“多中心”治理模式在公共服務型政府中的運用

“多中心”治理模式在公共服務型政府中的運用“多中心”治理模式在公共服務型政府中的運用

發(fā)布時間：2024-6-178:53:20被閱覽數(shù)：608次：費月

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內(nèi)容提要：“多中心”治理理論是公共管理討論領(lǐng)域消失的前沿理論。它為公共服務提出了不同于官僚行政理論的治理規(guī)律。其現(xiàn)實中最大的應用價值是在治道變革中，打破單中心的政府服務模式，構(gòu)建政府、市場和社會三維框架下的多中心治理模式。本文從“多中心”治理理論與公共服務型政府構(gòu)建的內(nèi)在規(guī)律關(guān)系中切入，通過闡述該模式在公共服務型政府中的運用，以期論證“多中心”治理模式在公共服務型政府建設上的適用性。

基礎(chǔ)，而不是治理的全部。埃莉諾·奧斯特羅姆在總結(jié)公共池塘資源治理閱歷中認為，治理假如僅僅停留在一個層次上(不管是否自治)，是不能持續(xù)勝利的。因而，“多中心”理論是一套治理理論，包含了相應的分析單位、分析框架、閱歷討論方法等一系列學問。

“多中心”治理即“多中心”與“治理”的和諧統(tǒng)一。具有“多中心”和“治理”兩層含義。③在建設公共服務型政府中，“多中心”治理的思想是相對于一元或單中心權(quán)威秩序的思維而言的，它意味著地方政府為了有效地進行公共事務管理和供應公共服務，實現(xiàn)持續(xù)進展的績效目標，由社會中多元的獨立行為主體要素(個人、商業(yè)組織、公民組織、政黨組織、利益團體、政府組織)，基于肯定的集體行為規(guī)章，通過相互博弈、相互調(diào)適、共同參加合作等互動關(guān)系，形成多樣化的公共事務管理制度或組織模式。④

管理理論往往建立在基本人性假設上?！岸嘀行摹敝卫砝碚撟鳛楣芾砝碚摰囊环N，認為個人是具有獨立決策力量、能夠計算成本收益的理性人，但又不是傳統(tǒng)經(jīng)濟學上的完全的理性人或經(jīng)濟人，而是能夠自主決策，受環(huán)境影響易犯錯誤和改正錯誤、受社群的非正式規(guī)范約束的社會人。多中心治理理論中的行為者具有有限理性這一人性特點。

亞里士多德說過：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務經(jīng)常是最少受人照看的事務，人們關(guān)懷著自己的全部，而忽視公共的事務；對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關(guān)的事務?！边@就說明白特定狀況下，公共事務總是得不到人們關(guān)懷的必定的悲劇性結(jié)果。對此，人們已經(jīng)提出了若干所謂“唯一”的方案，即以強有力的中心集權(quán)或者徹底的私有化來解決公共事務的悲劇。我國曾經(jīng)采納的高度集權(quán)的方案經(jīng)濟體制以及1978年后消失的“政企分開”、“抓大放小”私有化浪潮，就是所謂“唯一”的方案在中國的詳細化的表現(xiàn)。而“多中心”治理理論，提出了政府與市場之外的治理公共事務的新的可能性，即在已引起足夠重視的政府、市場這兩個中心之外引入社會，作為第三個中心。

(二)“多中心”治理模式的特征和應用價值

文森特·奧斯特羅姆在《多中心》中提到⑤，“多中心”治理模式具有以下特征：

第一，多中心治理結(jié)構(gòu)意味著在地方的社會生活中，存在著民間的和公民的自治、自主管理的秩序與力氣，這些力氣分別作為獨立的決策主體圍圍著特定的公共問題，根據(jù)肯定的規(guī)章，實行彈性的、敏捷的、多樣性的集體行動組合，尋求高績效的公共問題解決途徑。

其次，多中心治理模式必定劇烈要求公民的參加和社群的自治，將公民參加和自治作為基本的策略。由于只有這樣，才能保證他們具備樂觀介入多中心治理的條件和作用，才能使多中心治理運轉(zhuǎn)起來，并持續(xù)進展下去。奧斯特羅姆夫婦(V.&E.Ostrom)一貫強調(diào)的公民與社群“心靈的習性”⑥，就是對多中心秩序下公民資格的期盼。

第三，多元獨立決策主體的利益同樣是多元的。多元利益在治理行動中經(jīng)過沖突、對話、協(xié)商、妥協(xié)、達成平衡和整合。

第四，多中心還表現(xiàn)為不同性質(zhì)的公共物品和公共服務可以通過多種制度選擇來供應。

王興倫曾說過，與傳統(tǒng)的治理理論相比，多中心治理有如下明顯的三個優(yōu)點：多種選擇、削減搭便車行為以及更合理的決策。即多中心治理的第一個優(yōu)點是，為公民供應機會組建很多個治理當局。其次個優(yōu)點在于避開了公共產(chǎn)品或服務供應的不足或過量。第三個優(yōu)點在于公共決策的民主性和有效性。

綜上所述，本文認為，建立有效的多中心應當具備三個條件：一是不同政府單位與不同公益物品效應的規(guī)模相全都；二是在政府單位之間進展合作性支配，實行互利的共同行動；三是有另外的決策支配來處理和解決政府單位之間的沖突。假如缺乏這些條件，多中心只會引起更多的治理問題。而且，應完善相關(guān)的法律政策，防止政府肯定程度上的責任推卸。

二、“多中心”治理模式與公共服務型政府的建設的理論范式

(一)“多中心”治理模式與政府公共服務供求的內(nèi)在規(guī)律關(guān)系

1.“多中心”治理：對政府公共服務供求變化的回應

在政治學視野里，治理是指政治管理的過程，它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)，處理政治事務的方式和對公共資源的管理。而從公共行政學的維度探究，治理理論強調(diào)一種多元的、民主的、合作的、非意識形態(tài)化的公共行政。作為體現(xiàn)民主、權(quán)力多中心化的理論體系，當代治理意味著國家和公民社會關(guān)系的重新調(diào)整，意味著“人類在國家(政府)——市場——公民社會三維組合中，尋求不同以往的、更為有效的實現(xiàn)共同利益道路努力?！币虼?，本文認為“多中心”治理理論的指向是政府向社會分權(quán)、權(quán)力回歸于民眾、民間社會的興起和國家政府權(quán)力的相對弱化，并鼓舞公民參加地方或社區(qū)的公共事務管理的全過程，提倡培育和提升公民的自主管理力量。

奧斯特羅姆等人說過，“多中心”治理，是意在構(gòu)建由多中心秩序構(gòu)成公共服務的體制。詹姆斯·羅西瑙⑦在《沒有政府的治理》中也提到多中心秩序，即“多中心的服務體制”?！岸嘀行脑肝吨泻芏嘣谛问缴舷嗷オ毩⒌臎Q策中心……他們在競爭性關(guān)系中簽訂合約，并從事合作性的活動，或者利用新機制來解決沖突……也在這一意義上，可以說他們是作為一個體制運作的?！币虼耍疚恼J為，多中心治理模式對公共產(chǎn)品供應的重大意義在于，打破單中心體制下權(quán)力高度集中的格局，形成多個權(quán)力中心來擔當公共產(chǎn)品供應職能，并且相互綻開有效競爭，從而有利于解決搭便車和政府成本攀高的逆境。同時，多中心治理體制有助于“維持社群所偏好的事務狀態(tài)”⑧。多中心治理體制為公共服務提出了不同于官僚行政理論的供應規(guī)律，主見公共服務的供應是一個多元主體的合作、協(xié)同過程，轉(zhuǎn)變了政府作為單一公共服務的供應主體的模式，構(gòu)建起了政府、市場和社會三維框架下的多中心供應模式，從而有效地克服單一靠市場或政府來實現(xiàn)公共服務供應的不足。⑨

2.“多中心”治理模式與政府公共服務供求的均衡范式

(1)公共服務供應主體的多元化。“政府并不是唯一的供應者”，而且“公共部門所供應的很多服務基本上具有市場的特質(zhì)”，這說明公共服務的供應主體并不是單一的，而是可

能包括創(chuàng)新優(yōu)勢、貼近基層優(yōu)勢、效率優(yōu)勢等(王玉明，2024）。公共服務也很需要第三部門的參加供應。因此，公共服務供應的主體既可以是公共機構(gòu)，也可以是私人機構(gòu)，還可以是公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作，包括：政府、市場、第三部門。

(2)公共服務供應機制的多元化?！坝捎诠矄栴}的簡單性，使得單一的政府治理工具都不足以完全解決某一公共問題，應考慮綜合選擇不同的治理工具。”⑩因此，在供應公共服務的過程中，可以有效地運用多樣化、混合式和局部支配等方式實現(xiàn)公共服務的有效供應(馮云廷，2024)，從而形成以政府的行政機制為主導，私營部門的競爭機制和第三部門的自治機制共同參加的多種方式并存的公共服務供應機制，以此來提升供應的質(zhì)量、效率和效能。包括：政府的行政機制、市場的競爭機制、第三部門的自治機制等。

(二)“多中心”治理模式與公共服務型政府的落腳點

1.公民社會和第三部門的涵義和特征

薩拉蒙（11）賜予公民社會以極高評價：假如說代議制政府是18世紀的宏大創(chuàng)造，而官僚政治是19世紀的宏大創(chuàng)造，那么可以說，那個有組織的私人自愿性活動也即大量的公民社會組織代表了20世紀最宏大的社會創(chuàng)新。公民社會，亦被稱為民間社會和市民社會，是指國家和政府之外的全部民間組織的總和，包括非政府組織、公民的志愿性社團、協(xié)會、社會組織、利益團體和公民自發(fā)組織起來的運動等。它具有正規(guī)性、民間性、非營利性、自治性、志愿性、公益性等六個基本特征。我國學者張新文從組織的首要目標和受益群體角度動身，認為第三部門還具有“會員互益性”特征。

2.公民社會、第三部門是構(gòu)建公共服務型政府的基礎(chǔ)和落腳點

我們必需承認，第三部門不是接受機構(gòu)精簡人員和離退休人員的場所，而是承接政府部門社會職能的組織；第三部門不是政府職能轉(zhuǎn)變形式化的工具，而是公民社會最活躍的公共部門；第三部門的進展不是在與政府爭權(quán)，而是在關(guān)心政府治理社會（12）。

在多中心治理中，以政府為核心的單中心治理模式被打破，建立起一種新的政府、市場和社會三維框架下的多中心治理模式。多中心治理作為補充政府管理和市場調(diào)整不足而確立的一種社會管理方式也不是萬能的，也存在著治理失效的可能性，表現(xiàn)為在多中心治理體制下的“無中心”傾向（13）。無中心傾向可能造成的損害，像中國這樣的進展中國家要尤為留意。因此，對于我們來說，多中心并不等于無中心，中國政府要發(fā)揮在多中心治理中的主要作用。

改革開放至今，中國已擁有較發(fā)達的市場經(jīng)濟，但政府依舊把握著相當數(shù)量的國有企業(yè)，或者把握著相當?shù)墓煞?，同時，政府還把握著主要的銀行。中國的公民社會已開頭發(fā)育，處于萌芽階段并呈現(xiàn)出良好的勢頭。許多社會組織在法律上開頭擁有自主治理的身份。（14）但在實際運行中，有一些重要社會組織往往是行政上的半官方或者官方身份，在運作過程中往往是政府有關(guān)部門的下級?？傮w而言，在中國，國家、市場和公民社會，公共部門、私人

經(jīng)濟部門和第三部門之間正在形成一種相對獨立、分工合作的新型治理結(jié)構(gòu)，這種新型結(jié)構(gòu)目前及今后很長一段時期內(nèi)都將處于萌芽或發(fā)育階段。

(三)“多中心”治理的社會與道德基礎(chǔ)：公民、政府與社會組織相互相信、相互合作

假如說傳統(tǒng)統(tǒng)治和管理模式的運行依靠的是強有力的垂直掌握和命令，那么，“多中心”治理能夠從理念走向?qū)嵺`，社會網(wǎng)絡組織體系能夠運行，則依靠的是存在于公民社會中的社會資本力氣，依靠于政府、公民、企業(yè)與社會組織之間的相互相信與樂觀合作的態(tài)度。這些要素成為“多中心”治理過程中資源共享、相互協(xié)調(diào)、有效溝通、伙伴關(guān)系形成的內(nèi)在道德基礎(chǔ)。

(四)均衡分權(quán)框架：“多中心”治理下的公共服務型政府建設的本質(zhì)要求

“多中心”治理理論探求和建立集權(quán)與分權(quán)適度均衡的規(guī)章，并進一步強化政府、市場和公民組織在公共服務型政府建設中的合作關(guān)系。均衡分權(quán)框架是在綜合考慮中心政府與地方政府的比較優(yōu)勢、公共事務性質(zhì)與輻射范圍、公共事務管理效率、公共政策的目標取向等因素的基礎(chǔ)上建立的。

聞名分權(quán)討論專家羅伯特·貝內(nèi)特認為（15），“多中心”治理要求的分權(quán)化指的是不同層級政府部門在公共事務管理和公共服務中，將相關(guān)權(quán)力、責任向市場與公民社會轉(zhuǎn)移的過程，表現(xiàn)為政府、市場和公民社會的關(guān)系結(jié)構(gòu)，指不同層級政府部門在公共服務中，將相關(guān)權(quán)力、責任向市場組織與公民社會轉(zhuǎn)移的過程，表現(xiàn)為政府、市場和公民社會的關(guān)系結(jié)構(gòu)。

李軍鵬在《公共服務型政府建設指南》一書中寫道（16），構(gòu)建公共服務型政府，首要任務是推動政府職能轉(zhuǎn)變，進一步推動政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開。轉(zhuǎn)變政府職能，就要進一步理順政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會的關(guān)系，進一步完善市場競爭機制，進一步推動社會自治、基層自治與社區(qū)自治。要進一步理順政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會的關(guān)系，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

三、“多中心”治理模式在構(gòu)建公共服務型政府中的運用

(一)“多中心”治理的基本目標；從單一的政府管制轉(zhuǎn)向多元化的公共服務體系

中國社會轉(zhuǎn)型的核心任務之一就是政府漸漸釋放權(quán)利給民間，由政府掌握和配置資源轉(zhuǎn)向市場配置，由單位化轉(zhuǎn)向社會化，由一元化轉(zhuǎn)向多元化，由“單中心”轉(zhuǎn)向“多中心”。公共服務也是如此。公共事業(yè)的服務供應與管理，由政府擔當走向政府與社會共同擔當；公營部門與民營企業(yè)形成伙伴關(guān)系或契約關(guān)系。這已成為國際性的趨勢。（17）“多中心”治理模式在公共服務型政府中的運用大體有以下三種途徑：

(1)外包，政府托付或招標給民間企業(yè)或與企業(yè)合作完成。這在江蘇蘇州織里鎮(zhèn)政府解決火災問題上也有所體現(xiàn)。如：一些消防產(chǎn)品標準與行業(yè)標準，企業(yè)的專業(yè)學問遠比政府豐

富，可以托付企業(yè)來制定。又如，很多工業(yè)企業(yè)與單位盼望培訓消防器材操作人員，也可以由大型企業(yè)或行業(yè)協(xié)會來完成。

(2)職能轉(zhuǎn)移到行業(yè)協(xié)會、民間服務與詢問機構(gòu)、保險公司等中介組織和非政府組織?？椑镦?zhèn)政府同樣效仿香港，防火檢查由行業(yè)協(xié)會管理。雖然民營企業(yè)與中介組織專業(yè)性強，敏捷性好，但是由于當前相關(guān)法制的不健全，還是有讓人不放心的地方。但是我們不能由于有缺陷而不采納，我們要在改革與進展中漸漸進行制度創(chuàng)新和完善。

(3)建立與專業(yè)化公共機構(gòu)相協(xié)作的幫助力氣。這在織里鎮(zhèn)政府的整改過程中取得了廣闊居民和社會團體的大力支持。如：發(fā)動居民24小時輪番值班；企業(yè)與單位成立消防志愿者等等。在國外，法國的22萬名消防隊員中，除2萬名職業(yè)隊員外，其余都是志愿者（18）。菲律賓馬尼拉的唐人街，擁有自己的消防車與消防隊員。美國建有民間社區(qū)災難聯(lián)防體系，并擅長民間組織及社會救災力氣、民間人力的調(diào)度。（19）

(二)“多中心”治理的體系構(gòu)建：從問責主體一元化到問責主體多元化的公共服務體系實現(xiàn)公共服務問責主體的多元化，要求在把握“多中心”的治理結(jié)構(gòu)上，實現(xiàn)多方有序參加的問責主體。公共服務特殊是特別態(tài)下的突發(fā)性危機大事的簡單性和治理難度，使得建立以民意和輿論監(jiān)督為基礎(chǔ)，以各級人大為權(quán)力主導，人民團體、民間組織、企事業(yè)單位和社會公眾等多方有序參加、相互協(xié)作、共同促進的“多中心”、多元的問責體系成為必定。

(1)發(fā)揮和完善各級人大作為權(quán)力機關(guān)對公共服務型政府行為的監(jiān)督、質(zhì)詢、調(diào)查等職能。

(2)加強媒體的輿論監(jiān)督作用。

(3)充分調(diào)動公民與社會團體監(jiān)督的樂觀性。在公共服務供應中，公民的監(jiān)督問責是必要的，特殊是在平安生產(chǎn)領(lǐng)域，僅僅靠行政機關(guān)的監(jiān)督檢查是不夠的，還必需充分發(fā)揮包括企業(yè)內(nèi)部員工、社會公眾對平安生產(chǎn)的監(jiān)督力氣，才有可能真正有效遏止特別態(tài)突發(fā)性事故的發(fā)生。

(三)“多中心”治理的運作模式：政府與社會的互動及增加民間公共服務的主體意識

“多中心”治理模式下的公共服務體系的有效運行有賴于增加民間公共服務的主體意識。（20）

培育和增加民間對公共服務的主體意識，必需建立在政府與民間的互動基礎(chǔ)之上，促進公共服務社會化。（21）當政府掌握資源削減之時，就是民間經(jīng)濟力氣壯大與主體意識增加之時。有了民間公共服務主體意識與參加程度的提高，政府就能駕輕就熟地行使其公共服務的職能了。

由于公共服務是政府漸漸釋放到民間的，在這一進程中政府與民間的互動也就更為重

要。其中一個前提就是要確立公共機構(gòu)的開放性（22）。政府機構(gòu)、公共機構(gòu)由封閉走向開放，有利于培育民眾的主動意識與參加意識。強化民間的主體意識與參加意識，才能形成政府與社會的聯(lián)動，才能使公共機構(gòu)能夠以較低成本完成公共服務（23）。同時，公共意識將激發(fā)公共監(jiān)督，推動制度創(chuàng)新。民眾有權(quán)了解公共資源的流向與布局，盼望他們所繳納的稅收發(fā)揮最大效益。

信息化時代為政府與民間的互動制造了過去所沒有的條件與基礎(chǔ)。通過因特網(wǎng)與電子郵件等手段，信息在政府與民間的交互式流淌更為便捷，形成多渠道的服務反饋。當前的電子政府建設不僅是時代所需，更是“多中心”治理模式在信息時代的有效運用。

討論結(jié)論與展望

公共服務型政府是滿意社會公共需求，供應充分優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品與公共服務的現(xiàn)代政府。同時，它也是一個民主和責任政府，一個法治和有效政府，一個為全社會供應公共產(chǎn)品和服務的政府，一個實現(xiàn)合理分權(quán)的政府。

“多中心”治理模式的傳入為我國建設公共服務型政府帶來了新奇的血液。目前在各種文獻中涉及公共服務型建設的著作許多，但是關(guān)于“多中心”治理模式的文獻很少，至于“多中心”治理模式在公共服務型政府建設中的適用性上則更少了，幾乎還沒有直接討論這方面的著作或作品。

本文粗淺地探討“多中心”治理理論在公共服務中的運用，這對整個公共服務型政府建設雖只是滄海一粟，但是也從一個側(cè)面反映出了公共服務型政府建設中所面臨的一些共性的問題和困難，以及當?shù)卣谡倪^程中的創(chuàng)新方式。

解釋：

①李軍鵬.公共服務型政府建設指南［M］.中共黨史出版社，2024年版，第19頁

②“多中心”首先是由邁克爾·博蘭尼在《自由的規(guī)律》中使用的。“多中心性”在博蘭尼的文章中是“負重(六邊形)框架上各頂點的相互移動”，這樣的相互適應移動狀態(tài)即形成了“多中心秩序”。他指的是一種靜態(tài)平衡狀態(tài)，有隱喻的意味

③［美］文森特·奧斯特羅姆.《多中心》，見邁克爾·麥金尼斯主編：多中心體制與地方公共經(jīng)濟［M］.中國人民高校出版社，2024年版，第69-95頁

④［美］萊斯特·薩拉蒙.全球公民社會：非營利部門視界［M］.社會科學文獻出版社，2024年，第4頁

⑤［美］文森特·奧斯特羅姆.《多中心》，見邁克爾·麥金尼斯主編：多中心體制與地方公共經(jīng)濟［M］.中國人民高校出版社，2024年版，第113-116頁

⑥［美］埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務的治理之道［M］.2000年版，第61頁

⑦詹姆斯·羅西瑙：沒有政府的治理［M］.江西人民出版社，2024年，第45-62頁

⑧［美］M.奧爾森，陳郁等譯.集體行動的規(guī)律［M］.上海人民出版社，1995年版

⑨李文星等.地方政府戰(zhàn)略管理［M］.四川人民出版社，2024年版，第74-75頁

⑩張成福.論政府治理工具及其選擇［J］.公共行政(人大復印報刊資料)，2024年

（11）［美］萊斯特·薩拉蒙.全球公民社會：非營利部門