論自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管

論自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管

一、成本弱增性理論通常，壟斷可以分為市場(chǎng)壟斷（純經(jīng)濟(jì)壟斷）、自然壟斷和行政壟斷。因此，壟斷也可分為純經(jīng)濟(jì)壟斷、自然壟斷和行政壟斷。1但是,我們通常所說(shuō)的壟斷行業(yè)主要是指自然壟斷行業(yè)和行政壟斷2行業(yè)(一般不包括純經(jīng)濟(jì)壟斷行業(yè)),主要是指那些依靠國(guó)家特殊政策或?qū)Ｓ屑夹g(shù)壟斷整個(gè)行業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)的行業(yè),如石油、煙草、鹽業(yè)、電信、金融、供熱、自來(lái)水、煤氣、電力、航空、鐵路等。3而在實(shí)際上,自然壟斷行業(yè)與國(guó)家或者法定壟斷行業(yè)往往又是結(jié)合在一起,難以截然區(qū)分的。除了國(guó)家實(shí)行專(zhuān)賣(mài)的煙草業(yè)、實(shí)行專(zhuān)營(yíng)的食鹽業(yè)以及在某些方面實(shí)行政策性限制的金融業(yè)外,自然壟斷行業(yè)與國(guó)家或者法定壟斷行業(yè)基本上是一致的,因此通常所說(shuō)的壟斷行業(yè)主要是指自然壟斷行業(yè)。本文所指的壟斷行業(yè)也以自然壟斷行業(yè)為主。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上,一般用規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)、成本弱增性三個(gè)概念來(lái)定義自然壟斷。4早期的經(jīng)濟(jì)學(xué)一直用規(guī)模經(jīng)濟(jì)來(lái)定義自然壟斷。所謂規(guī)模經(jīng)濟(jì),是指隨著產(chǎn)量增加,產(chǎn)品和服務(wù)的每一單位的長(zhǎng)期平均成本不斷下降的現(xiàn)象。傳統(tǒng)理論認(rèn)為,如果一種產(chǎn)品的生產(chǎn)或服務(wù),由單個(gè)廠商完成而成本最小時(shí),該產(chǎn)業(yè)就是自然壟斷產(chǎn)業(yè)。5從整個(gè)社會(huì)的角度看,這些業(yè)務(wù)的獨(dú)家壟斷有利于節(jié)約社會(huì)資源。到了20世紀(jì)80年代初,以鮑莫爾、潘澤和威利格為代表的學(xué)者開(kāi)始用成本弱增性來(lái)重新定義自然壟斷。所謂成本弱增性,是指一家企業(yè)提供產(chǎn)品或服務(wù)的成本要低于若干家企業(yè)分別提供的成本之和的情形,它既包括規(guī)模經(jīng)濟(jì),又包括范圍經(jīng)濟(jì)。該理論要求對(duì)自然壟斷的定義應(yīng)該區(qū)分企業(yè)只提供一種產(chǎn)品或者服務(wù)和同時(shí)提供多種產(chǎn)品或者服務(wù)兩種情況。而在后一種情況,決定自然壟斷的則是范圍經(jīng)濟(jì)。范圍經(jīng)濟(jì)的存在意味著一家企業(yè)同時(shí)提供多種產(chǎn)品或服務(wù)的成本比多家企業(yè)分別提供的成本要低,它包括提供多種產(chǎn)品或服務(wù)的復(fù)合供給利益和生產(chǎn)與分配的縱向一體化利益。在成本弱增性理論下,“自然壟斷是指這樣一種生產(chǎn)技術(shù)特征,面對(duì)一定規(guī)模的市場(chǎng)需求,與兩家或更多企業(yè)相比,某單個(gè)企業(yè)能夠以更低的成本供應(yīng)市場(chǎng)。自然壟斷起因于規(guī)模經(jīng)濟(jì)或多樣產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)(范圍經(jīng)濟(jì))?！?這也意味著,原來(lái)的自然壟斷行業(yè),如電信、電力、郵政、鐵路、航空等,可能不再是整個(gè)行業(yè)環(huán)節(jié)都具有自然壟斷性,而只是指包含自然壟斷性業(yè)務(wù)。故此類(lèi)行業(yè)內(nèi)存在一個(gè)自然壟斷的邊界,其業(yè)務(wù)可以據(jù)此細(xì)分為自然壟斷性業(yè)務(wù)和可競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)。除了包括規(guī)模經(jīng)濟(jì)或范圍經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的成本弱增性這一基本特征外,自然壟斷行業(yè)還具有資產(chǎn)沉淀性或?qū)Ｓ眯?、網(wǎng)絡(luò)外部性和內(nèi)部協(xié)調(diào)性等特征。其中,資產(chǎn)沉淀性或?qū)Ｓ眯允侵競(jìng)鬏斁W(wǎng)絡(luò)及相關(guān)設(shè)備等固定投資只能用于特定行業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù),投資一旦形成就難以用于其他行業(yè),這直接導(dǎo)致了自然壟斷行業(yè)具有較高的市場(chǎng)進(jìn)入壁壘。網(wǎng)絡(luò)外部性是指每個(gè)網(wǎng)絡(luò)用戶(hù)連接到一個(gè)網(wǎng)絡(luò)的價(jià)值取決于已經(jīng)連接到該網(wǎng)絡(luò)的其他用戶(hù)的數(shù)量,也稱(chēng)為需求方規(guī)模經(jīng)濟(jì)。內(nèi)部協(xié)調(diào)性是指對(duì)網(wǎng)絡(luò)中任何連線和結(jié)點(diǎn)的干預(yù)都有可能影響到網(wǎng)絡(luò)的其他元素,傳輸網(wǎng)絡(luò)某一結(jié)點(diǎn)上的投資所獲得的利益在很大程度上取決于產(chǎn)品或服務(wù)量及其他結(jié)點(diǎn)上提供服務(wù)的能力。7這些特征進(jìn)一步加強(qiáng)了自然壟斷行業(yè)的壟斷性。由此可見(jiàn),具有上述特征的自然壟斷行業(yè)所處的領(lǐng)域是最為典型的市場(chǎng)失靈領(lǐng)域。從經(jīng)濟(jì)理論分析,要解決此類(lèi)市場(chǎng)失靈問(wèn)題的基本途徑有二:一是國(guó)有化,二是監(jiān)管(或者管制、規(guī)制)。8就后者而言,其監(jiān)管的依據(jù)是因?yàn)樽匀粔艛嘈袠I(yè)具有如下固有的弊端:第一,自然壟斷行業(yè)存在定價(jià)悖論,即自然壟斷廠商會(huì)把價(jià)格定在平均成本之上,憑借壟斷地位獲取壟斷利益;第二,自然壟斷行業(yè)存在效率悖論,即既存的壟斷者沒(méi)有降低成本的動(dòng)力;第三,自然壟斷行業(yè)信息不對(duì)稱(chēng)更為嚴(yán)重。9換言之,監(jiān)管存在的依據(jù)就在于,在自然壟斷領(lǐng)域中,一方面壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)可以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì),節(jié)約社會(huì)資源;另一方面壟斷的弊端(如低效率、高價(jià)格)對(duì)效率和公平都會(huì)產(chǎn)生極大的負(fù)面影響。因此,基于單純的市場(chǎng)調(diào)節(jié)不足以形成有效競(jìng)爭(zhēng)和克服壟斷引發(fā)的弊端,從而產(chǎn)生了政府權(quán)威直接介入的需求。于是,這種監(jiān)管的作用與目的也包含了兩個(gè)基本方面,一方面是減少資源浪費(fèi)和過(guò)度的市場(chǎng)進(jìn)入,實(shí)現(xiàn)配置效率;另一方面是抑制壟斷定價(jià),維護(hù)消費(fèi)者利益。政府監(jiān)管是一個(gè)受到經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)和政治學(xué)等多學(xué)科關(guān)注的領(lǐng)域,并且各自定義和研究的角度與側(cè)重點(diǎn)也不相同,但在基本的方面是一致的。例如,有的將政府規(guī)制界定為社會(huì)公共機(jī)構(gòu)依照一定的規(guī)則對(duì)企業(yè)的活動(dòng)進(jìn)行限制的行為。10有的將政府管制理解為政府為了克服市場(chǎng)失靈和實(shí)現(xiàn)公共利益,依據(jù)法律規(guī)則,對(duì)企業(yè)等市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)的行為。11有的將政府規(guī)制解釋為具有法律地位的、相對(duì)獨(dú)立的政府管制者(機(jī)構(gòu)),依照一定的法規(guī)對(duì)被管制者(主要是企業(yè))所采取的一系列行政管理與監(jiān)督行為。12這些說(shuō)法大同小異。相應(yīng)地,對(duì)政府監(jiān)管的分類(lèi)也不完全相同,但多數(shù)學(xué)者將政府監(jiān)管分為經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管、社會(huì)性監(jiān)管和其他監(jiān)管。其中,經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管針對(duì)自然壟斷領(lǐng)域和嚴(yán)重信息不對(duì)稱(chēng)領(lǐng)域的某個(gè)具體產(chǎn)業(yè),而社會(huì)性監(jiān)管不以特定產(chǎn)業(yè)為對(duì)象,實(shí)行跨產(chǎn)業(yè)、全方位的監(jiān)管措施。“經(jīng)濟(jì)性規(guī)制以防止資源配置的非效率及確保使用者的利益為目的。社會(huì)性規(guī)制以保護(hù)消費(fèi)者的健康、安全和衛(wèi)生,環(huán)境保護(hù)和防止災(zāi)害為目的進(jìn)行。前者對(duì)進(jìn)入和退出、價(jià)格、數(shù)量和品質(zhì)等行為附加許可等規(guī)制。后者包括對(duì)商品及服務(wù)的品質(zhì)和供給設(shè)定一定的標(biāo)準(zhǔn)、為業(yè)務(wù)的開(kāi)始及商品制造設(shè)置許可制等加以禁止或限制等內(nèi)容。”13相對(duì)于那些與公平競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)、并不直接介入經(jīng)濟(jì)主體決策的間接監(jiān)管來(lái)說(shuō),經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管和社會(huì)性監(jiān)管都屬于直接監(jiān)管。壟斷行業(yè)的監(jiān)管顯然屬于直接監(jiān)管意義上的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管(通常稱(chēng)為行業(yè)監(jiān)管),這與屬于間接監(jiān)管意義上的反壟斷執(zhí)法相區(qū)別。二、世界的監(jiān)管改革大有可為由于技術(shù)進(jìn)步、市場(chǎng)規(guī)模及范圍的變化,自然壟斷的合理性及其邊界是動(dòng)態(tài)變化的,相應(yīng)地,壟斷行業(yè)監(jiān)管的思想和實(shí)踐也是在發(fā)展的。有學(xué)者總結(jié)道,從思想史的角度梳理,自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管理論經(jīng)歷了監(jiān)管迷信、監(jiān)管質(zhì)疑、監(jiān)管重構(gòu)等三個(gè)階段;從監(jiān)管實(shí)踐看,監(jiān)管改革的邏輯是:市場(chǎng)失靈產(chǎn)生監(jiān)管需求,監(jiān)管需求產(chǎn)生監(jiān)管供給,監(jiān)管供給過(guò)度產(chǎn)生監(jiān)管失靈,監(jiān)管失靈產(chǎn)生監(jiān)管改革需求,監(jiān)管改革需求引發(fā)監(jiān)管改革實(shí)踐,并集中表現(xiàn)為在自然壟斷領(lǐng)域重塑旨在既規(guī)避市場(chǎng)失靈,又防止政府監(jiān)管失靈的機(jī)制。14實(shí)際上,壟斷行業(yè)監(jiān)管的內(nèi)容和寬嚴(yán)程度是不斷變化的。世界上主要國(guó)家的監(jiān)管政策先后經(jīng)歷了20世紀(jì)80年代前的監(jiān)管強(qiáng)化期、80年代中期至90年代的監(jiān)管放松期以及21世紀(jì)第一個(gè)10年的監(jiān)管重構(gòu)期三個(gè)重要階段。15隨著凱恩斯主義的盛行、社會(huì)主義國(guó)家國(guó)有企業(yè)的興起以及英國(guó)國(guó)有化政策的實(shí)施,20世紀(jì)80年代中期以前,無(wú)論是國(guó)家、區(qū)域還是行業(yè)范圍,壟斷行業(yè)監(jiān)管的范圍都在不斷擴(kuò)大,監(jiān)管的手段與措施也越來(lái)越豐富。從直接國(guó)有化到進(jìn)入監(jiān)管、價(jià)格監(jiān)管、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管,各種監(jiān)管措施被運(yùn)用到實(shí)踐中。但隨著技術(shù)進(jìn)步和可競(jìng)爭(zhēng)理論的出現(xiàn),監(jiān)管帶來(lái)的低效率以及監(jiān)管政策的失靈促使學(xué)者與政策制定者開(kāi)始重新審視監(jiān)管的必要性,于是各國(guó)出現(xiàn)了放松監(jiān)管的新浪潮。自20世紀(jì)80年代以來(lái),美國(guó)、英國(guó)等成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在電信、電力、鐵路、民航、石油及天然氣輸送、煤氣、自來(lái)水等自然壟斷行業(yè)的監(jiān)管出現(xiàn)了放松趨勢(shì)。放松監(jiān)管的首要目的在于引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、減少監(jiān)管成本、促使企業(yè)提高效率和改進(jìn)服務(wù)。放松監(jiān)管包括將行業(yè)禁入改為自由進(jìn)入,取消價(jià)格監(jiān)管等政策,即放寬自然壟斷產(chǎn)業(yè)中競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入,允許具有相應(yīng)規(guī)模的企業(yè)自由競(jìng)爭(zhēng),形成具有活力的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),壟斷行業(yè)的發(fā)展又出現(xiàn)了一系列新變化,放松監(jiān)管改革帶來(lái)了一系列新問(wèn)題。從美國(guó)加州大停電到英國(guó)鐵路癱瘓,從電信融合新趨勢(shì)到民航業(yè)重組浪潮,美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、日本等國(guó)進(jìn)入了監(jiān)管重構(gòu)期。一方面繼續(xù)放松監(jiān)管,更大范圍地發(fā)揮市場(chǎng)在壟斷行業(yè)資源配置中的作用;另一方面又要重構(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以應(yīng)對(duì)新的監(jiān)管問(wèn)題。因此,世界性的監(jiān)管改革浪潮雖然是以放松監(jiān)管、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制為基本特征和主要內(nèi)容,但是放松監(jiān)管并不是監(jiān)管改革的全部?jī)?nèi)容。事實(shí)上,監(jiān)管改革是監(jiān)管的再調(diào)整,即政府對(duì)其影響企業(yè)行為的做法做出重新安排,而不是簡(jiǎn)單地取消或者放松監(jiān)管,因而是放松監(jiān)管與再監(jiān)管的組合。16總體來(lái)說(shuō),西方各國(guó)對(duì)自然壟斷行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的手段和內(nèi)容一般有市場(chǎng)進(jìn)入監(jiān)管、價(jià)格監(jiān)管、投資監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管等,其中最重要的是市場(chǎng)進(jìn)入監(jiān)管和價(jià)格監(jiān)管。因此,根據(jù)壟斷行業(yè)監(jiān)管的目標(biāo)和任務(wù),壟斷行業(yè)監(jiān)管的內(nèi)容主要是根據(jù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)程度控制該行業(yè)的市場(chǎng)進(jìn)入,引導(dǎo)其定價(jià)行為。市場(chǎng)進(jìn)入監(jiān)管是為了防止?jié)撛诟?jìng)爭(zhēng)者的威脅,使既存自然壟斷企業(yè)無(wú)法以邊際成本價(jià)格或者盈虧相抵價(jià)格維持生存,以此達(dá)到對(duì)潛在競(jìng)爭(zhēng)者的進(jìn)入進(jìn)行限制、保護(hù)既存壟斷企業(yè)之目的。監(jiān)管機(jī)構(gòu)一般采取發(fā)放許可證的方式,如許可制、注冊(cè)制、申報(bào)制等,對(duì)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入加以控制。此種監(jiān)管主要適用于那些具有高額沉淀成本的自然壟斷行業(yè),在避免資源浪費(fèi)的同時(shí),既可保證規(guī)模經(jīng)濟(jì)收益和基本服務(wù)的有效供給,又可防止壟斷企業(yè)利用壟斷地位損害公眾利益。當(dāng)然,市場(chǎng)進(jìn)入監(jiān)管并不意味著排除其他企業(yè)的進(jìn)入,其只是根據(jù)具體行業(yè)的特點(diǎn)而采取的一種適度控制。而在市場(chǎng)進(jìn)入監(jiān)管改革中,還出現(xiàn)了所謂的不對(duì)稱(chēng)監(jiān)管,即隨著新企業(yè)進(jìn)入原有的自然壟斷部門(mén),監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)新企業(yè)與原有企業(yè)采取差異化的、旨在扶持新企業(yè)的措施,主要包括強(qiáng)制既存企業(yè)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通,對(duì)新進(jìn)入企業(yè)實(shí)行低付費(fèi)政策,新進(jìn)入企業(yè)暫不承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù),以及新進(jìn)入企業(yè)可實(shí)行更為靈活的價(jià)格政策等。價(jià)格監(jiān)管是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對(duì)自然壟斷行業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格的形成和運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督和控制。就價(jià)格形成問(wèn)題而言,在自然壟斷行業(yè)中,存在嚴(yán)格的進(jìn)入監(jiān)管條件,如果對(duì)企業(yè)不實(shí)行價(jià)格監(jiān)管,壟斷企業(yè)就會(huì)按照利潤(rùn)最大化原則進(jìn)行價(jià)格決策;在自然壟斷行業(yè)中,如果追求社會(huì)總福利最大化,就需要政府進(jìn)行補(bǔ)貼。因此,為了提高資源配置效率,監(jiān)管機(jī)構(gòu)就要對(duì)自然壟斷企業(yè)實(shí)行價(jià)格監(jiān)管。在監(jiān)管價(jià)格下,雖然消費(fèi)者剩余比理想定價(jià)要少,但壟斷者的利潤(rùn)也得到了抑制。實(shí)踐中,各國(guó)政府對(duì)自然壟斷企業(yè)實(shí)行各種各樣的價(jià)格監(jiān)管,基本上是以平均成本定價(jià)作為基礎(chǔ)的。價(jià)格監(jiān)管模式也經(jīng)歷了傳統(tǒng)價(jià)格監(jiān)管、價(jià)格激勵(lì)監(jiān)管和放松價(jià)格監(jiān)管的過(guò)程。根據(jù)各國(guó)的監(jiān)管實(shí)踐,回報(bào)率監(jiān)管和價(jià)格上限監(jiān)管是目前最具典型意義的價(jià)格規(guī)制模式。回報(bào)率監(jiān)管屬于傳統(tǒng)價(jià)格監(jiān)管,是以實(shí)際成本為基礎(chǔ)加上一定的利潤(rùn)作為產(chǎn)品的定價(jià)。實(shí)踐中,通常是受監(jiān)管企業(yè)首先向政府提出價(jià)格或回報(bào)率調(diào)整的申請(qǐng),政府對(duì)該申請(qǐng)進(jìn)行考察和評(píng)估后,根據(jù)價(jià)格影響因素的變化情況對(duì)其進(jìn)行必要的修正,并以此作為某一特定時(shí)期的定價(jià)依據(jù)。價(jià)格上限監(jiān)管屬于價(jià)格激勵(lì)監(jiān)管,制定原則是行業(yè)價(jià)格上漲不能高于通貨膨脹率,要考慮到由技術(shù)進(jìn)步帶來(lái)的勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高,同時(shí)還要使行業(yè)的價(jià)格下降。在最高限價(jià)的控制下,企業(yè)可以自由地最大化其利潤(rùn),即價(jià)格水平雖然受限,但價(jià)格結(jié)構(gòu)不會(huì)受到限制。在我國(guó),政府除了對(duì)民航業(yè)和電信業(yè)分別于2004年和2005年部分地采用了簡(jiǎn)單的價(jià)格上下限監(jiān)管和價(jià)格上限監(jiān)管外,其他產(chǎn)業(yè),如電力、電信、鐵路以及多數(shù)城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè),自然壟斷環(huán)節(jié)仍然采用回報(bào)率監(jiān)管手段或類(lèi)似的做法。17自20世紀(jì)90年代以來(lái),隨著委托代理理論、博弈論和信息經(jīng)濟(jì)學(xué)等前沿經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的廣泛運(yùn)用,在自然壟斷行業(yè)監(jiān)管中也發(fā)展出了激勵(lì)性監(jiān)管機(jī)制。其中,特許權(quán)招標(biāo)機(jī)制和區(qū)域間比較機(jī)制是其代表。前者是指將自然壟斷行業(yè)的某一業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)采取拍賣(mài)招標(biāo)的方式,以此引入競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行間接的監(jiān)管,以有效地降低監(jiān)管成本;后者以某區(qū)域內(nèi)經(jīng)營(yíng)效率最高的企業(yè)為標(biāo)桿,以此激勵(lì)同區(qū)域內(nèi)其他具有類(lèi)似條件的企業(yè)提高自身的經(jīng)營(yíng)效率。在我國(guó),自1978年開(kāi)始的市場(chǎng)化改革實(shí)際上是一個(gè)逐步放松計(jì)劃性政府監(jiān)管的過(guò)程,這對(duì)傳統(tǒng)的國(guó)有自然壟斷行業(yè)產(chǎn)生了重大的影響。有人將改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)壟斷行業(yè)的改革分為五個(gè)重要時(shí)期,即改革醞釀期(1978年至1984年)、改革啟動(dòng)期(1985年至1993年)、大規(guī)模改革期(1994年至2004年)、改革沉寂期(2005年至2010年)和改革重啟期(2011年至今),到2003年年底,除了鐵路行業(yè)外,其他行業(yè)已逐步形成了政企分離、主輔分離、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)權(quán)多元化以及相對(duì)獨(dú)立監(jiān)管的格局。2011年出臺(tái)的“十二五”規(guī)劃又重新對(duì)壟斷行業(yè)改革提出了規(guī)劃與部署。與此同時(shí),一系列特殊事件的發(fā)生也進(jìn)一步催化了社會(huì)各界要求加快壟斷行業(yè)改革的呼聲。以鐵路行業(yè)為例,2011年鐵路行業(yè)高官腐敗事件及事故不斷的高鐵把鐵路行業(yè)推上了輿論的風(fēng)口浪尖,各種要求鐵路行業(yè)改革的聲音越來(lái)越強(qiáng)。為此,政府出臺(tái)了多個(gè)政策文件要求對(duì)電力、電信、民航、鐵路、郵政等壟斷行業(yè)進(jìn)行改革,沉寂多年的壟斷行業(yè)改革逐步重啟,特別是在2013年新一輪政府機(jī)構(gòu)改革中鐵道部被拆分重組,拉開(kāi)了新一輪鐵路行業(yè)改革的大幕。電力行業(yè)的改革也被重新提起,2003年成立的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)也在10年后并入了國(guó)家能源局,18這都對(duì)我國(guó)新形勢(shì)下的壟斷行業(yè)監(jiān)管提出了更高的要求?？傮w來(lái)說(shuō),我國(guó)壟斷行業(yè)監(jiān)管一方面要放松某些已經(jīng)不適應(yīng)新形勢(shì)的計(jì)劃型監(jiān)管,另一方面要建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的市場(chǎng)型監(jiān)管,并真正將其建立在法治的基礎(chǔ)上。三、行業(yè)監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法的基本差異不同壟斷行業(yè)監(jiān)管涉及多方面的問(wèn)題,如監(jiān)管法律制度的完善、監(jiān)管內(nèi)容和手段的改進(jìn)以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的加強(qiáng)等。其中,在這些受到專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)監(jiān)管的壟斷行業(yè)如何有效適用反壟斷法就是一個(gè)非常重要的方面,這直接涉及到如何實(shí)現(xiàn)壟斷行業(yè)監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法的協(xié)調(diào)問(wèn)題。由于自然壟斷性行業(yè)在目前階段是競(jìng)爭(zhēng)與壟斷并存的領(lǐng)域,反壟斷法在自然壟斷行業(yè)的有效適用就是要實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)與壟斷的合理組合,因而在適用反壟斷法時(shí),這些行業(yè)比一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)要更多地考慮到壟斷的合理性。自然壟斷行業(yè)的特殊性為反壟斷法在其中的適用提出了更高的要求,其個(gè)案的分析更為復(fù)雜、行為定性需更加謹(jǐn)慎,必須結(jié)合行業(yè)專(zhuān)業(yè)信息做出判斷。而行業(yè)監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法在自然壟斷性行業(yè)的共同適用很可能引發(fā)規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的雙重化與復(fù)雜化,從而導(dǎo)致判斷上的矛盾,進(jìn)而損害規(guī)制的有效性和可預(yù)測(cè)性。19因此,在此領(lǐng)域協(xié)調(diào)行業(yè)監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法的關(guān)系十分重要。從發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐看,反壟斷政策與監(jiān)管政策一起構(gòu)成了自然壟斷領(lǐng)域的公共政策。對(duì)于這兩種政策的關(guān)系,有學(xué)者是這樣評(píng)價(jià)的:“特別行業(yè)管制法與反壟斷法均以壟斷為管制對(duì)象,但二者的宗旨、內(nèi)容和實(shí)施手段均不同。前者以承認(rèn)壟斷為前提,而后者以否認(rèn)壟斷為前提;前者以警戒惡果的出現(xiàn)為目標(biāo),而后者以禁止謀求和維持壟斷為宗旨。”20還有學(xué)者從六個(gè)方面全面比較了政府規(guī)制(監(jiān)管)與競(jìng)爭(zhēng)政策(反壟斷)的關(guān)系,一是監(jiān)管目標(biāo)與任務(wù);二是監(jiān)管時(shí)間;三是監(jiān)管基本手段和方法;四是監(jiān)管權(quán)力、程序與頻率;五是監(jiān)管所需信息類(lèi)型;六是監(jiān)管機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。21筆者認(rèn)為,進(jìn)行壟斷行業(yè)監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法的協(xié)調(diào),首先要明確兩者在基本方面上的差異,并進(jìn)而依據(jù)各自的目標(biāo)、任務(wù)和優(yōu)勢(shì)進(jìn)行分工合作。行業(yè)監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法的差異主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:(1)在兩者所依據(jù)的法律制度功能和目標(biāo)不同。行業(yè)監(jiān)管法的主要功能是適度引入競(jìng)爭(zhēng),在不具備競(jìng)爭(zhēng)的條件下,嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入,維護(hù)合理壟斷;在改革的初期階段,通過(guò)按照業(yè)務(wù)類(lèi)型的拆分,打破一體化的市場(chǎng)結(jié)構(gòu),為競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件;負(fù)有在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)以外的多種政策目標(biāo),因而對(duì)其領(lǐng)域內(nèi)的壟斷往往持容忍甚至支持的態(tài)度。而反壟斷法的主要功能是維護(hù)競(jìng)爭(zhēng),將市場(chǎng)力量視作“潛在的邪惡力量”,并對(duì)此保持高度的警惕,對(duì)壟斷采取嚴(yán)厲禁止和處罰的態(tài)度,非常重視促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)效率的目標(biāo)。(2)兩類(lèi)規(guī)制機(jī)構(gòu)所具有的優(yōu)勢(shì)不同。一般來(lái)說(shuō),行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)基于與被監(jiān)管行業(yè)長(zhǎng)期的聯(lián)系,掌握有關(guān)這些行業(yè)豐富的技術(shù)、安全等方面的信息,因而具有更強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性,但是其只執(zhí)行行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則,往往更重視產(chǎn)業(yè)政策,并容易被利益集團(tuán)所“俘獲”。而反壟斷機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全局的反壟斷執(zhí)法,對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策有更準(zhǔn)確的理解,在適用反壟斷法方面更具權(quán)威性,并且其相對(duì)較為超脫,獨(dú)立性更強(qiáng),不容易被“俘獲”。(3)兩者規(guī)制的時(shí)間不同。行業(yè)監(jiān)管通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入、規(guī)定價(jià)格上限、界定平等接入與互聯(lián)互通的法律義務(wù),側(cè)重對(duì)企業(yè)行為的事前引導(dǎo)。而反壟斷執(zhí)法雖然也有事前審查(針對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)),但其主要還是通過(guò)對(duì)壟斷協(xié)議和濫用市場(chǎng)支配地位行為的禁止來(lái)實(shí)現(xiàn),側(cè)重于事后救濟(jì)。這就使得行業(yè)監(jiān)管通常比反壟斷執(zhí)法更為及時(shí)、有效。22從根本上說(shuō),壟斷行業(yè)監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法均要實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)整體效率最大化的目標(biāo)。因此,雖然兩者存在諸多差異,但正是這樣的目標(biāo)使得它們的協(xié)調(diào)成為必要和可能。實(shí)際上,在目前壟斷與競(jìng)爭(zhēng)并存的階段,既需要行業(yè)監(jiān)管來(lái)克服反壟斷執(zhí)法所面臨的困難,也需要加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法來(lái)彌補(bǔ)行業(yè)監(jiān)管的不足。例如,對(duì)濫用市場(chǎng)支配地位的規(guī)制,行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的存在可以弱化反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)所面臨的信息不對(duì)稱(chēng);監(jiān)管機(jī)構(gòu)事前監(jiān)督壟斷經(jīng)營(yíng)者履行平等接入、互聯(lián)互通的法律義務(wù),引導(dǎo)其行為,可以大大減輕反壟斷法對(duì)壟斷經(jīng)營(yíng)者拒絕交易或?qū)W(wǎng)絡(luò)接入者實(shí)施歧視性待遇事后規(guī)制的負(fù)擔(dān)。而反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)適用競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則也恰恰降低了監(jiān)管機(jī)構(gòu)被“俘獲”的風(fēng)險(xiǎn)。因此,在進(jìn)一步深化壟斷行業(yè)監(jiān)管改革和加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法的過(guò)程中,我們有必要在《中華人民共和國(guó)反壟斷法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《反壟斷法》)和相關(guān)行業(yè)法的框架下建立壟斷行業(yè)監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法的具體協(xié)調(diào)機(jī)制。對(duì)此,筆者認(rèn)為可以著重從以下三個(gè)方面進(jìn)行設(shè)計(jì)。第一,明確反壟斷法在壟斷行業(yè)的適用原則和適用除外,這是建立壟斷行業(yè)監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法具體協(xié)調(diào)機(jī)制的重要基礎(chǔ)。反壟斷法作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有普遍性的行為規(guī)則,原則上應(yīng)該適用于所有的領(lǐng)域,但是基于與其他經(jīng)濟(jì)、社會(huì)目標(biāo)協(xié)調(diào)的結(jié)果,各國(guó)反壟斷法中一般也都存在適用除外的規(guī)定,其范圍隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而變化,總體的發(fā)展趨勢(shì)是適用除外的范圍在逐步縮小。就自然壟斷行業(yè)中的電信、電力、鐵路等行業(yè)來(lái)說(shuō),早期在很多國(guó)家的反壟斷法中這些行業(yè)都被作為適用除外領(lǐng)域,但自20世紀(jì)90年代以來(lái)又逐漸被各國(guó)所廢止。我國(guó)《反壟斷法》也沒(méi)有將自然壟斷行業(yè)作為適用除外行業(yè)。雖然該法第7條有關(guān)于“國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專(zhuān)營(yíng)專(zhuān)賣(mài)的行業(yè),國(guó)家對(duì)其經(jīng)營(yíng)者的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以保護(hù),并對(duì)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為及其商品和服務(wù)的價(jià)格依法實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控,維護(hù)消費(fèi)者利益,促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步”的規(guī)定,但是實(shí)際上其主要起到一種宣示的作用。因?yàn)?我國(guó)《反壟斷法》與絕大多數(shù)國(guó)家的反壟斷法一樣,并不反對(duì)壟斷地位或市場(chǎng)支配地位本身,而只反對(duì)市場(chǎng)支配地位的濫用行為,因此包括電力電網(wǎng)、鐵路路網(wǎng)、長(zhǎng)距離輸油輸氣管道等具有自然壟斷性質(zhì)的行業(yè)在內(nèi)的企業(yè)享有的壟斷地位或市場(chǎng)支配地位本身并不違法,只是其濫用這種地位的行為,如壟斷高價(jià)、搭售等,要受到反壟斷法的規(guī)制。因此,我國(guó)《反壟斷法》當(dāng)然要適用于自然壟斷行業(yè)。只不過(guò),反壟斷法的適用除外既可由反壟斷法本身直接加以規(guī)定,也可以在有關(guān)特別法中加以規(guī)定。而目前我國(guó)《反壟斷法》中缺乏對(duì)其他專(zhuān)門(mén)法(如特定自然壟斷行業(yè)法)對(duì)相關(guān)行為另有規(guī)定情況時(shí)的適用規(guī)則。其實(shí),該法在草案時(shí)曾有第2條第2款規(guī)定:“對(duì)本法規(guī)定的壟斷行為,有關(guān)法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的,依照其規(guī)定?！钡騻涫軤?zhēng)議而被刪除。所以,在此方面,我們不妨可以考慮借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“公平交易法”第46條的規(guī)定,在將來(lái)完善法律時(shí)增加這樣的規(guī)定,即“對(duì)本法規(guī)定的壟斷行為,有關(guān)法律另有規(guī)定的,在不違背本法基本宗旨的范圍內(nèi),優(yōu)先適用其他法律的規(guī)定?！比绱?既可以保證《反壟斷法》普遍適用于自然壟斷行業(yè)的同時(shí),又使得有關(guān)行業(yè)法的特別規(guī)則可以?xún)?yōu)先得到適用。當(dāng)然,這同時(shí)也包含了根據(jù)特定行業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)適時(shí)修改行業(yè)法的內(nèi)容,以便實(shí)現(xiàn)壟斷行業(yè)監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)。第二,合理劃分壟斷行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)。對(duì)此,不同國(guó)家在不同時(shí)期也是有不同的劃分模式與制度安排的。目前主要有三種典型的模式:一是建立反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與特定行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的分權(quán)合作體制;二是由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)一般行業(yè)的反壟斷執(zhí)法和特定行業(yè)監(jiān)管的體制;三是反壟斷執(zhí)法與行業(yè)監(jiān)