社區(qū)治理三社聯(lián)動與社會工作介入

社區(qū)治理三社聯(lián)動與社會工作介入

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，出現(xiàn)了一種新的社會一體化機(jī)制——社區(qū)制度。這不是社區(qū)管理的遺產(chǎn)，而是在城市規(guī)模、人口增長和流動人口擴(kuò)張的背景下，在承擔(dān)基本社會管理任務(wù)的新制度。繼承公司、機(jī)構(gòu)和政府在社會轉(zhuǎn)型過程中分離分離的許多社會職能。必須改革適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)體制需要的政府主導(dǎo)社會管理體系，建立以社會主導(dǎo)地位為指導(dǎo)的社會管理體系。必須實現(xiàn)政府與社區(qū)的合作管理，以滿足不同居民的需求和自治要求。由此可見,社區(qū)作為社會管理的重要戰(zhàn)略空間,正成為社會管理體制改革與創(chuàng)新的重要載體,在城市基層管理和社會穩(wěn)定中發(fā)揮著日益重要的作用,社區(qū)管理體制創(chuàng)新正逐漸成為社會管理體制創(chuàng)新的基礎(chǔ)性架構(gòu)。一、社區(qū)建設(shè)超越社區(qū)服務(wù),構(gòu)建新的社區(qū)管理體制改革開放前,我國建立了適合計劃經(jīng)濟(jì)體制的以“單位制”為主、“街居制”為輔的基層社會管理的模式,由于單位與人們?nèi)粘Ｉ睢⑸喜∷馈⒔?jīng)濟(jì)收入、社會身份獲得密切相關(guān),所以單位處于強(qiáng)勢地位,而社區(qū)處于弱勢地位。改革開放以來,單位逐漸回歸到“工作場所”的地位,社區(qū)反而與人們的日常生活、生老病死緊密相連,人們對社區(qū)的依賴和寄托逐漸增多,與此同時,適合于市場經(jīng)濟(jì)體制的社區(qū)管理模式——社區(qū)制逐漸形成。從組織架構(gòu)來看,社區(qū)逐步搭起了黨委或黨工委為領(lǐng)導(dǎo)核心,社區(qū)居民代表大會為決策機(jī)構(gòu),社區(qū)居民代表常委會為議事、監(jiān)督機(jī)構(gòu),社區(qū)居委會為執(zhí)行機(jī)構(gòu),社區(qū)事務(wù)工作站為政府公共服務(wù)承接機(jī)構(gòu)的組織框架。這與計劃經(jīng)濟(jì)時期街道辦事處下設(shè)社區(qū)居委會的“街居制”組織結(jié)構(gòu)有很大的不同。社區(qū)制的形成既有社區(qū)內(nèi)在的驅(qū)動力,也有政府部門的戰(zhàn)略規(guī)劃與推動。從內(nèi)在驅(qū)動力看,首先是伴隨城市化快速發(fā)展和單位制式微出現(xiàn)的社區(qū)居民的復(fù)雜化和社區(qū)組織的多元化。在計劃經(jīng)濟(jì)時期,需要社會管理和服務(wù)的人員是無隸屬單位的城市居民,這些居民數(shù)量相對較少,他們因不能在單位獲得資源,只有通過社區(qū)渠道獲得資源。改革開放以后,除了原來依賴社區(qū)的那些少量城市居民(或稱社區(qū)特殊人群)要在社區(qū)獲得資源外,其他一些人員也因企業(yè)改制、城市化、住房制度改革等原因落到社區(qū),要從社區(qū)獲得資源,如國有企業(yè)下崗職工要在社區(qū)獲得再就業(yè)幫扶,企業(yè)退休職工等老人要在社區(qū)獲得養(yǎng)老照顧,外來務(wù)工人員要在社區(qū)得到生活服務(wù)和城市融入支持,失地農(nóng)民及各種因租房、買房而在社區(qū)居住的居民要得到社區(qū)服務(wù),面對如此龐大而復(fù)雜的社區(qū)居民,原來以退休人員或家庭婦女為主體組成的居委會根本無法應(yīng)對,他們既無法提供多樣化、個性化、專業(yè)化的服務(wù),更不能將這些復(fù)雜居民團(tuán)結(jié)起來,整合融入社區(qū)。另外隨著住房制度的改革推進(jìn),新的社區(qū)組織——業(yè)主委員會、物業(yè)公司也出現(xiàn),它們?nèi)绾卧趯υ捙c溝通中參與社區(qū)管理,及在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下與社區(qū)其他組織在共治中達(dá)到共享也成為社區(qū)面臨的新課題。從政府的推動來看,1987年,民政部首先倡導(dǎo)在城市開展以民政對象為服務(wù)主體的社區(qū)服務(wù),社區(qū)概念第一次進(jìn)入了中國政府管理的進(jìn)程之中。后來,社區(qū)服務(wù)從特殊人群逐漸擴(kuò)展到全體社區(qū)居民,社區(qū)服務(wù)所涉及的項目也越來越廣泛。1991年5月,時任民政部部長的崔乃夫明確提出城市基層組織建設(shè)應(yīng)該著重抓好社區(qū)建設(shè)。1999年,民政部制定了《全國社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)工作實施方案》,提出要改革城市社區(qū)基層管理體制,培育和建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社區(qū)建設(shè)管理體制和運(yùn)行機(jī)制。2000年11月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)<民政部關(guān)于在全國推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的意見>的通知》(中辦發(fā)23號),將社區(qū)建設(shè)作為加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)、改革城市基層社會管理體制的重要思路和重大舉措提出來,從中可以看出,社區(qū)建設(shè)已經(jīng)超越社區(qū)服務(wù),包含管理體制的創(chuàng)新。也就是,社區(qū)建設(shè)不僅要搞好社區(qū)服務(wù),還要構(gòu)建新的社區(qū)組織體系、改革城市基層管理體制,并建立新的社區(qū)管理體制。社區(qū)建設(shè)不僅要通過多種服務(wù)滿足復(fù)雜社區(qū)居民的需求,而且要構(gòu)建多元主體參與社區(qū)管理的新格局。盡管社區(qū)制是在社區(qū)需求膨脹和政府推動下創(chuàng)建的與經(jīng)濟(jì)社會體制變化相適應(yīng)的新型基層管理體制,但由于具有較強(qiáng)的行政色彩,在達(dá)成社區(qū)建設(shè)目標(biāo),滿足居民多元訴求方面還存在諸多障礙,突出表現(xiàn)在以下兩個方面:1.“準(zhǔn)政府”還是“自治政府”?雖然改革開放以后形成了多元組織在社區(qū)并存的局面,但政府組織及其派出機(jī)構(gòu)作為社區(qū)管理的主要或唯一主體的現(xiàn)象仍然存在,并且壟斷著社區(qū)絕大部分資源,而其他組織很難成為社區(qū)管理的有效主體之一。社區(qū)居委會名義上是居民自治組織,實際上由于其身份、任職、薪水以及各種費(fèi)用均由政府決定,因此,仍然是政府行政管理體制在社區(qū)延伸出來的“腿”,是政府及其基層政權(quán)組織的“附屬物”,甚至可稱之為“準(zhǔn)政府”。一些社區(qū)盡管設(shè)立了社區(qū)事務(wù)工作站,初衷是將政府行政事務(wù)、公共管理交由工作站辦理,還社區(qū)居委會的自治地位,但由于居委會與社區(qū)事務(wù)工作站是一班人馬兩塊牌子,相互之間的功能并沒有完全區(qū)分開,社區(qū)居委會自治功能的回歸還有待時日。有些地方,社區(qū)事務(wù)工作站與社區(qū)居委會人員已完全分開,但社區(qū)事務(wù)工作站接替居委會成為“準(zhǔn)政府”,社區(qū)居委會似乎被“邊緣化”,未能承擔(dān)起自治的職能,社區(qū)居民依然游離于社區(qū)管理之外,其他社會組織也沒有很好地整合于社區(qū)管理中。既然多元社區(qū)管理主體沒有形成或發(fā)揮應(yīng)有的作用,那么,帶來的直接問題是社區(qū)管理主體單一,無法應(yīng)對社區(qū)管理“以塊為主”、“屬地化管理”的要求,與此相關(guān)聯(lián)的問題是社區(qū)社會資本培育有限,社區(qū)工作開展困難。2.社區(qū)居民自治的缺失社區(qū)居委會既然被看成是政府機(jī)構(gòu)的延伸,地方政府基本上也是將社區(qū)作為一級行政機(jī)構(gòu),認(rèn)為兩者之間是行政上的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,而且社區(qū)居委會自身也常常以政府組織的身份自居,自認(rèn)為是政府職能的執(zhí)行者。那么,他們的工作重心就是完成街道辦事處布置的各種任務(wù),應(yīng)付街道及上級部門的檢查和考評,為居民服務(wù)自然成為較次一級的目標(biāo)。居民作為主體參與社會管理成為一句空話。既然有儼然是社區(qū)一級“衙門”存在,其他社會組織的社區(qū)參與也要打折扣,在居委會與各種組織關(guān)系的處理上也難以平等相待,共同協(xié)商。無論是街道辦事處還是居民委員會早已習(xí)慣了行政管理方式,街道向居委會布置任務(wù),居委會通過居民組長、樓長向下落實,行政色彩濃厚。這樣,社區(qū)就變成了政府管理社會的工具而非社區(qū)居民自治的平臺,在決定社區(qū)公共事務(wù)方面,基本上是居委會決定一切,然后以行政管理的方式進(jìn)行布置。①從上到下的強(qiáng)制性管理方式,可能將社區(qū)居民的需求游離于管理環(huán)節(jié)之外,難以實現(xiàn)統(tǒng)一管理指標(biāo)與居民群眾實際需求的有效對接,社區(qū)管理者忙忙碌碌,而社區(qū)居民的需求未必得到滿足。如果我們靠自上而下的方式推進(jìn)社區(qū)工作,社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)——吸納社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)的愿望難以達(dá)成,其結(jié)果是社區(qū)管理者抱怨社區(qū)居民的參與熱情不高,患了“參與冷漠癥”,而社區(qū)居民抱怨自己的需求沒有得到滿足,在社會流動加快、社會分化加劇、人際關(guān)系疏松、傳統(tǒng)聯(lián)系減弱的社會沒有歸屬感,面臨“共同體困境”。如何破解社區(qū)制下社區(qū)管理的困境呢,完善社區(qū)平臺建設(shè),發(fā)揮社會組織、社會工作人才的作用是路徑之一。二、“社區(qū)黨建”是破解社區(qū)管理困境的有效方法“三社”是社區(qū)、社會組織與社會工作者的簡稱,其中社區(qū)是社會工作的平臺,社會組織是載體,社會工作者是生力軍,三者作用的發(fā)揮共同推動社區(qū)工作,旨在破解社區(qū)管理的現(xiàn)實困境。1.整合公共資源創(chuàng)新社區(qū)社會管理首先要搭建政府社區(qū)公共服務(wù)和社區(qū)組織各種服務(wù)有效銜接的平臺。首先要完善基層公共服務(wù),通過社區(qū)服務(wù)中心,將公共服務(wù)輸送給社區(qū)居民,如將社區(qū)的24類88項工作整合于社區(qū)服務(wù)中心,歸類為民政(老齡)殘聯(lián)、文教體育、環(huán)境衛(wèi)生、綜合治理、人口計生、勞動保障等崗位,使社區(qū)工作人員做到相互補(bǔ)位、相互協(xié)調(diào)、相互兼容,拆除部門間設(shè)立的藩籬,打通各自為政的壁壘,聯(lián)通互不往來的“信息孤島”,整合所有延伸到社區(qū)的公共資源,降低行政成本,提高工作效率,實現(xiàn)社區(qū)管理和服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化,做到讓社區(qū)居民能夠“進(jìn)一扇門、找一個人、辦所有事”,改變原來社區(qū)居民去辦理事情,都要找分管條線的工作人員,萬一碰上工作人員外出等情況,就得“下次再來”的狀況。其次,要釋放社區(qū)管理的空間給社會,將政府管不了、管不好的社會事務(wù)以合同方式委托給社會組織,通過政府購買服務(wù)的方式讓社會組織提供高效、優(yōu)質(zhì)專業(yè)服務(wù),通過社會工作者的服務(wù)推進(jìn)發(fā)展居民自助互助組織,使社區(qū)成為公民社會的滋生地,即社會組織和自由個體廣泛聯(lián)系、互動的組織空間。因為社區(qū)不同于社會,正如滕尼斯所說,社區(qū)是熟人的社會,是地域共同體,而社會是社區(qū)的異化。只有將社區(qū)建成人們認(rèn)同、參與,而又溫情脈脈、守望相助的共同體,才能使其成為政府與市場博弈的緩沖地帶,成為實現(xiàn)人們精神復(fù)歸的可靠后方。如果將社區(qū)看成滿足人們公共需要的一個平臺來看待,政府只是提供公共服務(wù)的一元,針對人們各種需求具有多樣性、變化性的特點,政府更是難以應(yīng)對。這就需要在社區(qū)公共空間里建立國家與社會的合作關(guān)系,以共同完成對社區(qū)層面的公共產(chǎn)品的提供。這樣,社區(qū)平臺的建構(gòu)者和享用者就是多元的,包括政府組織、社會組織、企業(yè)、家庭、個人等在內(nèi)的所有組織和行為者,他們還能在參與中實現(xiàn)各自的權(quán)利。2.社會組織的發(fā)育社會組織因其具有民間性、志愿性、公益性、平等性和服務(wù)的直接性等特點,與政府組織相比,更適合發(fā)揮靈活、多樣性的特點直接為社會弱勢群體甚至問題群體提供專業(yè)服務(wù),它可以承擔(dān)起政府讓渡出來的社會職能,成為直接參與社會公共服務(wù)的重要力量,使政府能從直接的服務(wù)中解脫出來,更好地履行其執(zhí)法者、監(jiān)督者和指導(dǎo)者的角色,實現(xiàn)從直接管理到間接管理的轉(zhuǎn)變,構(gòu)建起適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的社會管理和公共服務(wù)新格局。社區(qū)居民參與社區(qū)管理要有組織實現(xiàn)途徑,社會組織能擔(dān)此重任,它是社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的重要載體。它同時也是連接政府與社會的重要橋梁。一方面,它們受政府的政策指導(dǎo),從某種程度上接受政府的財政支持;另一方面,它們有著廣泛的社會性,是人民群眾遇到困難時可以求助的政府之外的組織機(jī)構(gòu)。社會組織載體建設(shè)首先需要發(fā)揮政府的引領(lǐng)作用,黨和政府的支持和引導(dǎo)是社區(qū)社會力量成長的前提條件。在社區(qū)建設(shè)的初始階段,由于居民的單位依賴意識很強(qiáng)、社區(qū)歸屬感較弱,社區(qū)的社會性資源沒有開發(fā),社區(qū)自治組織缺位等,政府必然成為社會組織發(fā)育和發(fā)展的主要力量。政府在培育和發(fā)展社會組織的過程中,必須下放權(quán)力、轉(zhuǎn)變職能和領(lǐng)導(dǎo)方式,改變其一貫垂直的科層工作模式,通過與各方面社會組織溝通、協(xié)商、合作的方式達(dá)成目標(biāo),由此形成以橫向聯(lián)系為主的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu),重構(gòu)國家和社會的關(guān)系。因此它是一個系統(tǒng)建設(shè),也在某種程度上意味著政府自身的建設(shè)和改造,如果政府自身的觀念和行為方式不改變,那么政府與社會共建社區(qū)的局面就難以實現(xiàn),如果社區(qū)服務(wù)僅靠社區(qū)服務(wù)中心的工作人員發(fā)送,他們很難應(yīng)付社區(qū)建設(shè)復(fù)雜的局面,也不能使自身從不合理的負(fù)擔(dān)中解放出來。社會組織既是社會管理主體又是社會管理客體?，F(xiàn)階段我國的社會組織很多都是從政府部門、事業(yè)單位脫胎而出的,與政府有親近的血緣關(guān)系或直接的隸屬關(guān)系,導(dǎo)致許多社會組織具有明顯的官方色彩,自治化水平很低。還有許多社會組織由于工作人員素質(zhì)偏低,服務(wù)質(zhì)量難以提高,需要吸納專業(yè)社會工作人才加強(qiáng)自身建設(shè),真正有能力成為民意民聲的反映者、民眾訴求的傳達(dá)者、各方利益的協(xié)調(diào)者、各方關(guān)系的調(diào)整者、社會監(jiān)督的實施者、社會矛盾的化解者及和諧社會建設(shè)者。3.社會工作的嵌入和滲透在現(xiàn)代社會,專業(yè)化的社會工作對于改善和提高社區(qū)居民的生活方式和生活質(zhì)量,引導(dǎo)社區(qū)成員參與社區(qū)發(fā)展和社會發(fā)展,幫助弱勢人群解決各種困難,化解社會矛盾與社會沖突,增強(qiáng)社會凝聚力,維護(hù)社會穩(wěn)定等,正發(fā)揮著越來越大的作用。黨中央非常重視社會工作人才隊伍建設(shè),社區(qū)也是社會工作較早介入的領(lǐng)域,雖然社會工作人才通過“嵌入”(即通過設(shè)置崗位將社會工作嵌入現(xiàn)有社會管理和社會服務(wù)體系中)和“滲透”(即將社會工作人才逐步滲透到實際社會工作崗位和職務(wù)中)的方式帶動了社區(qū)工作的創(chuàng)新,但原有計劃經(jīng)濟(jì)體制下政府用政治和行政手段去處理相關(guān)社會問題的本土社會工作在一些地方還占主導(dǎo)地位,在體制上根深蒂固,顯示出較強(qiáng)的“路徑依賴”。雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),如深圳、上海等地通過培育、建設(shè)新型社會服務(wù)組織,政府從社會組織購買服務(wù),職業(yè)社會工作者在社會組織中成長的模式推進(jìn)社會工作(被一些學(xué)者稱為“新生式”推進(jìn)策略)為我國社會工作發(fā)展提供了借鑒經(jīng)驗,但多數(shù)地方,專業(yè)社會工作發(fā)展仍處于不確定狀態(tài),不可避免地存在專業(yè)社會工作者被本土社會工作同化的危險,專業(yè)性大打折扣。無論是“嵌入”和“滲透”,還是“新生式”發(fā)展,社會工作隊伍充實到社區(qū)建設(shè)中的目的是強(qiáng)化社會福利制度的發(fā)送體系、強(qiáng)化政府解決社會問題的能力,推動社會管理體制創(chuàng)新,發(fā)揮社工作為社區(qū)社會管理創(chuàng)新生力軍的作用。三、政策引導(dǎo)與機(jī)制建設(shè)相結(jié)合,明確協(xié)同推進(jìn)“三社聯(lián)動”的主體功能“三社”并不是各自獨立的,它們有內(nèi)在的聯(lián)系,社區(qū)建設(shè)需要社會組織作為共治方參與,社會組織成長需要社區(qū)這個平臺,社會組織為社會工作人才成長提供搖籃,社會組織發(fā)展需要社會工作專業(yè)領(lǐng)袖人才,社會工作者是社區(qū)和社會組織為居民提供服務(wù)的專業(yè)隊伍,也是各種社會資源的聯(lián)接者。從這個意義上講,社區(qū)建設(shè)就是要打造自治共治的平臺,承接政府讓渡出來的職能,有了這個平臺,政府可以通過市場化機(jī)制向社會組織購買服務(wù);社會組織同時要提供高效、優(yōu)質(zhì)服務(wù),成為社會工作的組織基礎(chǔ)、合作伙伴、發(fā)展平臺和發(fā)送體系;社會工作人才為社會組織提供人力資源,發(fā)送社會福利與服務(wù)給社區(qū)居民,社會工作職業(yè)化建設(shè)要推動社會組織建設(shè)與公民社會建設(shè)。“三社聯(lián)動”需要通過政策制定、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和工作機(jī)制建設(shè)來推動,目前黨和政府已分別出臺了社區(qū)建設(shè)、社會組織建設(shè)、社會工作人才隊伍建設(shè)的相關(guān)文件,如《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)<民政部關(guān)于在全國推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的意見>的通知》、《民政部關(guān)于促進(jìn)民辦社會工作機(jī)構(gòu)發(fā)展的通知》及中共中央組織部等18部委《關(guān)于加強(qiáng)社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)的意見》,但缺乏將社區(qū)建設(shè)、社會組織發(fā)展、社會工作人才隊伍建設(shè)整合在一起共同推進(jìn)的政策文件,沒有政策引導(dǎo)的“三社聯(lián)動”自然乏力,負(fù)責(zé)社區(qū)建設(shè)、社會組織、人才隊伍建設(shè)的不同部門各自為政,“聯(lián)動”停留在口號上,社區(qū)建設(shè)缺乏多元主體參與、社會組織發(fā)展受限、社會工作人才不能發(fā)揮作用的狀況將持續(xù),由此可見,推進(jìn)聯(lián)動建設(shè)的政策建設(shè)必須加快步伐。有了政策引導(dǎo),還需要建立健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和工作機(jī)制來落實政策,這樣才能使“三社聯(lián)動”發(fā)展平臺、機(jī)制及環(huán)境建設(shè)落到實處,探索出引導(dǎo)和支持各級各類社會組織、社會工作專業(yè)人才參與社區(qū)建設(shè)的有效途徑,形成由下而上、內(nèi)外互動的聯(lián)動形勢。政府部門應(yīng)該考慮將負(fù)責(zé)社區(qū)建設(shè)、社會組織管理、人才隊伍建設(shè)的部門整合,形成聯(lián)動體制。現(xiàn)在一些社區(qū)強(qiáng)化了政府的服務(wù)功能,如扁平化管理、網(wǎng)格化管理等,也搞了形形色色的社區(qū)活動,這是好事,但社區(qū)組織參與社區(qū)建設(shè)的狀況普遍較差。社區(qū)招募社會工作專業(yè)人才的數(shù)量逐