最低生活保障制度

最低生活保障制度

1目錄：一.最低生活保障的內(nèi)容概況二.城市最低生活保障制度三.農(nóng)村最低生活保障制度四.最低生活保障制度的評估五.最低生活保障制度存在的問題及解決對策六.最低生活保障制度的未來發(fā)展展望2一.最低生活保障的內(nèi)容概況

（一）最低生活保障的含義:

國家和社會為生活在最低生活保障線之下的社會成員提供滿足最低生活需要的物質(zhì)幫助的一種社會救助制度安排。這項(xiàng)制度具有以下3個特點(diǎn)：1.國家和社會是最低生活保障制度的責(zé)任主體，同時獲取最低生活保障是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利2.最低生活保障制度的目標(biāo)是克服現(xiàn)實(shí)的貧困，能否得到社會救助的關(guān)鍵是申請者個人收入或家庭成員的人均收入是否低于政府事先確定的最低生活保障線

3.社會救助或最低生活保障制度提供的僅僅是滿足最低生活需求的資金或?qū)嵨?/p>

3（二）最低生活保障的基本原則

1.生存保障原則。生存權(quán)不僅是公民在現(xiàn)代生活中最重要的權(quán)利,也是公民享受其他合法權(quán)益的基礎(chǔ)，保障國民的生存權(quán)是國家和社會義不容辭的責(zé)任和義務(wù)，最低生活保障制度就是為保障國民生存權(quán)而建立的制度安排。

2.普遍性原則。最低生活保障的對象是低于最低生活保障線的個人和家庭，社會成員無論其身份地位、有無職業(yè)，只要陷入困境，即應(yīng)一視同仁地予以救助。

3.與當(dāng)?shù)貙?shí)際生活水平相聯(lián)系。即與當(dāng)?shù)鼐用竦目傮w生活水平和各方承受能力相適應(yīng)，避免水平過高過低的現(xiàn)象。

4.維護(hù)受助者尊嚴(yán)原則。社會救助之所以在現(xiàn)代社會上升到法律規(guī)范的層面，其所體現(xiàn)的恰恰是國家和社會對解決貧困問題的責(zé)任和義務(wù)，而接受救助則是社會成員在遭遇生活困境時應(yīng)享受的法定權(quán)益，因此最低生活保障制度在實(shí)施中應(yīng)維護(hù)受助者尊嚴(yán)。4（三）最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)1.含義又稱最低生活保障線，是指在社會發(fā)展的某一時期，由政府制定的，與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的，在衣食住行等方面保障居民生存最低限度的基本生活標(biāo)準(zhǔn)。2.確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的方法（1）生活需求法又稱“市場菜籃法”，即根據(jù)當(dāng)?shù)鼐S持最低生活所需的物品和服務(wù)列出一張清單，然后根據(jù)市場價格計算出擁有這些物品和服務(wù)需要多少現(xiàn)金，由此確定的現(xiàn)金額即為最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。（2）國際貧困標(biāo)準(zhǔn)法這是一種收入比例法，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織提出，以一個國家或地區(qū)社會平均收入的50%-60%作為這個國家或地區(qū)的貧困線，即為最低生活保障線，這種方法需要對該國或該地區(qū)的收入狀況進(jìn)行全面調(diào)查。5（三）最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)（3）生活形態(tài)法首先從人們的生活方式、消費(fèi)行為等生活形態(tài)入手，提出一系列有關(guān)貧困居民生活形態(tài)的問題，然后選出若干剝奪指標(biāo)，即在某種生活形態(tài)中舍棄某種方式、行為，再根據(jù)這些剝奪指標(biāo)及被調(diào)查者的實(shí)際生活狀況確定哪些人屬于貧困者，再分析他們被剝奪的需求及消費(fèi)和收入，由此得出貧困線，即最低生活保障線。（4）恩格爾系數(shù)法源自恩格爾定律，是以居民用于食品消費(fèi)上的絕對支出除以已知的恩格爾系數(shù)，求出所需的消費(fèi)支出，國際糧農(nóng)組織認(rèn)為，恩格爾系數(shù)在59%以上的屬于貧困，用這個數(shù)據(jù)求出的消費(fèi)支出即為貧困線，即最低生活保障線。3.最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的原則（1）分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的原則（2）與物價掛鉤的原則6二.城市最低生活保障制度（一）背景（城市新貧困）

20世紀(jì)70年代中期以來，由于世界經(jīng)濟(jì)重構(gòu)以及社會變遷所造成的以失業(yè)為主的新的城市貧困問題，表明一個處于社會底層的新的貧困階層產(chǎn)生。20世紀(jì)90年代以來，伴隨著計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型，以及城市化進(jìn)程的加速，區(qū)別于改革開放前均衡狀態(tài)下普遍的城市貧困以及改革開放初期以“三無”人員為主傳統(tǒng)城市貧困，以下崗職工、失業(yè)人員和流動人口貧困為主的城市新貧困問題凸顯。面對隨著城鎮(zhèn)下崗失業(yè)而來的新貧困問題，我國傳統(tǒng)的社會救助制度改革創(chuàng)新勢在必行，最低生活保障制度就是改革創(chuàng)新的產(chǎn)物，這項(xiàng)制度從1993年在上海初創(chuàng)迄今，大致分為五個階段，具體如下。7二.城市最低生活保障制度（二）城市最低生活保障制度的發(fā)展歷程：1.試點(diǎn)階段（1993.06-1995.05）1993年6月1日，上海市率先建立了城市居民最低生活保障制度，拉開了城市社會救助制度改革的序幕，在1994年第十次全國民政會議上，民政部肯定了上海的經(jīng)驗(yàn)，提出了“對城市社會救助對象逐步實(shí)行按當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行救濟(jì)”的改革目標(biāo)。到1995年上半年，已有上海、廈門、青島、大連、福州、廣州等6個大中城市相繼建立了城市居民最低生活保障制度。2.推廣階段（1995.05-1997.08）1995年5月民政部召開了全國城市最低生活保障工作座談會，號召將這項(xiàng)制度推向全國，截止1997年5月，全國有206個城市建立了這項(xiàng)制度。3.普及階段（1997.08-1999年年底）1997年9月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求把建立城市居民最低生活保障制度作為8二.城市最低生活保障制度一項(xiàng)重要工作來抓。1999年9月28日，國務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，標(biāo)志著我國城市低保制度已經(jīng)建立起來。截至1999年9月底，全國668個城市和1638個縣政府所在地的建制鎮(zhèn)已經(jīng)全部建立低保制度。4.擴(kuò)面階段（1999年底-2003年底）低保制度在全國推開后，人們首先關(guān)注的是“應(yīng)保盡?！眴栴}，為了確保應(yīng)保盡保，我國擴(kuò)大了低保制度的覆蓋面，享受低保人數(shù)從2000年402.6萬人迅速增加到2003年的2246.8萬人，人數(shù)基本穩(wěn)定在2200萬人左右，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保。5.完善階段（2003年底至今）從2004年起,完善城市低保制度的重點(diǎn)走向了“配套措施”和“分類救助”。民政部積極與其他相關(guān)的政府部門進(jìn)行協(xié)商,總結(jié)、推廣部分省、市的經(jīng)驗(yàn),著手探索和建立以城市低保制度為主體,以優(yōu)惠政策和臨時救助制度為補(bǔ)充,以醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等相配套的綜合性社會救助體系,爭取為城市貧困9二.城市最低生活保障制度居民解決更多的實(shí)際困難，使保障水平不斷提高。

相關(guān)的政策法規(guī)：2004《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》2004《關(guān)于進(jìn)一步做好城鄉(xiāng)特殊困難未成年人教育救助工作的通知》2004《關(guān)于做好普通高等學(xué)校困難畢業(yè)生救助工作的通知》2005《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)再就業(yè)工作的通知》2007《民政部關(guān)于進(jìn)一步建立健全臨時救助制度的通知》2007《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》2007《廉租住房保障辦法》2009《民政部關(guān)于積極開展城市低收入家庭認(rèn)定工作的若干意見》2010《城市低收入家庭認(rèn)定辦法》

2010《民政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市低保對象認(rèn)定工作的通知》

2011《民政部等四部委關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》2012《上海市城鄉(xiāng)居民最低生活保障申請家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對實(shí)施細(xì)則》試行10二.城市最低生活保障制度（三）城市最低生活保障的主要內(nèi)容:1.保障對象：《條例》第2條規(guī)定，“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利?！?.保障標(biāo)準(zhǔn)：《條例》第6條規(guī)定，“城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所需的衣、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮水電燃煤（燃?xì)猓┵M(fèi)用以及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用確定。”

3.資金來源：《條例》第5條規(guī)定，“城市居民最低生活保障所需資金，由地方政府列入財政預(yù)算，納入社會救濟(jì)專項(xiàng)資金支出項(xiàng)目，專項(xiàng)管理，專款專用。國家鼓勵社會組織和個人為城市居民最低生活保障提供捐贈資助，所提供的捐贈資助，全部納入當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ腺Y金?！?1二.城市最低生活保障制度4.管理機(jī)構(gòu)：

《條例》第4條規(guī)定，“實(shí)行地方各級人民政府負(fù)責(zé)制，縣級以上地方各級人民政府民政部門具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)最低生活保障的管理工作；財政部門按照規(guī)定落實(shí)城市居民最低生活保障資金；統(tǒng)計、物價、審計、勞動保障和人事等部門分工負(fù)責(zé)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)城市居民最低生活保障的有關(guān)工作。縣級人民政府部門以及街道辦事處和鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)最低生活保障的具體管理審批工作；居民委員會根據(jù)管理審批機(jī)關(guān)的委托，承擔(dān)最低生活保障的日常管理、服務(wù)工作；國務(wù)院民政部門負(fù)責(zé)全國城市居民最低生活保障的管理工作。”5.申請和審批程序：

《條例》第7條規(guī)定，“由戶主向戶籍所在地的街道辦事處或者鎮(zhèn)人民政府提出書面申請，并出具有關(guān)證明材料，填寫《城市居民最低生活保障待遇審批表》；居民提出書面申請后，由所在的街道辦事處或鎮(zhèn)人民政府初審，并將有關(guān)材料和初審意見報送縣級人民政府民政部門審批，管理審批機(jī)關(guān)通過人戶調(diào)查、鄰里訪問以及信函索證等方式對申請人的家庭經(jīng)濟(jì)狀況和實(shí)際生活水平進(jìn)行調(diào)查核實(shí)后，確定其最低生活保障待遇?！?2二.城市最低生活保障制度

6.保障待遇及發(fā)放形式：

《條例》第8條規(guī)定，各級人民政府民政部門經(jīng)審查，對符合享受城市居民最低生活保障待遇條件的家庭，應(yīng)當(dāng)區(qū)分下列不同情況批準(zhǔn)其享受城市居民最低生活保障待遇：（1）對無生活來源、無勞動能力又無法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人的城市居民批準(zhǔn)其按照當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)全額享受。（2）對尚有一定收入的城市居民，批準(zhǔn)其按照家庭人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的差額享受，在就業(yè)年齡內(nèi)有勞動能力但尚未就業(yè)的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期間，應(yīng)當(dāng)參加其所在的居民委員會組織的公益性社區(qū)服務(wù)勞動。地方各級人民政府及有其關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民在就業(yè)、從事個體經(jīng)營等方面給予必要的扶持和照顧。13二.城市最低生活保障制度1999-2010年城市低?？?cè)藬?shù)和增長率

14二.城市最低生活保障制度

2003-2010年城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)和平均支出單位:元/人.月15三.農(nóng)村最低生活保障制度

（一）農(nóng)村最低生活保障制度的發(fā)展歷程：在城市居民最低生活保障制度改革的進(jìn)程中，一些地區(qū)也開始了農(nóng)村居民最低生活保障制度的探索。1.最早開展的是1994年山西省民政廳在陽泉市開展建立農(nóng)村社會保障制度試點(diǎn)。2.1996年，民政部又確定山東煙臺、河北平泉、四川彭州市和甘肅永昌縣作為發(fā)達(dá)、中等發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)三種不同類型的農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的試點(diǎn)縣市，最低生活保障制度也是其中的一項(xiàng)基本內(nèi)容。3.1996年底，民政部在總結(jié)各地試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，正式印發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的意見》和《農(nóng)村社會保障體系建設(shè)指導(dǎo)方案》，要求各地把建立農(nóng)村居民最低生活保障制度作為農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的重點(diǎn)來抓。自1997年開始，有條件的地區(qū)開始逐步建立農(nóng)村居民最低生活保障制度。到2001年底，全國有27個省、市、自治區(qū)的2037個縣（市、區(qū)）建立了農(nóng)村居民最低生活保障制度，占應(yīng)建縣市區(qū)總數(shù)的16三.農(nóng)村最低生活保障制度81%，受助人口344萬人，占農(nóng)業(yè)人口的0.4%。4.2004年中共十六屆四中全會以后,確立了構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略目標(biāo),農(nóng)村低保制度建設(shè)擺上了黨和政府的議事日程。2004年的說法是“有條件的地方,要探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”;到2005年,探索之前加上了“積極”二字;到2006年,干脆就說“逐步建立”了。5.2007年國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，對農(nóng)村最低生活保障工作做出了一些方向性、原則性的規(guī)范，這是迄今為止指導(dǎo)我國農(nóng)村最低生活保障工作的最高文件。總結(jié)：2007年享受低保的農(nóng)村居民在3500萬人左右,2008年超過4300萬,2009年超過4700萬,2010年已經(jīng)超過5200萬。農(nóng)村低保支出也是一樣,2007年是100億元上下,此后是每年以超過50-150億元的幅度增加,2008年超過200億元;2009年接近350億元;2010年則已突破400億元。17三.農(nóng)村最低生活保障制度相關(guān)的政策法規(guī)：2007國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知（國發(fā)〔2007〕19號）2007中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見2008全國基層低保規(guī)范化建設(shè)暫行評估標(biāo)準(zhǔn)2012財政部、民政部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障資金使用管理有關(guān)問題的通知2012國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)扶貧辦等部門關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接擴(kuò)大試點(diǎn)工作意見的通知2012民政部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村最低生活保障工作的指導(dǎo)意見2012國家統(tǒng)計局國家發(fā)展改革委民政部財政部國務(wù)院扶貧辦關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村貧困監(jiān)測工作的通知18三.農(nóng)村最低生活保障制度（二）農(nóng)村最低生活保障制度的主要內(nèi)容：1.保障對象：

一般而言，具有當(dāng)?shù)卣睫r(nóng)業(yè)戶口，共同生活的家庭成員年人均收入低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的人都可申請享受農(nóng)村低保。與傳統(tǒng)的社會救濟(jì)制度相比，農(nóng)村低保制度的保障對象有所擴(kuò)大，除了“五保戶”、“特困戶”外，還包括下列人員：家庭成員無勞動能力或基本喪失勞動能力的無勞動力戶；家庭主要成員雖在勞動年齡段，但因嚴(yán)重殘疾而喪失勞動能力，家庭生活困難者；家庭成員在勞動年齡段，因長年有病，基本喪失或大部分喪失勞動能力，家庭生活困難者；家庭主要成員因病、因?yàn)?zāi)死亡，其子女不到勞動年齡或是在校學(xué)生，生活特別困難者。2.資金來源：就全國而言，目前，一般由省以下各級財政和村集體共同負(fù)擔(dān)，一些地區(qū)還還致力于探索多元化的籌資渠道，例如動員社會和民間組織以及個人為農(nóng)村低保工作提供捐贈資助，以改善低保對象的生活。19三.農(nóng)村最低生活保障制度3.保障標(biāo)準(zhǔn)：由縣級以上地方人民政府按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所需的吃、穿、水、電等費(fèi)用確定，報上一級地方人民政府備案后公布實(shí)施。4.實(shí)施程序：農(nóng)村最低生活保障的管理與城市最低生活保障基本相同，實(shí)施程序大體如下：由本人向村委會提出申請；提交村民代表會議評定，以村民小組為單位對申請貧困救助者進(jìn)行評議，填寫《社會保障金申請表》；基層組織審核，再經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民政辦公室審核把關(guān)；報縣民政局批準(zhǔn)確定是否救助及救助待遇，發(fā)給保障對象《社會保障金領(lǐng)取證》；張榜公布，接受群眾監(jiān)督。5.管理體制：農(nóng)村最低生活保障工作的管理體制可以概括為“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民政管理、部門協(xié)助、社會參與”。20（三）最低生活保障制度的城鄉(xiāng)差異

1.表現(xiàn)：

(1)法律建設(shè)上的差異(2)資金投入上的差異(3)低保標(biāo)準(zhǔn)和給付水平上的差異(4)管理體制上的差異

2.差異形成的原因：（1）城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)（2）城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)（3）根深蒂固的土地保障和家庭保障觀念(4)農(nóng)村地區(qū)已有的貧困人口救助方式212007年36個中心城市城鄉(xiāng)居民低保標(biāo)準(zhǔn)（元/人.月）城市農(nóng)村北京330140天津330125石家莊22070太原22090呼和浩特23083沈陽260125長春24554-100哈爾濱24583上海350159南京300180杭州300-340220-240合肥26083福州228-248190-210南昌21080濟(jì)南28080鄭州260110武漢24883長沙220100-130城市農(nóng)村廣州330230南寧22054?？?/p>