第一講 環(huán)境管理的職能與作用

《環(huán)境管理》

主講人李巖教授

2015年7月25-26日自然系統(tǒng)人類社會-經(jīng)濟系統(tǒng)獲取社會經(jīng)濟系統(tǒng)需要的各種資源向自然系統(tǒng)排放各種經(jīng)濟系統(tǒng)的廢棄物控制物質流第一講環(huán)境管理的職能與作用一，環(huán)境問題的本質是什么？案例分析現(xiàn)代城市對于汽車所帶來的尾氣污染都基本采取制定尾氣的排放標準（強制性）和對于生產(chǎn)汽車采取某些強制性的措施（如安裝汽車催化式排氣凈化器）。這些措施對于個體的排放率起到控制作用，但并不意味著污染的總體水平或環(huán)境污染水平得到有效的控制。即使所有路上行駛的車都是干凈的（低污染的），但仍然會有較高的排污量，因為在按照里程補貼的規(guī)制下行車里程數(shù)得不到控制，污染者的數(shù)量得不到控制，環(huán)境污染水平依然會保持較高的狀態(tài)。在相當長的時間內(nèi)，環(huán)境問題僅僅被看作污染問題，也就是生產(chǎn)技術的局限性，各國主要側重于各種污染的治理。這段時間用于污染的治理費用巨大（發(fā)達國家GNP的1-2%，發(fā)展中國家的0.5-1%），但效果不明顯。1972年斯德哥爾摩人類環(huán)境會議首次討論了經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境問題的相互聯(lián)系和相互依賴的關系。同年羅馬俱樂部發(fā)表的《增長的極限》，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展模型的計算，提出地球不具備足夠的支撐能力，第一次從學術的角度將環(huán)境與經(jīng)濟增長聯(lián)系起來。

到了1974年在墨西哥由聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展會議聯(lián)合召開的資源利用、環(huán)境與發(fā)展戰(zhàn)略方針專題討論會上形成了三點共識：（1）全人類的一切基本需要應得到滿足；（2）要發(fā)展以滿足需要，但又不能超出生物圈的容許極限；（3）協(xié)調這兩個目標的方法即環(huán)境管理。1987年聯(lián)合國環(huán)發(fā)會發(fā)表的OURCOMMOMFUTURE明確提出環(huán)境問題與社會發(fā)展問題密切相關，指出環(huán)境問題產(chǎn)生的根源在于人類的發(fā)展方向、發(fā)展道路和發(fā)展方式。

環(huán)境管理是指運用經(jīng)濟、法律、技術、行政、教育等手段，限制人類損害環(huán)境質量的活動，通過全面規(guī)劃使經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境相協(xié)調，到達既要發(fā)展?jié)M足人類的基本需要，又不超出環(huán)境的容許極限。

對于環(huán)境管理概念的理解;首先，協(xié)調發(fā)展與環(huán)境的關系，建立和持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟體系，社會體系和保持與之相適應的可持續(xù)利用的資源和環(huán)境基礎，這是環(huán)境管理的根本目標。第二，要動用各種手段限制人類損害環(huán)境質量的行為。人類在環(huán)境管理的活動中扮演者管理者和被管理者的雙重角色，具有決定性的作用。因此，環(huán)境管理的實質是要限制人類損害環(huán)境質量的行為。第三，環(huán)境管理和其它管理活動一樣，也是一個動態(tài)的過程。環(huán)境管理要適應科學技術經(jīng)濟規(guī)模的迅猛發(fā)展，及時調整管理對策和方法，使人類的活動不超過環(huán)境的承載能力和自凈能力。第四，環(huán)境保護是國際社會共同關注的問題，環(huán)境管理需要各國超越文化和意識形態(tài)等各方面的差異，采取協(xié)調合作的行動。二、環(huán)境管理的手段（1）法律手段法律手段是環(huán)境管理的一個最基本的手段，依法管理環(huán)境是控制并消除污染，保障自然資源的合理利用并維護生態(tài)平衡的重要措施。

如我國的《環(huán)境保護法》、《能源法》、《節(jié)約能源法》《清潔生產(chǎn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》、《海洋環(huán)境保護法》、《森林法》《草原法》、《漁業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》、《水法》、《野生動物保護法》、《水土保持法》、《農(nóng)業(yè)法》等等。政府管制主要方法：環(huán)境法律、法規(guī)；政策制度；環(huán)境標準；

案例分析[1]：從1973年到1986年美國生產(chǎn)汽車的效率平均提高了兩倍，從17.8l/100km降低到8.7l/100km。效率提高4%來源于內(nèi)部空間的縮小，96%是由于汽車變得更輕更好。燃油的效率提高10%。私人轎車的燃油效率的提高并未使得有害氣體的排放量減少，Why？布什政府試圖說服國會批準開始實施新的汽車燃油標準，進一步提高汽車的燃油效率，促進汽車企業(yè)向更節(jié)能的方向研發(fā)。一直到2008年奧巴馬政府上臺新的法人燃油法才真正實施。案例分析：

對于廢舊節(jié)能燈回收，德國采用銷售體系和社區(qū)回收兩個平行渠道。收集網(wǎng)點分布在燈具專營店、超市、藥店、電器商店，以及社區(qū)內(nèi)。像德國著名的連鎖超市雷阿爾在其361家分店都設有收集箱。此外，德國自然保護協(xié)會呼吁政府通過立法規(guī)定，零售商必須負責回收廢舊燈泡。

歐盟針對電子廢棄物于2003年頒布了《關于報廢電子電氣設備指令》（WEEE指令），最新修訂的WEEE指令中零售商回收計劃要求最晚到2014年2月，大型電子商品店(店面面積達400平方米以上的電子商品店)將必須免費接受小型WEEE項目如移動電話，而消費者不必購買新的產(chǎn)品。（2）經(jīng)濟手段

經(jīng)濟手段是運用經(jīng)濟杠桿，經(jīng)濟規(guī)律和市場經(jīng)濟理論限制和誘導人們的生產(chǎn)，生產(chǎn)活動遵循環(huán)境保護和生態(tài)建設的基本需求。

如，（1）可交易的排污許可證，（2）稅收，庇古稅的征收，排污稅、燃油稅、產(chǎn)品環(huán)境稅、自然資源稅等（3）銀行信貸、金融、保險等手段從2008年起我國開始實行綠色信貸制度和環(huán)境責任保險制度。

排污權交易（Coase手段）如美國的排污許可證交易，我國正在試行的排污權交易等。

排污權交易機制最早是由Dales創(chuàng)建，1968年他首先提出在加拿大的安大略省建立一個能夠出售水體“污染權”的權力機構，由地方權力機構根據(jù)企業(yè)各自的污染需求和消減成本分配給各企業(yè)污染權。

SO2排污權，汽油中鉛的信用交易

稅收手段（庇古手段）

稅（taxes）通常是指留作政治而補稅行政管理的費用，因此一般進入國庫而不指定為地方或部門所用；費（charges)是由部門機構收??；如果環(huán)境稅不能指定用于環(huán)境污染控制的公共開支，就違背了庇古稅的要點。在美國環(huán)境收費對環(huán)境收費指定用途，美國大部分環(huán)境稅都支付給如美國超級基金、美國溢油責任信托基金等一些基金組織；在法國水資源收費以及SO2排放、揮發(fā)性有機物和NOx的稅收都被用于污染企業(yè)的減污投資。（OECD，1995）

瑞士提高碳稅后的分配效應收入群體損失克朗/單位/年占總消費的比例（%）最窮的20%8881.24最富的20%10260.78城市地區(qū)12610.88北部農(nóng)村13911.16

補貼

補貼在某種程度上可以看作是消極的稅收，但補貼的的適用有時會起到截然相反的作用。我國對清潔生產(chǎn)技術的補貼、美國對中小企業(yè)的污染預防補貼等；對環(huán)境標志產(chǎn)品的補貼；農(nóng)業(yè)補貼最各國普遍使用，但是它所起到的消極作用是不容置疑的；稅收-補貼（3）技術手段技術手段是指借助那些既能提高生產(chǎn)率又能把對環(huán)境的污染和生態(tài)的破壞控制到最小限度的技術以及現(xiàn)有的污染治理技術等來達到保護環(huán)境的目的。如水污染處理技術、大氣脫硫技術、汽車尾氣治理技術等，技術可以極大地提高資源使用效率。

國家能源局日前印發(fā)《國家能源科技“十二五”規(guī)劃》，《規(guī)劃》劃分勘探與開采技術、加工與轉化技術、發(fā)電與輸配電技術和新能源技術等4個重點技術領域，并將“提效優(yōu)先”的原則貫穿至各領域的規(guī)劃與實施之中。在上述4個重點技術領域中確定了19個能源應用技術和工程示范重大專項，制定了實現(xiàn)發(fā)展目標的技術路線圖，并針對重大專項中需要突破的關鍵技術，規(guī)劃了37項重大技術研究、24項重大技術裝備、34項重大示范工程和36個技術創(chuàng)新平臺。

案例分析：鉻是能夠導致肺癌的有毒大氣污染物，在電鍍過程中釋放到大氣中去。最大允許控制技術可減少這一過程99%的鉻排放。這一標準影響了全國范圍內(nèi)2800個裝飾性鉻電鍍企業(yè)、1500個硬鉻電鍍企業(yè)和700個陽極鉻電鍍企業(yè)。最大允許控制技術標準因生產(chǎn)過程的種類以及企業(yè)是否新建有所不同。例如，使用硬鉻電鍍槽的現(xiàn)有企業(yè)要做到，干燥流通空氣中每立方米鉻的濃度低于0.015mg/m3。為達到這一要求，操作人員必須使用洗滌器。所有新建和現(xiàn)有的陽極鍍鉻操作則必須達到0.01mg/m3的排放標準，或者在電鍍槽里使用濕式煙氣控制設備并且維持表面張力小于45dyn/cm（這種方法在電鍍槽表面形成了一層泡沫，使鉻揮發(fā)最?。?。所以MACT標準根據(jù)不同的生產(chǎn)過程而有所不同，可以采用污染控制設備或改進操作過程來達到。（4）行政手段行政手段是指國家通過各級行政管理機關，根據(jù)國家的有關環(huán)境保護方針政策，法律法規(guī)和標準而實施的環(huán)境管理措施。

行政手段比法律手段具有時效短，易操作的特點，是法律手段的有力補充；但是行政手段具有一定的人為性，所以經(jīng)過實踐檢驗的有效行政手段必須最后上升成為法律手段。（5）教育手段教育手段是指通過基礎教育，專業(yè)的和社會的環(huán)境教育，不斷提高環(huán)保人員的業(yè)務水平和社會公民的環(huán)境意識，來實現(xiàn)科學管理環(huán)境以及提倡社會監(jiān)督的環(huán)境管理措施。三、環(huán)境管理的主體

政府機構企業(yè)及各類組織社區(qū)及個人制約影響政策制約相互影響環(huán)境管理的客觀對象——環(huán)境（公共物品）環(huán)境管理的主觀對象——企業(yè)、社區(qū)、個人以及所有從事經(jīng)濟活動的實體

環(huán)境管理的實施者——政府（第三方公共利益的代言人）（思考是否唯一，為什么？）

激勵變革特定行為的強制力度缺乏準確信息

基于信息的戰(zhàn)略消除政策沖突激勵手段直接的監(jiān)督管理禁

令最好的可用技術排放標準環(huán)境質量標準取消補貼談判協(xié)議可交易許可生態(tài)稅稅務改革管理改革環(huán)經(jīng)影響評價生命周期分析產(chǎn)品環(huán)境標志生態(tài)審計環(huán)境結算研發(fā)投入信息戰(zhàn)獎勵與承認市場經(jīng)濟條件下達到環(huán)境改善的戰(zhàn)略企業(yè)或組織自覺主動承擔環(huán)境責任，環(huán)境信息公開、環(huán)境信息等級評價、環(huán)境標志等

協(xié)商性的環(huán)境管理的保障機制能夠獲得相關的信息，保障有效監(jiān)督、認證和管理，還需各項成本不能過高，否則難以實行。

環(huán)境體系認證與環(huán)境產(chǎn)品認證對于環(huán)境管理起到極大的補充作用。四、中國的環(huán)境管理制度1，中國環(huán)境保護的基本原則“預防為主”“誰污染誰付費”“強化環(huán)境管理”（1）“預防為主”的政策，就是把消除污染、保護環(huán)境的措施實施在經(jīng)濟開發(fā)和建設過程之前或之中。從根本上消除環(huán)境問題得以產(chǎn)生的根源，大大減少時候治理所要付出的代價。（2）“誰污染，誰付費”的原則這項政策明確環(huán)境責任，開辟了環(huán)境治理的資金來源。主要包括：企業(yè)必須把污染防治與技術改造結合起來，技術改造的資金要有適當?shù)谋壤糜诃h(huán)境保護措施；征收排污費，凡超過國家標準排放污染物的，依法繳納排污費；對工業(yè)污染實行限期治理；（3）“強化環(huán)境管理”的政策這項政策是三項基本政策的核心。主要內(nèi)容包括：加強環(huán)境保護的立法和執(zhí)法；建立全國性的環(huán)境保護管理網(wǎng)絡；運用各種宣傳媒體廣泛動員民眾參與環(huán)境保護，并在教育體系中逐步加強環(huán)境意識教育；建立了多項制度為核心的強化環(huán)境管理的制度體系

2，我國的八項環(huán)境管理政策：老三項：環(huán)境影響評價制度，“三同時”制度，排污收費制度，新八項：排污許可證制度，環(huán)境保護目標責任制，城市環(huán)境綜合整治定量考核，污染集中控制限期治理（1)，環(huán)境影響評價制度環(huán)境影響評價制度是我國規(guī)定的調整環(huán)境影響評價中所發(fā)生的社會關系的一系列法律規(guī)范的總和，它是環(huán)境影響評價的原則、程序、內(nèi)容、權利義務以及管理措施的法定化。

對環(huán)境有影響的新建、改建、擴建、技術改造項目以及一切引進項目，包括區(qū)域建設項目都必須執(zhí)行環(huán)境影響報告書審批制度。

建設單位提出以批準的建設項目建議書研究國