利益相關(guān)者博弈和選擇的必然結(jié)果。(一)國家所有權(quán)和管理者的管理國家和農(nóng)民集體同為土地的所有者,各自有其權(quán)利和利益范圍,本來只有在其利益范圍出現(xiàn)交叉時才有必要特別注意分配和平衡的問題。然而,在我國土地二元所有格局下,集體土地所有權(quán)在某種程度上總是從屬于國家土地所有權(quán),國家可以通過土地征收將原本屬于農(nóng)民集體的農(nóng)村土地變?yōu)閲宜?在土地問題上,國家同時具有土地所有者和土地管理者的雙重身份,但是,管理者的管理一般僅是對所有權(quán)行使的制約,而不是對所有權(quán)和利益的直接剝奪。在“小產(chǎn)權(quán)房”問題出現(xiàn)之前,城市擴(kuò)張的路徑是唯一的,即政府征用農(nóng)村集體所有的土地,再以劃撥或者出讓的形式交付商業(yè)機構(gòu)進(jìn)行開發(fā)。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn),減少了政府環(huán)節(jié),打破了“高地價———高房價”的利益分配格局,利益博弈成為小產(chǎn)權(quán)房誕生的經(jīng)濟(jì)根源。(二)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合作房地產(chǎn)開發(fā)商的利益與開發(fā)成本和獲取利潤密切相關(guān)。在成本中,土地出讓金占到房地產(chǎn)開發(fā)成本的60%左右,有些開發(fā)商為了節(jié)省成本以賺取更多的利潤,便與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合作以相對低廉的成本來進(jìn)行開發(fā)。從某種程度上說,小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生也是開發(fā)商和政府利益博弈的結(jié)果。(三)房屋的所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記是否受保護(hù)小產(chǎn)權(quán)房低廉的房價是吸引城鎮(zhèn)居民購買的主要動力。小產(chǎn)權(quán)房以其價格優(yōu)勢彌補了法律地位上的劣勢,購房者基于利益考慮做出了無奈的選擇。從解釋論的角度來進(jìn)行分析,小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)過程中就存在著一定的法律問題。我國實行嚴(yán)格的土地用途管制制度,根據(jù)《土地管理法》第4條之規(guī)定,國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃,規(guī)定土地用途,將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,控制建設(shè)用地總量,對耕地實行特殊保護(hù)。由于城鄉(xiāng)住宅用地屬于建設(shè)用地范疇,小產(chǎn)權(quán)房又建設(shè)在集體所有土地之上,根據(jù)《土地管理法》第43條“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地;但是,興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的,或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”之規(guī)定,只有建設(shè)在經(jīng)批準(zhǔn)的宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房才屬于合法建筑,另外建設(shè)在經(jīng)批準(zhǔn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地上的職工住房也可被解釋為合法建筑。這里需要探討的是鄉(xiāng)村公益事業(yè)用地上可否建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房。好多地方因進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)、征地等原因重新安置村民,由集體經(jīng)濟(jì)組織在集體土地上集中建設(shè)農(nóng)民住宅樓,這似乎也可以理解為公益事業(yè),村集體經(jīng)濟(jì)組織所擁有的建設(shè)在集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房大都屬于這種情況,筆者以為將這種小產(chǎn)權(quán)房認(rèn)定為合法建筑也是有一定的法律基礎(chǔ)的。除此之外,建設(shè)在農(nóng)用地、未利用地、公共設(shè)施用地上的房屋以及超過必要限度建設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和公益事業(yè)用地上的房屋本身就屬于違法建筑,因而也不會受到法律的保護(hù)。我們首先討論一下在宅基地上建設(shè)的房屋是否可以作為商品房進(jìn)行買賣,具體來說就是其可否賣予本村居民、城市居民或本村集體成員以外的其他農(nóng)村居民?根據(jù)《土地管理法》第62條之規(guī)定,農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準(zhǔn)。由此可見,《土地管理法》并沒有對農(nóng)村村民出賣、出租住房作限制性的規(guī)定,《合同法》也沒有類似的規(guī)定?！段餀?quán)法》第153條規(guī)定:“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓,適用土地管理法和國家有關(guān)規(guī)定?！?999年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》第2條規(guī)定:“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售,也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅,有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！薄斗课莸怯涋k法》第86條規(guī)定,申請村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記的,還應(yīng)當(dāng)提交農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意轉(zhuǎn)移的證明材料。第87條規(guī)定,申請農(nóng)村村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記,受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的,除法律、法規(guī)另有規(guī)定外,房屋登記機構(gòu)應(yīng)當(dāng)不子辦理。在司法實踐中,售予本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的第三方的宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房買賣合同大多被認(rèn)定為無效合同,但也有認(rèn)定為有效合同的,這主要是因為裁判依據(jù)不足導(dǎo)致了裁判結(jié)果的無法預(yù)期。從解釋論的角度分析,認(rèn)定其無效的理由不能理解為就是違反了法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定,因為國務(wù)院辦公廳的通知、房屋登記辦法既不屬于法律,也不屬于行政法規(guī)。但是能否認(rèn)定這種買賣行為損害了社會公共利益,或者屬于惡意串通、損害國家、集體或者第三人利益的行為,按照我國已有法律規(guī)定和立法者的解釋,該宅基地使用權(quán)是具有身份屬性、社會保障屬性、無期限性、取得的無償性、轉(zhuǎn)讓的受限制性等屬性的,故認(rèn)定上述買賣行為因損害了社會公共利益或國家利益因而無效還是有一定道理的。由于宅基地本來就是安排給本村居民自建住房用的,當(dāng)將其售予本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的他人時是不符合宅基地使用權(quán)設(shè)立宗旨的。由于這種情況下買賣合同會被認(rèn)定為無效合同,買受人也無法進(jìn)行房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記。這里有必要特別探討的一個問題就是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在集體所有的建設(shè)土地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房的法律命運如何。村集體經(jīng)濟(jì)組織在公益事業(yè)用地上建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房,按法律規(guī)定此行為一般也不應(yīng)該允許發(fā)生。主要理由是,公益事業(yè)用地有其專門用途,不宜用來建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房,但如果村集體經(jīng)濟(jì)組織確實為了安置本村村民在其上建設(shè)了房屋,則沒有明確法律依據(jù)可以認(rèn)定為這些房屋屬于違法建筑,其交易流轉(zhuǎn)行為只要符合法定程序也應(yīng)認(rèn)定是合法的?！斗课莸怯涋k法》第86條規(guī)定,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記的,還應(yīng)當(dāng)提交經(jīng)村民會議同意或者由村民會議授權(quán)經(jīng)村民代表會議同意的證明材料。第82條規(guī)定,依法利用宅基地建造的村民住房和依法利用其他集體所有建設(shè)用地建造的房屋,可以依照本辦法的規(guī)定申請房屋登記。由以上規(guī)定可知,在沒有特殊情況時,依法利用其他集體所有建設(shè)用地建造的房屋是可以買賣和辦理移轉(zhuǎn)登記手續(xù)的,故不可一律認(rèn)定小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)及其買賣行為都無效。當(dāng)然,對于買賣依法利用其他集體所有建設(shè)用地建造的房屋行為的效力認(rèn)定,也有司法裁判認(rèn)定為無效的例子,筆者認(rèn)為認(rèn)定有效更符合法律解釋規(guī)則。根據(jù)《土地管理法》第63條之規(guī)定,農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但是,符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè),因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。由此可見,當(dāng)該企業(yè)因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的則可用于非農(nóng)業(yè)建設(shè),當(dāng)然應(yīng)該包括可用以房屋建設(shè),此時該房屋建設(shè)是否屬于商品房建設(shè)呢?現(xiàn)有法律對此并沒有做出明確規(guī)定,但以法理推之,該土地使用權(quán)的性質(zhì)屬于集體所有土地上的建設(shè)用地使用權(quán),其用途本來屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地,但此時該企業(yè)已破產(chǎn)或已被兼并,當(dāng)其已破產(chǎn)且資不抵債時債權(quán)人獲得了該土地使用權(quán)后該如何實現(xiàn)自己的債權(quán)呢?他可否在其上建設(shè)商品房并用于出售呢?法律對此語焉不詳,特別是沒有明確限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)年限有多長?法律對此也沒有做出一個規(guī)定,破產(chǎn)后該土地使用權(quán)應(yīng)否由村集體收回,或者是繼續(xù)由債權(quán)人使用,法律對此也沒有做出具體規(guī)定。如果債權(quán)人進(jìn)行了房地產(chǎn)開發(fā),則土地使用年限是無限期的,和國有土地上的建設(shè)用地使用權(quán)還是有區(qū)別的。故此,這方面存在的法律漏洞較多。筆者以為,在這樣的土地上進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)不應(yīng)輕易認(rèn)定其為非法建筑,我國似乎應(yīng)存在集體所有土地上的商品房,但還需對土地使用期限等內(nèi)容加以完善?？偠灾?從解釋論的角度看,我國的小產(chǎn)權(quán)房買賣合同大部分應(yīng)被認(rèn)定為無效合同,但我國現(xiàn)行法律也存在著對此規(guī)定模糊、不明確以及欠缺法律規(guī)定等法律漏洞,以至于裁判依據(jù)不是很充分。另外還存在法律規(guī)定之間相互矛盾沖突的情況,法律解釋很難統(tǒng)一、結(jié)果不是很確定,工作很難做。由于法律解釋和審判權(quán)無法觸及小產(chǎn)權(quán)房利益沖突的根本,所以必須從立法論的角度尋求小產(chǎn)權(quán)房問題的徹底解決。最后,從解釋論出發(fā),執(zhí)法和司法中我們應(yīng)嚴(yán)格甄別、區(qū)別對待現(xiàn)存“小產(chǎn)權(quán)房”。任何存在的事物都有其合理的一面,“小產(chǎn)權(quán)房”的存在也如此,我們要客觀地面對現(xiàn)狀,區(qū)別對待問題,不能盲目采用一刀切的手段。筆者認(rèn)為具體做法如下:其一,國土資源管理部門嚴(yán)格執(zhí)法,加強監(jiān)管力度,嚴(yán)禁再出現(xiàn)大批新的“小產(chǎn)權(quán)房”;其二,對于合乎城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地管理用途且履行了審批手續(xù)的建設(shè)在集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房,應(yīng)實行“合法化”的產(chǎn)權(quán)認(rèn)證,由受益人補交部分土地出讓金,在未繳納完土地轉(zhuǎn)讓金前,禁止經(jīng)過產(chǎn)權(quán)認(rèn)證的“小產(chǎn)權(quán)房”進(jìn)入市場流轉(zhuǎn);其三,對于明顯違法的“小產(chǎn)權(quán)房”應(yīng)按拆除方式處理。由于涉及利益面廣,政府職能部門可以采取分批分期拆除的方式,具體的損失責(zé)任由村集體組織、開發(fā)商和有過錯的買受人三方依照各自的過錯承擔(dān)。補償?shù)慕痤~可以等于或略高于購房款,實行先分清責(zé)任補償后再拆除的原則,盡量減少社會矛盾的激化。二、“小產(chǎn)權(quán)”法解決(一)土地的法律規(guī)制:政府與企業(yè)集體土地所有權(quán)虛置主要表現(xiàn)在:一是其權(quán)利主體不很明確,二是其受用途管制、規(guī)劃管制、審批管制、征用管制、流轉(zhuǎn)限制等管制制度的制約,所有權(quán)人并不享有一般意義上的占有、使用、收益、處分的權(quán)利,因而是一種非完全物權(quán)。這也意味著,國家權(quán)力向基層社會的延伸面對的是軟的法律約束,地方政府作為“國家權(quán)力”的基層代理人,理所當(dāng)然地可以利用這種軟法律約束來攫取土地利益。面對國家權(quán)力的侵入,農(nóng)民、村莊也會聯(lián)合起來進(jìn)行抵制,通過“小產(chǎn)權(quán)房”來實際地獲取工業(yè)化過程中土地增值所帶來的收益,這樣國家關(guān)于土地的現(xiàn)行法律規(guī)制就被突破了。土地問題顯示了中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中一個尷尬的局面:法律既不能約束政府的行為,又不能約束基層社會的行為。土地問題上,農(nóng)民、村莊、基層政府實際上處于一種無規(guī)則的博弈狀態(tài)之中。(1)(二)產(chǎn)權(quán)法律導(dǎo)向在“小產(chǎn)權(quán)房”合法化的道路上,學(xué)界的爭議很大。部分學(xué)者認(rèn)為對于合規(guī)建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房,在買受人補辦相關(guān)手續(xù)、補交相關(guān)費用后應(yīng)該授予其正式的產(chǎn)權(quán)或通過變通收購等方式將這些房屋轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)適用房或回遷房。反對者認(rèn)為“小產(chǎn)權(quán)房”屬于三無產(chǎn)品,如當(dāng)前建立“同地、同權(quán)、同價”的集體建設(shè)用地制度負(fù)面影響過大,不利于確保我國18億畝耕地“紅線”目標(biāo)的實現(xiàn)。破解這些難題,筆者認(rèn)為首先應(yīng)該解決好以下問題。1.小產(chǎn)權(quán)房的權(quán)屬界定不清小產(chǎn)權(quán)房問題產(chǎn)生的主要制度原因是《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等一系列規(guī)范性文件共同建立起來的城鄉(xiāng)土地二元流轉(zhuǎn)制度。我國《憲法》第10條規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有,宅基地和自留地也屬于集體所有?！薄睹穹ㄍ▌t》第74條規(guī)定:“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的,可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有?！薄锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定:“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的,由村內(nèi)各該村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！狈缮系臋?quán)屬界定已經(jīng)比較明確,在遵循“權(quán)之所在、利之所享”的原則下,小產(chǎn)權(quán)房的權(quán)與利應(yīng)該緊密相連。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定,興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、建設(shè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和建設(shè)公益事業(yè)經(jīng)依法批準(zhǔn)都可以在農(nóng)民集體所有的土地上進(jìn)行,但在這種建設(shè)用地上取得的權(quán)利不能等同于在國家所有的土地上取得的建設(shè)用地使用權(quán)。二者的區(qū)別如下:(1)用途不同,前者僅限于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、建設(shè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和建設(shè)公益事業(yè);后者則包括有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施,二者各自有其適用領(lǐng)域。(2)建設(shè)用地使用權(quán)是有期限的物權(quán),后者則一般沒有明確的期限。(3)建設(shè)用地使用權(quán)是可以自由流轉(zhuǎn)的權(quán)利,后者的流轉(zhuǎn)則受到了嚴(yán)格的限制。如今,商品房開發(fā)大多不是為了公共利益而是為了商業(yè)利益,商品房開發(fā)必須利用國有土地或者利用國家征收來的集體土地的做法在當(dāng)今已不是為國家建設(shè)節(jié)約成本,也不是為國家財政節(jié)約開支,而是為開發(fā)商和地方官員創(chuàng)造超額利潤,這個時候禁止農(nóng)村土地市場流轉(zhuǎn)恰恰是保護(hù)了這些人的既得利益。(2)小產(chǎn)權(quán)房的問題,實質(zhì)是其所占據(jù)土地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)問題。允許集體建設(shè)用地進(jìn)入房地產(chǎn)市場在短期內(nèi)可能給國有建設(shè)用地使用權(quán)市場帶來一定影響,但長遠(yuǎn)來看,對國有建設(shè)用地使用權(quán)市場的有序運行是有利的。(3)而禁止集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入房地產(chǎn)開發(fā)市場后果是嚴(yán)重的,會嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展?？梢哉f,現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的建設(shè)用地市場結(jié)構(gòu)潛伏著效率的損失,城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)市場由分割走向整合有助于提高土地資源的配置效率,提高社會總福利水平,故當(dāng)事人有著足夠的動力去發(fā)動、支持集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn),最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場由分割向整合的變遷。(4)部分地方的試點改革中對這些問題已有所突破。廣東省人民政府在2005年6月23日,以省政府令的形式發(fā)布了《廣東省建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題管理辦法》,規(guī)定自2005年10月1日起,廣東省內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地可以直接進(jìn)入市場,并與國有土地同地、同價、同權(quán);因轉(zhuǎn)讓、出租和抵押地上建筑物、其他附著物可導(dǎo)致住宅用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。(5)2.完善立法,明確權(quán)利主體《憲法》和相關(guān)法律中的“村農(nóng)民集體所有”歷來倍受學(xué)界詬病,所謂“集體所有”往往是人人都有而事實上卻是人人都無法享有,所有權(quán)主體缺位,進(jìn)而引發(fā)了一系列制度問題?！段餀?quán)法》第58條至第60條規(guī)定農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn),屬于本集體成員集體所有?！稗r(nóng)民集體”到底是什么樣的一個組織,法律的規(guī)定依然不明確———民法上的權(quán)利主體有自然人、法人、非法人組織,“集體”不屬于其中的任何一類。筆者認(rèn)為,我們可以借鑒大陸法系對法人劃分為社團(tuán)法人和財團(tuán)法人的做法:其中社團(tuán)團(tuán)體是指自然人或法人自愿組成,為實現(xiàn)會員共同意愿,按照其章程開展活動的非盈利性社會組織。(6)社團(tuán)法人是會員的組織體,成立的基礎(chǔ)是成員之間的“人合性”。我國沒有社團(tuán)法人制度的構(gòu)建,但公司是社團(tuán)法人的典型形式。我們可以借鑒《公司法》的組織制度,視村民大會為股東會,村委會或村民小組相當(dāng)于董事會,農(nóng)民作為經(jīng)濟(jì)組織成員享有“成員權(quán)”的地位,對與集體土地有關(guān)的重大事項有決定權(quán)、知情權(quán)和收益的分配權(quán)和程序上的爭議訴訟權(quán)。這樣集體所有才能落到實處,集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)每個成員的合法權(quán)益才能得到保護(hù),所有權(quán)權(quán)能才能得以充分的實現(xiàn)。3.現(xiàn)行物權(quán)法的制定并無必要明確的具體規(guī)定我國《憲法》、《物權(quán)法》都嚴(yán)格將土地征收限定在為了公共利益的目的范圍之內(nèi)。然而,在法律上界定何為“公共利益”則是一個世界性的難題,人們曾寄希望于《物權(quán)法》的制定上,然而現(xiàn)行《物權(quán)法》對此并沒有做具體明確的規(guī)定。(7)從立法技術(shù)的角度上看,我們采用兜底的方式加以規(guī)定,以不變應(yīng)萬變,但問題在于理論上可行的同時卻賦予實踐上操作的難度。目前可行的方案之一就是先將明顯不屬于公共利益的征收行為列舉出來加以禁止,譬如為城市居民居住而進(jìn)行的商品房開發(fā)顯然與公共利益無關(guān),為此而進(jìn)行的大規(guī)模的征收行為嚴(yán)重違法。應(yīng)嚴(yán)厲禁止征收集體所有土地用于商品房開發(fā),商品房開發(fā)應(yīng)由集體建設(shè)用地直接供給土地即可。4.土地利用規(guī)