公共管理與政府改革英國(guó)公共機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)與啟示

公共管理與政府改革英國(guó)公共機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)與啟示

可以說(shuō)，自近代以來(lái)，英國(guó)的行為影響了世界神經(jīng)。英國(guó)學(xué)會(huì)了發(fā)燒，世界感受到了變化。在公共行政領(lǐng)域,英國(guó)的政府改革也一直牽動(dòng)著世界的神經(jīng)。20世紀(jì)80年代撒切爾夫人破天荒地在政府中引進(jìn)一系列管理新技術(shù),打破公私部門界限,強(qiáng)調(diào)追求預(yù)算支出效益,突出結(jié)果導(dǎo)向績(jī)效評(píng)價(jià)的改革曾引領(lǐng)了世界公共部門改革潮流,甚至學(xué)者們將其總結(jié)為國(guó)際公共管理發(fā)展中的“新公共管理范式”,其影響目前仍然深厚。在理論界尚在爭(zhēng)論由撒切爾政府改革肇始的“新公共管理”究竟是不是“范式”,是不是面臨“范式轉(zhuǎn)換”的時(shí)候,英國(guó)最新一屆聯(lián)合政府的改革又登上了歷史舞臺(tái)。在一系列改革中,政府公共機(jī)構(gòu)(Publicbodies)先聲奪人,首先進(jìn)入改革議程。在英國(guó)新政府的改革計(jì)劃中,公共機(jī)構(gòu)改革扮演著促動(dòng)、帶動(dòng)、促進(jìn)其它領(lǐng)域改革的關(guān)鍵角色,在總體改革計(jì)劃中,公共機(jī)構(gòu)改革將是“蝴蝶效應(yīng)”中那個(gè)煽動(dòng)翅膀的蝴蝶,帶動(dòng)其它方面的改革。在學(xué)者們尚在爭(zhēng)論因撒切爾夫人改革所肇始的“新公共管理”范式是否走到盡頭之際,卡梅隆政府堪與撒切爾政府改革相媲美的激進(jìn)改革無(wú)疑可以為我們把握“新公共管理”的走向提供可資借鑒的依據(jù),畢竟它有著“解鈴還須系鈴人”的價(jià)值。“新公共管理”的引進(jìn)曾經(jīng)大大促進(jìn)了我國(guó)政府部門績(jī)效的提升,而其新的發(fā)展潮流也必然對(duì)于促進(jìn)我國(guó)政府績(jī)效改進(jìn)有著不可估量的作用。在新潮流走向尚不明朗的情況下,英國(guó)政府的公共機(jī)構(gòu)改革早早地為我們提供了管窺一斑的機(jī)會(huì),在此情境下,我們非常有必要去挖掘卡梅隆政府公共機(jī)構(gòu)改革的深層意涵,以便于在宏觀上、理論上把握先行國(guó)家公共管理的未來(lái)去向,并力爭(zhēng)能夠?qū)⑵溆幸娼?jīng)驗(yàn)應(yīng)用到當(dāng)前擺脫國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)的探索中去,應(yīng)用到未來(lái)“十二五”期間政府機(jī)構(gòu)改革的探索中去。1英國(guó)改革的主要做法作為聯(lián)合政府推進(jìn)透明、責(zé)任公共服務(wù)的改革承諾的一部分,內(nèi)閣辦公室主任穆迪在2010年10月14日宣布了數(shù)量龐大的公共機(jī)構(gòu)改革計(jì)劃(1)。英國(guó)內(nèi)閣辦公室(CabinetOffice)網(wǎng)站在2010年10月14日專門刊出《公共機(jī)構(gòu)改革預(yù)示著政府的責(zé)任新時(shí)代來(lái)臨》一文,詳細(xì)闡述了英國(guó)政府如何通過(guò)公共機(jī)構(gòu)的組織改革來(lái)推動(dòng)整個(gè)公共服務(wù)改善,以推動(dòng)整個(gè)社會(huì)發(fā)展的改革戰(zhàn)略。與幾乎所有西方法治國(guó)家政府改革法律先行的做法一樣,英國(guó)公共機(jī)構(gòu)改革以出臺(tái)一部公共實(shí)體法為始,然后確定改革對(duì)象,界定了“公共機(jī)構(gòu)”是指“執(zhí)行性或咨詢性的非政府部門公共機(jī)構(gòu)(Non-DepartmentalPublicBodies,NDPBs)、非政府部司局(Non-MinisterialDepartments,NMD)、公共公司(PublicCorporations)與其它承擔(dān)類似法律職能的組織。”按照《結(jié)構(gòu)改革計(jì)劃》(StructuralReformPlans)的規(guī)劃,政府計(jì)劃改革901個(gè)公共機(jī)構(gòu)中的481個(gè)。在這批公共機(jī)構(gòu)改革中,將要停辦192個(gè),其職能將被轉(zhuǎn)回政府、調(diào)整到地方政府,甚至轉(zhuǎn)移到政府之外,或者徹底取消其職能;改革還將把118個(gè)公共實(shí)體合并為57個(gè);此外,改革還計(jì)劃將那些已經(jīng)完成了使命,再無(wú)存在必要的公共機(jī)構(gòu)裁撤(1)?？傮w而言,此次改革準(zhǔn)備對(duì)公共機(jī)構(gòu)“大動(dòng)干戈”,這些機(jī)構(gòu)的改革路徑各異、命運(yùn)也不盡相同,我們依照《結(jié)構(gòu)改革計(jì)劃》和《公共機(jī)構(gòu)改革———變動(dòng)的建議》的設(shè)計(jì),將各種改革的做法進(jìn)行了總結(jié)(2)。為了使總結(jié)簡(jiǎn)單明了,我們首先對(duì)《公共機(jī)構(gòu)改革———變動(dòng)的建議》中提出的機(jī)構(gòu)變動(dòng)邏輯進(jìn)行了分類編碼,如表1所示。編碼表中,A(保留)、B(不再作為NDPB)、C(不再作為公共企業(yè))……是《公共機(jī)構(gòu)改革———變動(dòng)的建議》中提出的機(jī)構(gòu)改革所依據(jù)的邏輯,也就是按照什么理由進(jìn)行改革。在每個(gè)邏輯之下,還有進(jìn)一步的子邏輯,如“保留使其公正地履行公共職能”(A1)、“撤銷機(jī)構(gòu)與職能”(B1)、“撤銷機(jī)構(gòu),轉(zhuǎn)移資產(chǎn)與債務(wù)”(C1)等。在編碼表的基礎(chǔ)上,我們用表2對(duì)卡梅隆政府規(guī)模宏大的公共機(jī)構(gòu)改革的做法進(jìn)行了梳理與總結(jié),以便于在它的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)改革的深層規(guī)律。表2中,“頻次”指此次改革的建議書中所列舉的按照此類邏輯進(jìn)行改革的公共機(jī)構(gòu)的總頻次;“選擇度”是英國(guó)機(jī)構(gòu)改革中選擇此邏輯的強(qiáng)度,計(jì)算辦法為“選擇度=數(shù)目/涉及改革的機(jī)構(gòu)總數(shù)×100%”,因?yàn)槲覀円越ㄗh書中的366個(gè)機(jī)構(gòu)為考察對(duì)象,此處的總數(shù)均為366,而非改革計(jì)劃中所說(shuō)的481;“代表性機(jī)構(gòu)”是此改革邏輯下的典型機(jī)構(gòu),如果機(jī)構(gòu)數(shù)量多于2個(gè),我們就列舉2個(gè),少于或等于2的,我們將其全部列出。表2直觀地顯示了此次英國(guó)改革的主要做法,我們將其總結(jié)為如下幾點(diǎn):(1)保留機(jī)構(gòu)的總體邏輯是要保證其更好地履行專業(yè)職能。保留的首要目標(biāo)是保證其獨(dú)立于政府履行其職能,其它目標(biāo)還有保證公正地履行公共職能、保證專業(yè)技術(shù)職能發(fā)揮、凸顯其責(zé)任模式和行政透明?？梢钥闯?“保留(A)”邏輯下的每一項(xiàng)改革幾乎都提出了對(duì)專業(yè)職能履行的要求,從這些改革邏輯所運(yùn)用的強(qiáng)度上來(lái)說(shuō),“保留使其獨(dú)立于政府運(yùn)行技術(shù)職能”、“保留使其公正地履行公共職能”、“保留使其運(yùn)行技術(shù)職能”、“保留使其獨(dú)立于政府運(yùn)行技術(shù)職能,且效率要取得顯著提升”無(wú)疑是改革最看重的做法,它們?cè)谒袡C(jī)構(gòu)改革中的運(yùn)用強(qiáng)度達(dá)到了17.76%、16.94%、1.64%和1.09%,而其它運(yùn)用強(qiáng)度較小的“保留”邏輯也基本上都強(qiáng)調(diào)了保留機(jī)構(gòu)運(yùn)行專業(yè)職能的重要性。(2)不再作為非部門公共機(jī)構(gòu)(NDPBs)的總體邏輯是實(shí)現(xiàn)職能清理,將中介性質(zhì)、私營(yíng)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)移出公共機(jī)構(gòu)。首要邏輯是將屬于第三方性質(zhì)的機(jī)構(gòu)整合為專業(yè)委員會(huì)并移出公共機(jī)構(gòu);其次是撤銷失去公共意義的機(jī)構(gòu),并消除其職能;還有撤銷機(jī)構(gòu)并消除部分職能、轉(zhuǎn)移職能到其它保留機(jī)構(gòu)或者地方政府等做法。在我們的統(tǒng)計(jì)表中,“重組為專業(yè)委員會(huì)”是“不再作為非部門公共機(jī)構(gòu)”改革的首要選擇,其改革應(yīng)用強(qiáng)度達(dá)到了6.83%,說(shuō)明將具有第三方部門性質(zhì)的機(jī)構(gòu)重組并剝離政府是職能清理的首選措施。在此之外,“撤銷機(jī)構(gòu)與職能”、“撤銷機(jī)構(gòu),將其職能轉(zhuǎn)移到其它保留機(jī)構(gòu)”、“部分職能撤銷,剩余職能轉(zhuǎn)到歸口部門”、“其職能由其它機(jī)構(gòu)來(lái)完成”是NDPB改革的重要選擇,其應(yīng)用強(qiáng)度分別達(dá)到了6.01%、4.10%、2.19%和1.37%。(3)不再作為公共企業(yè)的總體思路是消除公共財(cái)政負(fù)擔(dān),將其撤銷或者改造為不需要財(cái)政支持的慈善機(jī)構(gòu)?！肮财髽I(yè)”顧名思義,必然具有企業(yè)的性質(zhì),其大多數(shù)功能私營(yíng)企業(yè)應(yīng)該都能具備,對(duì)其改革的做法自然便是選擇“撤銷機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)與債務(wù)”,“撤銷機(jī)構(gòu),將公共職能仍然留歸原屬司局履行”了,對(duì)于這些邏輯采用的強(qiáng)度也都不相上下。當(dāng)然,由于是“公共”企業(yè),其部分公共性質(zhì)的職能也可以由慈善機(jī)構(gòu)來(lái)扮演,由此,“撤銷公共企業(yè),創(chuàng)造新的慈善機(jī)構(gòu)代替其職能”也是重要的選擇?？傊?所有措施都本著公共機(jī)構(gòu)“多快好省”工作為宗旨,其目的是減少財(cái)政負(fù)擔(dān),塑造“廉價(jià)公共機(jī)構(gòu)”。(4)合并的關(guān)鍵思路是實(shí)現(xiàn)職能聚類?！熬垲悺奔劝藢⒉痪哂懈?jìng)爭(zhēng)性質(zhì)的公共服務(wù)職能合并整合,也包括了將具有競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)的職能聚合。本次英國(guó)公共機(jī)構(gòu)改革無(wú)疑是一場(chǎng)“職能革命”,所有機(jī)構(gòu)的存廢、變動(dòng)都以其職能的必需與否為根據(jù),而“合并”的邏輯必然也不例外。在“合并”過(guò)程中,“管理職能關(guān)聯(lián)、相近、類似合并”無(wú)疑是首選措施,其改革應(yīng)用強(qiáng)度達(dá)到了4.10%。另外,所有具有競(jìng)爭(zhēng)性功能的機(jī)構(gòu)也被合并到了一起,這就是“合并”改革的第二種邏輯“具有競(jìng)爭(zhēng)職能的合并”,它也是一種職能聚類。(5)“尚在考慮中”的精髓是要找到更好履行該機(jī)構(gòu)職能的組織、方式,這可以說(shuō)是對(duì)前面幾種方法的綜合使用的深層次考慮。這種改革邏輯形象的闡釋了此次改革的“職能革命”和“向廉價(jià)政府尋績(jī)效”的追求。“具體改革路徑仍在思考中”、“考慮將其與其他部門整合”、“考慮將機(jī)構(gòu)與其職能轉(zhuǎn)入私營(yíng)部門”,其應(yīng)用強(qiáng)度分別為4.92%、1.37%、1.09%,它們無(wú)不闡釋了如何更好履行職能和如何以更低成本履行職能的真諦。(6)保留并持續(xù)改進(jìn)的基調(diào)是降低投入、提高責(zé)任、改善透明度。在“保留并持續(xù)改進(jìn)”的改革選擇上,英國(guó)政府沒(méi)有特別的偏好,從表2的“頻次”與“選擇強(qiáng)度”來(lái)看,幾乎每一個(gè)都被平等采用,如“減少投資,將部分職能轉(zhuǎn)到倫敦市長(zhǎng)”、“改革結(jié)構(gòu)、責(zé)任、文化,使其更高效服務(wù)”、“改革效率、責(zé)任、職能,使其提高社會(huì)卷入度”、“保留使其履行公正的政治職能,但投資活動(dòng)外包”、“以政府透明需要保留,但要考慮私營(yíng)部門代替其職能的可能”、“使其更聚焦于核心職能,并提高納稅人之金錢效率”等等。無(wú)論如何,所有這些改革措施都有著降低投入、提高責(zé)任、改善透明度的邏輯。(7)不再作為法律實(shí)體的關(guān)鍵是撤銷機(jī)構(gòu)與職能,給政府“減肥”。“不再作為法律實(shí)體”的措施有兩條,其一是“撤銷機(jī)構(gòu)與職能”,其二是“職能轉(zhuǎn)移到其它委員會(huì)”,這兩個(gè)邏輯在改革中被使用的強(qiáng)度相當(dāng),它們也都彰顯了“廉價(jià)政府(公共機(jī)構(gòu))”與“職能革命”的革新宗旨,要將不適合政府履行的職能撤銷,進(jìn)而撤銷機(jī)構(gòu),撤銷編制,從而通過(guò)給政府“減肥”的方式來(lái)減少財(cái)政開支,實(shí)現(xiàn)預(yù)算的硬約束;仍然必須由公共機(jī)構(gòu)公正履行的公共職能則通過(guò)職能聚類的方式,轉(zhuǎn)移到相關(guān)保留機(jī)構(gòu),這也是“職能革命”的題中之義。2卡梅隆政府的行政績(jī)效管理:公共機(jī)構(gòu)改革的法律工具盡管英國(guó)公共機(jī)構(gòu)改革所預(yù)示的具有行政學(xué)上普遍意義的深層邏輯在改革的做法中已有了部分體現(xiàn),但它還過(guò)于表層、直接,涉及的深度不夠,要探究其深層次的、具有行政學(xué)規(guī)律性的問(wèn)題,還需要對(duì)所有改革的關(guān)鍵嵌套邏輯進(jìn)行綜合統(tǒng)計(jì)分析?！瓣P(guān)鍵嵌套邏輯”是指在改革的不同邏輯中均不約而同涉及到的關(guān)鍵工具性改革邏輯,如在“保留使其公正地履行公共職能”、“保留使其獨(dú)立于政府運(yùn)行技術(shù)職能”、“部分職能撤銷,剩余職能轉(zhuǎn)到歸口部門”、“主要職能保留,使其提供專業(yè)技術(shù)職能”、“審查其核心職能與組織形式,整合為精煉的全國(guó)性技術(shù)機(jī)構(gòu)”幾個(gè)分屬于A、B、E不同改革邏輯中的“公正”、“職能”、“技術(shù)”就屬于“關(guān)鍵性嵌套邏輯”。我們將最為重要的幾個(gè)關(guān)鍵嵌套邏輯統(tǒng)計(jì)結(jié)果整合為表3。將所有嵌套邏輯及其值輸入MSEXCEL2007的“散點(diǎn)圖”,利用其散點(diǎn)擬合功能探索了“系列1”(使用頻率)、“系列2”(選擇度)所蘊(yùn)含的深意,結(jié)果如圖1所示。在改革嵌套邏輯的散點(diǎn)中擬合成了兩個(gè)系列,它們正好對(duì)應(yīng)著改革的現(xiàn)實(shí)行為———改革邏輯的采用頻數(shù)和改革的應(yīng)用強(qiáng)度。從散點(diǎn)圖來(lái)看,如果這些改革持續(xù)下去,“三點(diǎn)”無(wú)限擴(kuò)大,將會(huì)顯現(xiàn)出明顯的線性邏輯。在改革的“線條”上,“職能”、“技術(shù)”、“公正”、“獨(dú)立”是值最大、截距最大的變量,它們凸顯了改革的關(guān)鍵性內(nèi)涵,而“責(zé)任”、“效率”、“透明”是直線上不可忽視的變量,它們也隱含了改革的普遍性、延伸性內(nèi)涵。總括而言,我們將英國(guó)公共機(jī)構(gòu)改革的行政學(xué)意涵總結(jié)為如下幾點(diǎn):(1)牛頓力學(xué)原理為基礎(chǔ)的線性邏輯仍然是改革的方向盤。按照牛頓力學(xué)原理,任何一個(gè)代數(shù)方程或微分方程都是決定性的,把一個(gè)初值代進(jìn)方程,總可以得到一個(gè)確定的結(jié)果,這就是牛頓線性力學(xué)思想的精髓,它在社會(huì)實(shí)踐、社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域也大行其道,現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理科學(xué),甚至行政學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展也得益于它在這些領(lǐng)域的應(yīng)用。然而,近年來(lái)人們對(duì)發(fā)軔于工業(yè)社會(huì)早期的線性規(guī)則非議越來(lái)越多,認(rèn)為它是牛頓力學(xué)原理在在社會(huì)領(lǐng)域、組織管理領(lǐng)域的機(jī)械推廣,它逐漸不能滿足后工業(yè)社會(huì)、信息社會(huì)的需求,不能有效表現(xiàn)社會(huì)與組織復(fù)雜性之下非線性管理的需求。盡管有反對(duì)的聲音,但從我們所梳理的英國(guó)卡梅隆政府公共機(jī)構(gòu)改革的做法來(lái)看,牛頓線性力學(xué)規(guī)則并未過(guò)時(shí),它仍然是公共機(jī)構(gòu)管理革新、自我發(fā)展的有效工具。從改革嵌套邏輯的散點(diǎn)趨向來(lái)看,這些改革邏輯仍然擬合為兩條較為明顯的直線,其一是邏輯線,其二是改革的事實(shí)線,這表明即使作為發(fā)達(dá)國(guó)家的英國(guó),目前仍然未擺脫工業(yè)社會(huì)的軌跡,其公共行政、公共管理的邏輯仍然需要以牛頓線性力學(xué)規(guī)則為本,而非揠苗助長(zhǎng)、形而上學(xué)般地進(jìn)入所謂信息社會(huì)的“混沌管理”、“多元非線性管理”等。(2)職能革命永遠(yuǎn)是公共機(jī)構(gòu)獲得績(jī)效的元工具。盡管近年來(lái)各種公共部門績(jī)效管理工具層出不窮,各種塑造“績(jī)效型政府”、“績(jī)效型公共部門”的手段日益翻新,但從我們所統(tǒng)計(jì)的英國(guó)改革邏輯來(lái)看,職能改革無(wú)疑仍然是最有效的工具。“職能”邏輯既是線性系列1,也是線性系列2上的最大值,它表明,作為公共機(jī)構(gòu),其職能的厘清、聚類、合并、優(yōu)化才是績(jī)效取得的首要因素。正因?yàn)槿绱?卡梅隆才強(qiáng)調(diào)之前的公共機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的做法有失偏頗,“之前的改革是由于其所依賴的技術(shù),所有的都按照績(jī)效指標(biāo)考量,證明這是錯(cuò)誤的”。想要用績(jī)效考量來(lái)解決公共機(jī)構(gòu)績(jī)效,顯然有些本末倒置或者失之簡(jiǎn)單,畢竟公共機(jī)構(gòu)不是企業(yè),其“績(jī)效”過(guò)于含混與復(fù)雜,它既有對(duì)于社會(huì)的責(zé)任,也有需要履行的崗位職責(zé),還有需要遵循的基本投入產(chǎn)出要求,更需要實(shí)現(xiàn)公民滿意等,通過(guò)績(jī)效指標(biāo)考量,顯然會(huì)存在目標(biāo)管理痼疾、進(jìn)步學(xué)習(xí)、退步學(xué)習(xí)和公式博弈問(wèn)題。從國(guó)際政府機(jī)構(gòu)、公共機(jī)構(gòu),特別是此次英國(guó)公共機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐來(lái)看,公共機(jī)構(gòu)首先需要明確自身具備的職能,厘清職能的內(nèi)涵、外延,解決職能交叉、越位、錯(cuò)位問(wèn)題,無(wú)疑是取得組織績(jī)效的首要工作,否則公共機(jī)構(gòu)就失去了“公共”的含義。為了解決政府績(jī)效問(wèn)題,公共行政學(xué)家、管理學(xué)家曾開發(fā)出了平衡積分卡、標(biāo)桿管理、績(jī)效棱柱、政府績(jī)效項(xiàng)目模型(GPP)等績(jī)效管理工具,但從發(fā)達(dá)國(guó)家屢次卓有成效的公共部門改革實(shí)踐來(lái)看,由于公共機(jī)構(gòu)必須扮演的公共性職能所需,職能改革、職能革命才是公共機(jī)構(gòu)績(jī)效管理的“元工具”,沒(méi)有職能的科學(xué)理清、聚類、合并、刪節(jié)、優(yōu)化,其績(jī)效管理就可能與公共機(jī)構(gòu)設(shè)置的目標(biāo),所追尋的宗旨和使命完全南轅北轍。此次英國(guó)公共機(jī)構(gòu)改革的嵌套邏輯、實(shí)踐邏輯都顯示了職能改革的重要,甚至可以說(shuō)此次公共機(jī)構(gòu)改革就是一場(chǎng)“職能革命”,它將“職能革命”作為績(jī)效管理的原工具,而非僵化的規(guī)定績(jī)效指標(biāo)。(3)以公共管理帶動(dòng)政治責(zé)任實(shí)現(xiàn)的后管理主義。英國(guó)政府雖然以公共機(jī)構(gòu)作為改革對(duì)象,但“其志不小”,它瞄準(zhǔn)的不是就事論事式機(jī)構(gòu)管理目標(biāo),而是欲實(shí)踐“公共機(jī)構(gòu)改革”→“公共管理績(jī)效改善”→“政治責(zé)任實(shí)現(xiàn)”的邏輯,從而探索出一條以公共管理績(jī)效改善而帶動(dòng)政府政治責(zé)任實(shí)現(xiàn)的路子?？仿≡谖穆毑块T生活會(huì)上強(qiáng)調(diào),“政府改革是為了各方面的改善”,“要徹底改變國(guó)家運(yùn)行的方式,我們要強(qiáng)調(diào)官僚責(zé)任”(1),這無(wú)疑透露了改革的又一深層意涵。穆迪的話則要直白得多,他直接闡明了改革的一個(gè)重大追求就是用公共管理績(jī)效改進(jìn)來(lái)推動(dòng)政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn):“但那些保留下來(lái)的機(jī)構(gòu),必須不能穿新鞋走老路”;“(今天的改革)意味著責(zé)任將重新進(jìn)入我們工作的首要議程”;“然而,今天的改革將有助于我們快速進(jìn)入一個(gè)責(zé)任政府的新時(shí)代?！?2)他強(qiáng)調(diào)了公共機(jī)構(gòu)治理框架、管理流程(程序)改革對(duì)于政治責(zé)任的重要性,這在改革邏輯嵌套分析圖上顯示也較為明顯?？梢钥闯?“效率”、“資金”這些管理主義所強(qiáng)調(diào)的邏輯仍然是此次英國(guó)公共機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵追求。在這些目標(biāo)之外,散點(diǎn)圖也清楚顯示了改革的線性趨勢(shì)上另外的目標(biāo),如“責(zé)任”、“透明”、“公正”,而這些追求習(xí)慣上被認(rèn)為是政治責(zé)任的表現(xiàn)形式,對(duì)于它們的追求一般需要通過(guò)政治途徑如動(dòng)員、參與、投票、集會(huì)等方式來(lái)實(shí)現(xiàn),但英國(guó)這次在公共機(jī)構(gòu)改革中卻滲透了這些目標(biāo),它透露出了改革的一個(gè)深層次追求——通過(guò)改善公共機(jī)構(gòu)的管理效率、效能、效果來(lái)聯(lián)動(dòng)性地推動(dòng)政治責(zé)任的實(shí)現(xiàn),將政治溶于公共管理過(guò)程、公共服務(wù)提供過(guò)程中,這可以說(shuō)是一種后新公共管理(PostNewPublicManagement)的做法,或者說(shuō)是后管理主義(PostManagerialism),即化政治為管理,化政治為服務(wù)的“潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”式的公共管理模式。(4)將政府組織、公共機(jī)構(gòu)看成社會(huì)的一個(gè)生產(chǎn)部門來(lái)實(shí)現(xiàn)政府的市場(chǎng)責(zé)任。此次英國(guó)公共機(jī)構(gòu)改革肇端于世界金融大危機(jī)和英國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷,政府財(cái)政嚴(yán)重困難之際,它本身還有一層深意,就是通過(guò)政府為首的公共部門改革來(lái)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的整體發(fā)展,重拾國(guó)民信心,恢復(fù)大國(guó)自信。但英國(guó)在達(dá)到此目的的過(guò)程中,采取了與東方國(guó)家不同的路徑,它不是通過(guò)政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)、干預(yù)市場(chǎng)、干預(yù)社會(huì)的方式,而是將公共部門看成社會(huì)的另一個(gè)生產(chǎn)部門(ProducingSector),通過(guò)對(duì)它的投入變化、職能梳理、流程優(yōu)化來(lái)促使其改進(jìn)績(jī)效,在公共部門績(jī)效提升的情況下,產(chǎn)生溢出效應(yīng),帶動(dòng)其它生產(chǎn)部門(市場(chǎng)、社會(huì))的生產(chǎn)率,從而發(fā)揮公共部門的“生產(chǎn)性”乘數(shù)效應(yīng),帶動(dòng)整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)復(fù)蘇,走出金融危機(jī)與財(cái)政危機(jī)。這是一種與我國(guó)投入四萬(wàn)億刺激內(nèi)需完全不同的策略,它不強(qiáng)調(diào)直接干預(yù)與“宏觀調(diào)控”,而是一種政府與公共組織的“獨(dú)善其身”,在完善自身的基礎(chǔ)上提升自身的生產(chǎn)率。在政府———市場(chǎng)———社會(huì)三駕馬車下,作為生產(chǎn)部門的政府等公共組織效率提升自然會(huì)帶動(dòng)其它部門的生產(chǎn)率提升,這可以說(shuō)是后管理主義市場(chǎng)觀,它本質(zhì)上是市場(chǎng)主義的,是要發(fā)揮市場(chǎng)作用,將政府為首的公共部門也看成市場(chǎng)的一個(gè)主體,而不是與市場(chǎng)對(duì)立的“救市者”,這可以說(shuō)是新世紀(jì)的公共管理新范式的基本信條與哲學(xué)。這種新范式也即上文所提及的后管理主義,或者筆者曾經(jīng)提及的“治理績(jī)效管理理論”。這是一種類似于通過(guò)提高上游企業(yè)的效率帶動(dòng)下游企業(yè)效率的方式。這在我們總結(jié)的嵌套邏輯圖中也有所表現(xiàn),如兩條改革線條中都強(qiáng)調(diào)了“資金”的重要,但這個(gè)邏輯更多處于圖外,是“此處無(wú)聲勝有聲”的深層邏輯,甚至可以說(shuō)是此次改革的基本價(jià)值導(dǎo)向,這可以看作是一種政府實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)責(zé)任的方式。3期間的政府機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位改革同樣面臨世界金融危機(jī),且我國(guó)目前還面臨物價(jià)突漲、房?jī)r(jià)居高不下等泡沫經(jīng)濟(jì)的威脅,在這種情況下,如何借鑒英國(guó)的他山之石來(lái)改進(jìn)我國(guó)政府績(jī)效,以使其能夠更好地調(diào)控經(jīng)濟(jì)、服務(wù)社會(huì)、服務(wù)人民,從而使國(guó)家頂住國(guó)際金融危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊,順利實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)建設(shè)目標(biāo),是我們研究英國(guó)公共機(jī)構(gòu)改革的初衷。結(jié)合英國(guó)公共機(jī)構(gòu)改革的做法與行政學(xué)意涵,筆者認(rèn)為該改革對(duì)我國(guó)今后的政府改革具有4方面的啟發(fā):(1)政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位的改革仍然要強(qiáng)調(diào)線性決定論的科學(xué)管理。從我們統(tǒng)計(jì)分析、軟件模擬的結(jié)果來(lái)看,作為世界上最發(fā)達(dá)國(guó)家之一的英國(guó)在公共機(jī)構(gòu)改革中仍然采用了牛頓線性力學(xué)原理,強(qiáng)調(diào)任何一個(gè)改革邏輯都是決定性的,把一個(gè)初值代進(jìn)方程,總可以得到一個(gè)確定的結(jié)果。這是典型的經(jīng)典科學(xué)管理思想,它強(qiáng)調(diào)投入———產(chǎn)出,輸入———過(guò)程———控制,而不像有些“前衛(wèi)”的管理學(xué)理論所認(rèn)為的,需要強(qiáng)調(diào)混沌、多元、無(wú)規(guī)則管理。英國(guó)的實(shí)踐提示我們,即使作為一個(gè)從后工業(yè)化向信息社會(huì)高速轉(zhuǎn)變的發(fā)達(dá)國(guó)家,目前的公共機(jī)構(gòu)改革也仍然要遵循產(chǎn)生于工業(yè)社會(huì)的科學(xué)管理理論,科學(xué)管理理論仍然并未過(guò)時(shí),這在我國(guó)尤其如此。這就需要我們?cè)凇笆濉逼陂g的政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位改革中,腳踏實(shí)地,不好高騖遠(yuǎn),依照科學(xué)管理理論,講究投入———產(chǎn)出、成本———效率、輸入———過(guò)程———控制、經(jīng)濟(jì)、效益、效能,避免改革中揠苗助長(zhǎng)。(2)“十二五”期間政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位改革仍應(yīng)當(dāng)以“職能革命”為主線。為了使我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革走出精簡(jiǎn)———膨脹———再精簡(jiǎn)———再膨脹的怪圈,“十一五”期間我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)實(shí)施了“大部制”。它強(qiáng)調(diào)職能梳理、職能合并,將所有相關(guān)聯(lián)的職能調(diào)整到同一個(gè)部門,構(gòu)成“大部”,甚至“超級(jí)大部”,從英國(guó)2010年公共機(jī)構(gòu)改革的行政學(xué)意涵來(lái)看,這種做法是合乎公共組織發(fā)展規(guī)律的,這也是截至目前來(lái)看“大部制”改革較為成功的原因。在“十二五”期間政府機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中,仍然要以職能梳理為主線,推進(jìn)中國(guó)式的“職能革命”,并將其作為改善政府機(jī)構(gòu)績(jī)效的首要工具,同時(shí)要將“職能革命”推行到我國(guó)各類事業(yè)單位的改革中去,將需要推向市場(chǎng)的事業(yè)單位推向市場(chǎng),將需要轉(zhuǎn)為NGO、NPO組織的轉(zhuǎn)為該類組織,必須保留履行公正專業(yè)職能的按照職能相關(guān)原則整合為規(guī)范的國(guó)家財(cái)政支持性質(zhì)的事業(yè)單位。(3)通過(guò)改善公共管理質(zhì)量破解民眾不滿,增強(qiáng)對(duì)人民的責(zé)任感。近年來(lái)暴力逼遷、系列礦難、房?jī)r(jià)居高不下、物價(jià)突漲、看病難、上學(xué)難、收入差距加速擴(kuò)大等一系列