信賴?yán)尜Y料

信賴保護(hù)原則最先由德國等大陸法系行政法學(xué)者提出，后為立法所接受，現(xiàn)已成為大陸法系行政法上一項重要原則，對完善大陸法系國家行政法律制度發(fā)揮了重要作用。我國由于理論研究的滯后，至今沒有在立法上確立該原則，造成與此相關(guān)的制度極不完善。本文探討了信賴保護(hù)原則的理論及國外的制度，對在我國確立信賴保護(hù)原則提出了構(gòu)想。

「關(guān)鍵詞」行政法信賴保護(hù)制度建設(shè)

行政法信賴保護(hù)原則肇始于德國行政法院判例，后經(jīng)日本及我國臺灣地區(qū)等的效仿、繼受與發(fā)展，現(xiàn)已成為大陸法系行政法之一般原則。依據(jù)該原則進(jìn)行的制度設(shè)計在保障人權(quán)、維護(hù)法的安定性、實現(xiàn)實質(zhì)的法治行政方法發(fā)揮著不可替代的作用。然而，主要仿照大陸法系建立起行政法制度的我國，理論上對這一原則卻鮮有研究，涉及該原則的制度由于缺乏理論的支持而難以完善。借鑒國外的研究成果對該原則進(jìn)一步闡釋并構(gòu)想我國相關(guān)制度設(shè)計，乃本文旨趣所在。

一、行政法信賴保護(hù)原則的基本理論

關(guān)于信賴保護(hù)原則是憲法原則還是僅為行政法之一般原則，在德國公法學(xué)界早有爭議。從該原則演變的歷史來看，可以看出信賴保護(hù)原則一開始只是作為行政法之一般原則于第一次世界大戰(zhàn)后在德國各邦行政法院的判例中被引用，后來被明文規(guī)定在聯(lián)邦德國行政程序法、租稅通則、聯(lián)邦建設(shè)計劃法等成文法上。此后該原則不僅作為一項重要的行政法原則得以確立，其重要性也得到了學(xué)界的一致首肯，現(xiàn)今較為一致的看法是信賴保護(hù)原則不僅是行政法上的一般原則，而且已成為一項憲法原則。探討作為憲法原則的信賴保護(hù)已超出了本文的議題，以下只探討行政法上之信賴保護(hù)原則。

現(xiàn)代福利國家中，國家和人民之間應(yīng)該存在信賴關(guān)系，公民必須信任行政機(jī)關(guān)所作出的決定，以此安排自己的生活，否則社會秩序的穩(wěn)定性和社會生活的可預(yù)測性便會遭到破壞。當(dāng)公民信賴行政行為，并且這種信賴值得保護(hù)時，為保護(hù)行政相對人的信賴?yán)?，①該行政行為受到存續(xù)保護(hù)而不得任意撤廢，如出于公共利益的緊急需要必須撤廢該行政行為時，也應(yīng)給予相對人相應(yīng)的補(bǔ)償，此為行政法上信賴保護(hù)原則基本涵義。②

構(gòu)成信賴保護(hù)原則應(yīng)具備以下三個要件

（一）信賴保護(hù)存在的基礎(chǔ)。此為信賴保護(hù)原則存在的前提，無此前提信賴保護(hù)原則無從適用。通說認(rèn)為構(gòu)成信賴保護(hù)原則之基礎(chǔ)是行政行為，包括具體行政行為和抽象行政行為。③此在理論上不是沒有爭議，如有學(xué)者認(rèn)為“信賴保護(hù)原則必須貫穿于行政權(quán)運行的全過程，并由此形成相互銜接的運行機(jī)制，即事實認(rèn)定過程中的信賴保護(hù)、行政法律規(guī)范適用中的信賴保護(hù)、和行政行為變動中的信賴保護(hù)”。④顯然，該學(xué)者認(rèn)為行政行為作出過程中的事實認(rèn)定和法律規(guī)范的適用可以單獨作為信賴基礎(chǔ)而存在。筆者認(rèn)為，對于上述分歧，通說的觀點較有說服力。理由是：首先，作為信賴基礎(chǔ)必須能夠反映出國家的意思表示，而國家完整的意思表示必須通過一有效成立的行政行為才能反映出來。行政行為尚處于作出過程中時，國家的意思必定是不明確和不完整的，并且尚未表示出來。其次，行政行為還處在作出過程中，尚未有效成立，當(dāng)然不可能對外產(chǎn)生法律效果。因而公民也不可能基于此信賴產(chǎn)生既得利益。如果按該學(xué)者這樣解釋適用信賴保護(hù)原則，則是過于寬泛的將信賴保護(hù)原則擴(kuò)大適用。殊不知在現(xiàn)代法治國家中，為求得法治的實質(zhì)正義，行政法始終在依法行政和法的安定性之間尋找一有效的平衡，過于寬泛的適用任何一原則必然侵害另一原則，破壞了這一有效的平衡。再次，信賴保護(hù)主要以存續(xù)保護(hù)為主，是對行政行為的存續(xù)保護(hù)，倘若在行政行為作出過程中某個環(huán)節(jié)如事實認(rèn)定、法律規(guī)范的適用等即適用信賴保護(hù)原則，則往往使違法的事實認(rèn)定得不到糾正，這顯然與依法行政原則背道而馳，也因此而剝奪了行政主體在行政過程中改正錯誤的機(jī)會。因此，將信賴保護(hù)原則適用于行政權(quán)運行的每一階段是不可取的。①行政法上的信賴保護(hù)原則其存在的基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是有效成立的行政行為，而不論該行政行為是合法還是違法，也不論該行政行為是具體還是抽象性的。但例外的是無效的行政行為除外，因為無效的行政行為本質(zhì)上不是行政行為，對外沒有任何效力，因此不可能產(chǎn)生信賴?yán)?。②這兩種情形下，撤銷行政行為將使人民處于更為不利的境地。因此，于此場合下信賴保護(hù)原則的適用似乎更有必要。筆者認(rèn)為臺灣學(xué)者的觀點極具啟發(fā)意義，信賴保護(hù)原則出發(fā)點在于保護(hù)公民的信賴?yán)?，因此只要存在信賴?yán)?，并且該信賴?yán)娣闲刨嚤Ｗo(hù)的構(gòu)成要件，就應(yīng)當(dāng)援引信賴保護(hù)原則予以保護(hù)，而不論該行為是授意或是負(fù)擔(dān)。

（三）復(fù)效行政行為的撤銷與廢止

所謂復(fù)效行政行為是指對一人授益而同時對另一人生侵益效果的行政行為。③關(guān)于復(fù)效行政行為如何適用信賴保護(hù)原則？大陸法系國家立法上并無明確規(guī)定，但綜合判例及各國通說仍可窺見信賴保護(hù)原則在這一題域內(nèi)的制度回應(yīng)。將相對人的權(quán)益與第三人的權(quán)益進(jìn)行比較，可將復(fù)效行政行為區(qū)分為兩種情形

1.對相對人為授益，對第三人為負(fù)擔(dān)。

依據(jù)德國的判例及通說，撤銷與廢止此種行政行為應(yīng)按照前述授益行政行為來處理，即信賴保護(hù)原則發(fā)揮作用，限制對行政行為的撤銷。我國臺灣地區(qū)及法國的做法與德國相似。日本通說認(rèn)為，遇此情形下有必要對相對人的權(quán)益與第三人的權(quán)益進(jìn)行權(quán)衡，如果第三****益優(yōu)越，應(yīng)承認(rèn)完全撤銷權(quán)，即信賴保護(hù)原則不能適用。①

2.對相對人為負(fù)擔(dān)，對第三人為授益。

遇此情形下，德國、法國及我國臺灣地區(qū)的判例及通說均認(rèn)為應(yīng)依負(fù)擔(dān)行政行為撤銷之法理解決，即可享有完全撤銷權(quán)，不存在依據(jù)信賴保護(hù)原則對撤銷與廢止設(shè)置限制。日本則認(rèn)為，在此情形下如果第三****益權(quán)越，撤銷權(quán)原則上要受到限制。

三、我國確立信賴保護(hù)原則的構(gòu)想

信賴保護(hù)原則是在行政法理論不斷向縱深發(fā)展的過程中，形式意義的法治行政觀念被實質(zhì)意義的法治行政觀念所取代后，由德國等大陸法系國家的學(xué)者最先提出來的，后逐漸被大陸法系各國的立法所接受。毫無疑問學(xué)者的學(xué)說為最終的制度構(gòu)筑了堅實的基礎(chǔ)。我國行政法之所以至今尚未明確確立信賴保護(hù)原則，是與理論研究上的落后密切相關(guān)的。眾所周知，我國行政法學(xué)界長期以來并不重視行政行為基本理論的研究②，涉及行政行為效力的研究既不深入、也難稱系統(tǒng)，與行政行為效力緊密相關(guān)的信賴保護(hù)原則更是少有問津。

理論研究的落后阻礙了立法的發(fā)展。信賴保護(hù)原則作為一項當(dāng)今大陸法系國家行政法的重要原則，在我國卻沒有為它確立應(yīng)有的地位。加上我國至今沒有頒布行政程序法，有關(guān)行政行為的撤銷與廢止零散的規(guī)定在各個單行行政法及行政訴訟法上，這樣的做法既不科學(xué)，又不系統(tǒng)，更不完善。因此，信賴保護(hù)原則在我國還處在理論探索階段，尚未成為現(xiàn)實的制度。筆者認(rèn)為借鑒德國等大陸法系國家有關(guān)信賴保護(hù)原則的理論成果和法律制度，并深入研究以盡快完善我國相關(guān)的行政法律制度在當(dāng)下尤為緊迫。為在我國確立行政法上的信賴保護(hù)原則并建立完善相關(guān)制度，筆者提出如下構(gòu)想

1.加強(qiáng)理論研究，大膽借鑒國外尤其是大陸法系國家有關(guān)信賴保護(hù)原則研究的最新理論成果，為立法奠定堅實的理論基礎(chǔ)。借鑒不等于照搬，既要借鑒又要創(chuàng)新。理論研究不能離開本土文化，更不能脫離我國現(xiàn)有的行政法律制度。結(jié)合我國法律制度的特色，借鑒國外先進(jìn)的理論成果，在此基礎(chǔ)探索出獨具特色的中國行政法制建設(shè)之路，方為良策。

2.在未來的行政程序法中明確確立信賴保護(hù)原則為我國行政法的基本原則。大陸法系各國，如德國、日本及我國臺灣地區(qū)等都是在行政程序法中規(guī)定信賴保護(hù)原則的。此做法值得借鑒，因為行政程序法是有關(guān)行政程序的總則性規(guī)定，在總則中確立信賴保護(hù)為行政法一般法律原則，然后在分則中進(jìn)一步細(xì)化有關(guān)具體制度，既系統(tǒng)又科學(xué)。

3.以信賴保護(hù)原則為基礎(chǔ)，建立完善行政行為的撤銷與廢止制度。如上所述，信賴保護(hù)原則在行政法上主要體現(xiàn)為對行政行為撤銷與廢止設(shè)置必要的限制，因此要在行政法上貫徹信賴保護(hù)原則，就要完善行政行為的撤銷與廢止制度。我國立法并沒有嚴(yán)格區(qū)分無效行政行為和可撤銷行政行為，實踐中可撤銷行政行為范圍極其寬泛。無論是職權(quán)撤銷還是爭論撤銷，立法上都幾乎沒有設(shè)置任何限制，在機(jī)械的依法行政觀念的支配下，行政行為的撤銷與廢止基本上采自由主義，結(jié)果是行政相對人的信賴?yán)娴貌坏酱_實的保障，政府的公信力無法得到提升?？梢?，有關(guān)信賴保護(hù)原則的制度在我國是極不完善的。解決這一問題，首先應(yīng)該在立法上確立無效行政行為制度，并將無效的與可撤銷的行政行為加以區(qū)分，這是貫徹信賴保護(hù)原則的前提。③只有這樣才能將無效的及輕微瑕疵的行政行為排除在可撤銷行政行為之外，科學(xué)界定可撤銷行政行為的范圍。然后仿照大陸法系國家的通常做法，將可撤銷行政行為區(qū)分為授益、負(fù)擔(dān)及復(fù)效的行政行為，針對不同的行為設(shè)置不同的制度。行政行為的廢止可參照撤銷建立制度。

參考文獻(xiàn)

①關(guān)于何為信賴?yán)?，理論上始終難有定論。有學(xué)者從私法角度論述信賴?yán)?，認(rèn)為信賴?yán)媸侵笇贤蛞s賦予了信賴的一方當(dāng)事人所故有的，因信賴可能或已經(jīng)受到損失的利益，包括財產(chǎn)利益和機(jī)會利益，信賴?yán)嫱ǔＪ羌却胬?，是因信賴而易被損失和喪失的利益。參見馬新彥著：“信賴與信賴?yán)妗?，《法律科學(xué)》2000年第3期。筆者認(rèn)為此信賴?yán)娼缯f，盡管是從私法角度所做，但對探討公法上的信賴?yán)娌粺o借鑒意義。

②參見[德]毛雷爾著，高家偉譯：《行政法學(xué)總論》，法律出版社2000年版，277～278頁。

③參見吳坤城著：“公法上信賴保護(hù)原則初探”，城仲模主編：《行政法之一般法律原則》（二）臺灣三民書局出版1997年版，239頁。

④李春燕著：“行政信賴保護(hù)原則研究”，《行政法學(xué)研究》2001年第3期。

①德國行政法將行政權(quán)運行中產(chǎn)生的階段行為稱為部分行為，不能單獨提起行政救濟(jì)和司法救濟(jì)。顯然，已經(jīng)將信賴保護(hù)原則排除適用于部分行為中。參見平納特著，朱林譯：《德國普通行政法》中國政法大學(xué)出版社1999年版，109頁。

②吳坤城著：“公法上信賴保護(hù)原則初探”，載城仲模主編：《行政法之一般法律原則》（二）臺灣三民書局出版1997年版，251頁。

①見楊建順著：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第406頁。

②吳坤城著：“公法上信賴保護(hù)原則初探”，城仲模主編：《行政法之一般原則》（二），臺灣三民書局出版社1997年版，253頁。

③參見吳坤城著：“公法上信賴保護(hù)原則初探”，城仲模主編：《行政法之一般法律原則》（二），臺灣三民書局出版1997年版，254頁。

①[日]室井力主編，吳微譯：《日本現(xiàn)代行政法》，中國政法大學(xué)出版社1994年版，第107～