反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管的協(xié)調(diào)與協(xié)調(diào)

反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管的協(xié)調(diào)與協(xié)調(diào)

根據(jù)傳統(tǒng)的法律和經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)，反壟斷法1與工業(yè)監(jiān)督管理是相互依存的關(guān)系。2事實(shí)上,隨著技術(shù)的進(jìn)步,自然壟斷行業(yè)3越來(lái)越多地具備了可競(jìng)爭(zhēng)性,兩種制度在此類行業(yè)的關(guān)系遠(yuǎn)比最初的認(rèn)識(shí)復(fù)雜得多。4基于此,本文在借鑒國(guó)外相關(guān)立法、司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國(guó)改革實(shí)際和制度需求,就如何協(xié)調(diào)兩種制度間的關(guān)系,構(gòu)建合理的反壟斷規(guī)制模式,做一些初步的探討,以期對(duì)完善立法及深化改革有所裨益。一、反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管從廣義講,法學(xué)意義上的規(guī)制是指通過(guò)立法、執(zhí)法、司法對(duì)市場(chǎng)主體及其行為的規(guī)范與制約。5在內(nèi)容上包括直接規(guī)制,細(xì)分為對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格制定等方面的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和對(duì)安全、環(huán)境保護(hù)等方面的社會(huì)性規(guī)制;還包括反壟斷在內(nèi)的間接性規(guī)制。6而“行業(yè)監(jiān)管”(sector-specificregulation)指專門設(shè)立集行政權(quán)、準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)于一身的獨(dú)立機(jī)構(gòu),針對(duì)具體行業(yè)的直接規(guī)制。所謂自然壟斷行業(yè)的反壟斷規(guī)制模式,就是反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管在這些行業(yè)內(nèi)不同程度的適用和配合的范式。反壟斷法相對(duì)于監(jiān)管究竟處于什么樣的地位,根本上取決于相關(guān)行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)水平。7隨著競(jìng)爭(zhēng)水平的不斷提升,兩者各自適用的范圍及相互關(guān)系不斷調(diào)整,規(guī)制模式處于動(dòng)態(tài)演進(jìn)之中。據(jù)此,各國(guó)制度模式大抵劃分為三種基本類型,本文對(duì)其利弊簡(jiǎn)單對(duì)比如下。(一)行業(yè)外采用反壟斷法,易導(dǎo)致行業(yè)地位“邊緣化”反壟斷法除外適用與政府嚴(yán)格管制模式,是指自然壟斷行業(yè)除外適用反壟斷法,由政府實(shí)行嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入,制定統(tǒng)一服務(wù)價(jià)格、監(jiān)督服務(wù)質(zhì)量,二者此消彼長(zhǎng)。這是在自然壟斷行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)前,各國(guó)普遍采用的規(guī)制模式。1.國(guó)家壟斷法除外適用8是指自然壟斷行業(yè)的限制競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題的規(guī)制,不是由反壟斷機(jī)構(gòu)適用反壟斷法,而是由行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)適用行業(yè)法。傳統(tǒng)上,自然壟斷行業(yè)屬于“市場(chǎng)失靈”的重要領(lǐng)域,各國(guó)的反壟斷法普遍將其列入整體除外適用的范圍。比如《克萊頓法》第七條規(guī)定:“對(duì)于基于下列委員會(huì)授權(quán)完成的交易,本節(jié)不適用:美國(guó)民航局、聯(lián)邦電信委員會(huì)、聯(lián)邦電力委員會(huì)、洲際商業(yè)委員會(huì)、證券交易委員會(huì)、美國(guó)海運(yùn)委員會(huì)、農(nóng)業(yè)局。”自然壟斷行業(yè)在不適用反壟斷法的同時(shí),普遍實(shí)行國(guó)有化經(jīng)營(yíng),將國(guó)家作為行業(yè)的投資主體,整個(gè)行業(yè)納入國(guó)有化范圍。通過(guò)這種方式將壟斷經(jīng)營(yíng)的收益或成本轉(zhuǎn)給國(guó)家,以此實(shí)現(xiàn)由全社會(huì)來(lái)分?jǐn)偝杀净蚍窒硎找妗＿@一制度隨著經(jīng)濟(jì)、技術(shù)的進(jìn)步,逐漸顯現(xiàn)出巨大的弊端:企業(yè)內(nèi)部、甚至整個(gè)行業(yè)運(yùn)行效率低下;國(guó)家不得不給予巨額補(bǔ)貼,維持其穩(wěn)定運(yùn)營(yíng);消費(fèi)者福利損失巨大。因此,現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下,自然壟斷行業(yè)整體豁免適用反壟斷法不但未能有效克服,反而導(dǎo)致、加重了“市場(chǎng)失靈”。2.從管制的角度解釋管制制度在傳統(tǒng)的自然壟斷行業(yè)內(nèi),基于維護(hù)行業(yè)穩(wěn)定、增進(jìn)公共利益等考慮,也是為了應(yīng)對(duì)“壟斷定價(jià)”、“外部性”等問(wèn)題,政府往往采取嚴(yán)格的管制。它以承認(rèn)行業(yè)一體化壟斷經(jīng)營(yíng)的合理、合法性為前提,直接約束企業(yè)行為,包括“準(zhǔn)入禁止、決定價(jià)格、確定服務(wù)條件和產(chǎn)品(服務(wù))質(zhì)量,以及規(guī)定經(jīng)營(yíng)者以合理?xiàng)l件服務(wù)于所有用戶的義務(wù)”。9政府在自身利益驅(qū)使下,制定的管制規(guī)則一般要為對(duì)它施加更大影響的利益集團(tuán)服務(wù)。于是,被設(shè)計(jì)用來(lái)保護(hù)消費(fèi)者利益的管制,結(jié)果卻往往更加注重保護(hù)企業(yè)利益、行業(yè)利益。同時(shí),管制制度(設(shè)計(jì)、運(yùn)行)本身是存在成本的。因此,政府的嚴(yán)格管制在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益發(fā)達(dá)后,多數(shù)情形下不但沒有促進(jìn)行業(yè)發(fā)展、增進(jìn)公共利益,反而偏離既定的目標(biāo),或者相對(duì)于市場(chǎng)調(diào)節(jié)成本更加高昂,產(chǎn)生“管制失靈”。3.政府管制與反壟斷法的整體比較在技術(shù)相對(duì)落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段,巨大的固定資本投入、較高的經(jīng)濟(jì)規(guī)模要求、產(chǎn)品的供給短缺,使得自然壟斷行業(yè)不存在引入競(jìng)爭(zhēng)的條件。整個(gè)自然壟斷行業(yè)實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng),由單個(gè)企業(yè)提供全部產(chǎn)品或服務(wù)具有經(jīng)濟(jì)合理性,政府嚴(yán)格管制的目的在于維護(hù)壟斷經(jīng)營(yíng)克服壟斷弊端。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,反壟斷法改變了整體除外的態(tài)度,逐漸適用于這些行業(yè)。它的基本價(jià)值是通過(guò)保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)或維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序來(lái)實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平和社會(huì)整體效率。10而傳統(tǒng)意義上的政府管制淪為設(shè)立、維護(hù)壟斷的制度屏障。這樣便逐漸形成了反壟斷法適用與政府嚴(yán)格管制的對(duì)立與沖突。(二)自然壟斷法與反壟斷法的適用反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管雙重規(guī)制模式,是指在引入競(jìng)爭(zhēng)后,反壟斷法一般適用于自然壟斷行業(yè),獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法有效監(jiān)管,兩者合理適用以實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)。這是目前絕大多數(shù)國(guó)家所采用的制度模式。1.自然壟斷法在排除外來(lái)資源的同時(shí)也只是適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的需要反壟斷法一般適用,是指它并不給予自然壟斷行業(yè)區(qū)別于一般競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的特殊待遇。經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件的變化,使自然壟斷行業(yè)具備了引入競(jìng)爭(zhēng)的條件。從法理學(xué)上看,反壟斷法自身的發(fā)展完善,特別是反壟斷法的社會(huì)整體效益價(jià)值目標(biāo)的確立、對(duì)消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)的日益重視、對(duì)自身不確定性的克服,以及在結(jié)構(gòu)主義模式和行為主義模式之間的平衡,動(dòng)搖了整體豁免模式的法理學(xué)基礎(chǔ)。反壟斷法適用于充分引入競(jìng)爭(zhēng)后的整個(gè)自然壟斷行業(yè),一般不再直接規(guī)定針對(duì)這些行業(yè)或者其特定業(yè)務(wù)的除外。當(dāng)然由于引入競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程不是一蹴而就,各國(guó)一般會(huì)根據(jù)改革的進(jìn)度和各個(gè)行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性在行業(yè)法中規(guī)定極個(gè)別的除外適用事項(xiàng)。11隨著行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)水平的不斷提高,除外適用事項(xiàng)的范圍將逐漸縮小,直至消失。這樣的有限且逐漸減少的除外適用并不構(gòu)成自然壟斷行業(yè)在反壟斷法適用上區(qū)別于一般競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的顯著特點(diǎn)?？傮w而言,“反壟斷法如同在其他行業(yè)一樣一般性地適用于自然壟斷行業(yè)”。122.競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)的限制經(jīng)濟(jì)實(shí)踐的變化經(jīng)常伴隨著政府干預(yù)市場(chǎng)的新形式。13自然壟斷行業(yè)逐漸引入競(jìng)爭(zhēng),必然要求改革原有的嚴(yán)格管制制度,構(gòu)建與之相適應(yīng)的現(xiàn)代行業(yè)監(jiān)管制度。區(qū)分競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)和壟斷環(huán)節(jié),對(duì)傳統(tǒng)的嚴(yán)格管制有所放松,亦有所強(qiáng)化。在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)放松對(duì)準(zhǔn)入及價(jià)格的限制,引入對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的事前監(jiān)管,以充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用;在壟斷環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)接入和價(jià)格的監(jiān)管,界定壟斷經(jīng)營(yíng)者的普遍服務(wù)義務(wù),以克服競(jìng)爭(zhēng)缺位的弊端、防止濫用支配地位等限制競(jìng)爭(zhēng)行為發(fā)生。進(jìn)一步而言,自然壟斷行業(yè)政府干預(yù)的最大特征,已從過(guò)去確?？煽啃?轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)競(jìng)爭(zhēng),實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者福利及選擇自由最大化。14在反壟斷法一般適用于自然壟斷行業(yè)的同時(shí)要求行業(yè)監(jiān)管制度存在,這正是此類行業(yè)區(qū)別于一般競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的重要制度特點(diǎn)。3.監(jiān)管作用的發(fā)揮主要表現(xiàn)為限制競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制的作用行業(yè)監(jiān)管和反壟斷代表兩種對(duì)付市場(chǎng)失靈的制度。將監(jiān)管與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)相互對(duì)立,是導(dǎo)致“規(guī)制失效”和“市場(chǎng)失靈”的重要原因。反壟斷法通過(guò)禁止限制競(jìng)爭(zhēng)行為,確保市場(chǎng)主體能夠在自由的和公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。監(jiān)管最重要的作用不是去取代市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,而是基于壟斷行為會(huì)對(duì)自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制產(chǎn)生抵消或阻礙性影響,通過(guò)制度構(gòu)建維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)、消除這些障礙,在深層面上保障市場(chǎng)的基礎(chǔ)功能不受破壞。因此,“行業(yè)監(jiān)管制度開始發(fā)揮和反壟斷法相吻合的作用”(parallelfunction)。隨著競(jìng)爭(zhēng)的不斷引入,反壟斷法在自然壟斷行業(yè)適用增多;行業(yè)法中針對(duì)行業(yè)特點(diǎn)細(xì)化的反壟斷制度逐漸建立。于是,在限制競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制問(wèn)題上產(chǎn)生了法律競(jìng)合,并可能引發(fā)規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的雙重化、導(dǎo)致判斷結(jié)果上的矛盾,損及規(guī)制可預(yù)測(cè)性。15因此,各國(guó)都建立了正式或非正式的協(xié)調(diào)兩種制度適用的機(jī)制。(三)競(jìng)性行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管反壟斷法的統(tǒng)一規(guī)制模式,是指自然壟斷行業(yè)總體上被視為競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè),由反壟斷法統(tǒng)一規(guī)制,行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)性監(jiān)管趨近于零。這一模式只是在極個(gè)別國(guó)家(如新西蘭)或者個(gè)別限制競(jìng)爭(zhēng)事項(xiàng)上(如德國(guó)對(duì)企業(yè)合并問(wèn)題的規(guī)制)存在。1.競(jìng)爭(zhēng)法的發(fā)展反壟斷法完全適用,是指它單獨(dú)規(guī)制自然壟斷行業(yè)的壟斷問(wèn)題,不再需要行業(yè)法中任何除外規(guī)定及針對(duì)性的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。隨著經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件的進(jìn)步,自然壟斷行業(yè)內(nèi)越來(lái)越多的業(yè)務(wù)具有了可競(jìng)爭(zhēng)性,行業(yè)法律制度逐漸競(jìng)爭(zhēng)法化。在實(shí)體法層面,新行業(yè)法引進(jìn)了促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則,在濫用行為發(fā)生之前,對(duì)具有優(yōu)勢(shì)地位的企業(yè)課以(平等接入、互聯(lián)互通)義務(wù),并在分析方法(支配地位、相關(guān)聯(lián)市場(chǎng)及有關(guān)行為標(biāo)準(zhǔn)的界定)上與反壟斷法存在共同性。在程序法層面,建立類似反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu),似乎已成為世界性的潮流。分領(lǐng)域制定的個(gè)別競(jìng)爭(zhēng)法在進(jìn)一步發(fā)展其理論和分析方法、提高抽象程度的過(guò)程中,將會(huì)實(shí)現(xiàn)同相鄰產(chǎn)業(yè)、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的個(gè)別競(jìng)爭(zhēng)法的共同化。16一旦經(jīng)濟(jì)技術(shù)的發(fā)展和需求的變化使得這些行業(yè)的全部業(yè)務(wù)都具備了可競(jìng)爭(zhēng)性,17特定行業(yè)內(nèi)特有的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制的價(jià)值將不復(fù)存在。2.反壟斷法會(huì)增加了市場(chǎng)的不確定性隨著自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)水平不斷提升,“壟斷問(wèn)題的規(guī)制普遍經(jīng)歷了一個(gè)由監(jiān)管向反壟斷法統(tǒng)一適用逐步過(guò)渡的階段”,18行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管慢慢趨近于零。新西蘭的自然壟斷行業(yè)完全適用競(jìng)爭(zhēng)法,競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)同時(shí)負(fù)責(zé)執(zhí)行《電信法》(2001)等,承擔(dān)對(duì)這些行業(yè)的監(jiān)管職能。行業(yè)法中不存在針對(duì)性競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則,互聯(lián)互通費(fèi)用通過(guò)運(yùn)營(yíng)商之間的協(xié)議確定。這雖減少了不同執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的摩擦,保證了反壟斷法適用的統(tǒng)一性,卻忽略了過(guò)渡階段的監(jiān)管訴求。新西蘭電信(Telecom)和克利爾(Clear)公司長(zhǎng)達(dá)四年多的訴訟仍然無(wú)法確定互聯(lián)價(jià)格,最終還不得不依賴政府的強(qiáng)制干預(yù),就是一個(gè)明顯的例證。19因此,即便競(jìng)爭(zhēng)法非常完善并且能夠得到很好的執(zhí)行,脫離現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件過(guò)早地將自然壟斷行業(yè)等同于一般競(jìng)爭(zhēng)行業(yè),所有的限制競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題的規(guī)制都完全依靠競(jìng)爭(zhēng)法,效果也很難令人滿意。20在企業(yè)合并問(wèn)題上,德國(guó)對(duì)這一事項(xiàng)的管轄權(quán)是由聯(lián)邦卡特爾局(BkartA)統(tǒng)一享有,取得了不錯(cuò)的效果。美國(guó)也存在向這一做法轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。在1996年頒布新《電信法》之前,聯(lián)邦電信委員會(huì)(FCC)享有依據(jù)電信法或自己的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)審查電信市場(chǎng)企業(yè)并購(gòu)的排他性管轄權(quán);新法頒布之后,司法部(DoJ)與FCC分享了這一權(quán)限。雙重管轄權(quán),導(dǎo)致兩類機(jī)構(gòu)經(jīng)常出現(xiàn)爭(zhēng)執(zhí),增加了市場(chǎng)的不確定性;也存在著許多重復(fù)工作,增加了不必要的成本。為了克服這些弊端,美國(guó)國(guó)會(huì)和一些學(xué)者認(rèn)為,取消FCC對(duì)電信企業(yè)并購(gòu)的審查權(quán),由DoJ單獨(dú)審查該領(lǐng)域的合并更為可取。213.自然壟斷行業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題規(guī)制權(quán)限配置的轉(zhuǎn)自然壟斷行業(yè)反壟斷規(guī)制模式,實(shí)際上就是反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管制度不同程度適用與相互配合的制度體系。隨著這些行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性的不斷提高,反壟斷法的適用是從“除外適用到一般適用再到完全適用”逐漸演進(jìn)的過(guò)程;與之交相輝映,自然壟斷行業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題的規(guī)制權(quán)限配置重心在行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間逐漸向后者偏移。二者共同形成了規(guī)制模式一元化趨勢(shì)。盡管這種趨勢(shì)不可避免,但目前由監(jiān)管立即轉(zhuǎn)變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)法單獨(dú)規(guī)制,無(wú)疑是不可取的,這中間需經(jīng)歷一個(gè)過(guò)渡階段。22(四)和不足適用空間對(duì)自然壟斷行業(yè)反壟斷規(guī)制模式進(jìn)行類型化分析和對(duì)比,可以發(fā)現(xiàn)每一種制度范式都有各自的優(yōu)勢(shì)和不足,也都有其適用空間。各國(guó)在制度選擇上存在如下共性:絕大多數(shù)限制競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題目前都適用反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管制度的雙重規(guī)制,只是在極個(gè)別問(wèn)題上存在反壟斷法除外適用或者反壟斷法統(tǒng)一規(guī)制,并呈現(xiàn)了這樣一種趨勢(shì):隨著這些行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性的不斷提高,反壟斷規(guī)制模式逐漸一元化。二、驗(yàn)證經(jīng)驗(yàn)的普遍合理性對(duì)其他國(guó)家規(guī)制模式的類型化歸納及實(shí)際效果比較可以發(fā)現(xiàn)它們?cè)谥贫葮?gòu)建中的共性、趨勢(shì),但這些經(jīng)驗(yàn)是否具有普遍的合理性,還需要進(jìn)一步分析、驗(yàn)證。反壟斷法旨在維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序,行業(yè)監(jiān)管制度是政府干預(yù)的具體體現(xiàn),因此,兩種制度在自然壟斷行業(yè)規(guī)制中的關(guān)系架構(gòu),首先取決于經(jīng)濟(jì)法視野下市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府干預(yù)兩種資源配置方式的關(guān)系;然后要看制度自身特點(diǎn)的比較。(一)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)與社會(huì)監(jiān)管的雙向平衡對(duì)自由市場(chǎng)與政府干預(yù)關(guān)系的把握,是經(jīng)濟(jì)法理論基石和核心所在。正是對(duì)這個(gè)問(wèn)題認(rèn)識(shí)上的分歧,從源頭上影響了反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管制度在自然壟斷行業(yè)的適用與關(guān)系架構(gòu)。市場(chǎng)成功的首要條件是市場(chǎng)的充分性。23經(jīng)濟(jì)法產(chǎn)生意在克服市場(chǎng)失靈,其制度構(gòu)建始終圍繞為如何最大限度發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用展開。政府同私人市場(chǎng)一樣有缺陷——“政府失靈”。“政府失靈”提醒我們“必須高度重視市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)行為的局限性及限度問(wèn)題”。24政府干預(yù)必須與經(jīng)濟(jì)過(guò)程相適應(yīng),做到干預(yù)的階段化和動(dòng)態(tài)化。25經(jīng)濟(jì)法確認(rèn)適度的和必要的政府干預(yù),排除或避免過(guò)度的和不必要的政府干預(yù)。一個(gè)成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制應(yīng)當(dāng)是一個(gè)“混合的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”。有目的、主動(dòng)的政府干預(yù)有助于修正市場(chǎng)缺陷;26市場(chǎng)內(nèi)在自由主義傾向也對(duì)政府干預(yù)有天然的約束作用,有助于政府缺陷彌補(bǔ)。27作為克服“市場(chǎng)失靈”與“政府失靈”之法的經(jīng)濟(jì)法,不僅規(guī)制市場(chǎng)主體權(quán)利行使,還要規(guī)制政府干預(yù)權(quán)力行使;更深層次上,還旨在構(gòu)建市場(chǎng)與政府間的良性的雙向互補(bǔ)與制衡機(jī)制。反壟斷法是經(jīng)濟(jì)法中最重要的子部門法,集中體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法的內(nèi)涵。它旨在維護(hù)有效競(jìng)爭(zhēng)秩序,而有效競(jìng)爭(zhēng)秩序正是市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的核心。因此,反壟斷法作為規(guī)制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本制度,被稱為經(jīng)濟(jì)憲法。行業(yè)監(jiān)管則代表政府對(duì)自然壟斷行業(yè)的專門和具體的干預(yù),旨在為引入競(jìng)爭(zhēng)和適度競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件,其存在是有條件的和動(dòng)態(tài)的?，F(xiàn)階段自然壟斷性行業(yè)只是部分業(yè)務(wù)具備可競(jìng)爭(zhēng)性,自然壟斷性業(yè)務(wù)仍然存在,除了一般性適用的反壟斷法,行業(yè)監(jiān)管必須為進(jìn)一步引入競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件,避免過(guò)度競(jìng)爭(zhēng),克服壟斷弊害。當(dāng)這些行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性提高到一定水平以至行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管效率低于反壟斷法適用的效率時(shí),獨(dú)立行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管將趨近于零。當(dāng)然,即便是這些行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性足夠強(qiáng),市場(chǎng)主體的惟利性也決定了他們不愿意提供公眾所必須但不能為其帶來(lái)利潤(rùn)的服務(wù)(例如向偏遠(yuǎn)山區(qū)供電);也不會(huì)主動(dòng)消除其行為對(duì)環(huán)境造成的不利影響。因此,針對(duì)具體行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管逐漸取消,并不意味著針對(duì)這些行業(yè)的社會(huì)性監(jiān)管會(huì)逐漸減弱。相反,發(fā)達(dá)國(guó)家的規(guī)制實(shí)踐已經(jīng)表明,在放松圍繞促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管的同時(shí),社會(huì)性監(jiān)管有逐漸加強(qiáng)的趨勢(shì)。以美國(guó)航空業(yè)的監(jiān)管為例。航空運(yùn)輸業(yè)發(fā)展初期,國(guó)會(huì)通過(guò)《民用航空法》(1938年),授權(quán)航空運(yùn)輸委員會(huì)(CAB)對(duì)航空運(yùn)輸市場(chǎng)的進(jìn)入與退出、運(yùn)價(jià)的制訂、企業(yè)合并、企業(yè)間合作協(xié)議等進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管,防止反競(jìng)爭(zhēng)行為損害消費(fèi)者利益。雖然反托拉斯法適用于航空運(yùn)輸,但由于政府的直接干預(yù),航空運(yùn)輸業(yè)基本不存在價(jià)格和運(yùn)力上的自由競(jìng)爭(zhēng),在事實(shí)上排除了反托拉斯法的適用。隨著航空業(yè)發(fā)展,嚴(yán)格監(jiān)管阻礙了航空運(yùn)輸?shù)淖杂筛?jìng)爭(zhēng)?！逗娇展痉潘晒苤品ā?1978年)開始在航空運(yùn)輸領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制:簡(jiǎn)化航線的進(jìn)入和退出手續(xù),放開運(yùn)價(jià)控制。該法實(shí)施后,CAB審查固定價(jià)格等行為的權(quán)限讓渡給了DoJ。在《民航委員會(huì)日落法》(1985年)出臺(tái)后,CAB被撤銷,其反壟斷權(quán)限被全部移交給了交通運(yùn)輸部(DOT)。而1989年后DOT又將航空運(yùn)輸企業(yè)的合并審查權(quán)讓渡給DoJ,僅保留對(duì)航空公司某些特定商業(yè)行為給予反托拉斯法除外適用的職能。28因此,目前DOT的職能集中在確保一個(gè)快速、安全、高效和便捷的交通運(yùn)輸系統(tǒng),以滿足國(guó)家利益和促進(jìn)民眾生活質(zhì)量的提升。(二)反壟斷法與工業(yè)監(jiān)督管理制度的特點(diǎn)1.競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)企業(yè)不處于行業(yè)地位,狀況監(jiān)管制度的主要功能在于促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。在改革的初級(jí)階段,通過(guò)按照業(yè)務(wù)類型的拆分,打破一體化的市場(chǎng)結(jié)構(gòu),為競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件。反壟斷法的功能在于維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)(maintainingcompetition),它一般不會(huì)容忍一個(gè)壟斷性行業(yè)的存在,卻無(wú)法憑借一己之力促進(jìn)壟斷性行業(yè)向競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)轉(zhuǎn)變。企業(yè)完全可以在不觸犯反壟斷法的情形下取得優(yōu)勢(shì)地位。即使企業(yè)違反了反壟斷法,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也很少通過(guò)拆分來(lái)恢復(fù)一個(gè)行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性。29可見,在過(guò)渡階段,監(jiān)管制度促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)功能與反壟斷法保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)功能相互吻合。30一旦這些行業(yè)達(dá)到一定的競(jìng)爭(zhēng)水平,不必進(jìn)一步引入競(jìng)爭(zhēng),反壟斷法的適用就足以維護(hù)有效競(jìng)爭(zhēng)秩序。2.反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的存在,可以弱化和規(guī)制市場(chǎng)環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)等首先,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)擁有專業(yè)的執(zhí)法隊(duì)伍、豐富的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn),在競(jìng)爭(zhēng)法實(shí)施的效果方面具有優(yōu)勢(shì)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)基于與被監(jiān)管行業(yè)長(zhǎng)期的密切聯(lián)系,掌握豐富的行業(yè)技術(shù)特征、發(fā)展動(dòng)態(tài)方面的信息。而反壟斷法在自然壟斷行業(yè)陷入執(zhí)法困境,主要的原因就在于執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺乏足夠的技術(shù)、信息資源,不能夠及時(shí)、有效地規(guī)制不斷變化的相關(guān)行業(yè)問(wèn)題。31其次,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)反壟斷法在市場(chǎng)各個(gè)領(lǐng)域的適用,獨(dú)立性強(qiáng);具體行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)只是執(zhí)行行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則,面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的沖突,很難突出競(jìng)爭(zhēng)政策的優(yōu)勢(shì)地位,容易被利益集團(tuán)“俘獲”。再次,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的救濟(jì)手段更為豐富。它擁有行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)不具備的一些有力的救濟(jì)方法,比如刑事處罰、三倍賠償。可見,兩類執(zhí)法機(jī)構(gòu)在過(guò)渡階段優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的存在,可以弱化反壟斷執(zhí)法面臨的信息不對(duì)稱;反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)適用競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則,可以降低監(jiān)管機(jī)構(gòu)被俘獲的風(fēng)險(xiǎn);反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的刑事救濟(jì)手段,可以大大增加對(duì)反競(jìng)爭(zhēng)行為的威懾力。從趨勢(shì)上說(shuō),當(dāng)自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性達(dá)到一定的程度,以至于在這行業(yè)適用反壟斷法并不需要以特定行業(yè)技術(shù)信息為基礎(chǔ),市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)在資源配置方面的優(yōu)勢(shì)就可以得到充分的發(fā)揮,那么行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)相對(duì)于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)將不再具有優(yōu)勢(shì)。此時(shí),反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)完全可以單獨(dú)勝任在這些行業(yè)執(zhí)法。3.過(guò)渡階段:從自然壟斷行業(yè)到競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)如同其他類型的壟斷一樣,自然壟斷既屬于一個(gè)結(jié)構(gòu)范疇,又涉及兩種行為——事前誘發(fā)性行為與事后引發(fā)性行為。法律不僅應(yīng)關(guān)注市場(chǎng)主體的事中行為方式和事后行為結(jié)果,同樣也應(yīng)關(guān)注其事前誘發(fā)行為。就自然壟斷行業(yè)內(nèi)某個(gè)環(huán)節(jié)的壟斷經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō),如果壟斷性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)是現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展的必然要求,那么對(duì)其壟斷行為的事前規(guī)范就和壟斷行為發(fā)生后的事后救濟(jì)一樣具有合理性。這就要求行業(yè)監(jiān)管與反壟斷法適時(shí)、適度適用,各有側(cè)重。監(jiān)管制度通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格等直接干預(yù)企業(yè)行為,側(cè)重對(duì)企業(yè)行為的事前(exante)控制(企業(yè)為或不為一定行為,多要求經(jīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)事先許可),從而構(gòu)建市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。32反壟斷法主要禁止市場(chǎng)主體濫用優(yōu)勢(shì)地位、限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議及損害競(jìng)爭(zhēng)的不當(dāng)購(gòu)并,側(cè)重事后(expost)救濟(jì)反競(jìng)爭(zhēng)行為結(jié)果,以預(yù)防性措施(企業(yè)合并控制)為例外,從而恢復(fù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。監(jiān)管制度的適用,可以是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程,無(wú)需特別的證明負(fù)擔(dān);反壟斷法只有在證明了企業(yè)行為的反競(jìng)爭(zhēng)性以后,才進(jìn)行一種個(gè)案性的被動(dòng)救濟(jì)。33可見,在過(guò)渡階段兩種制度規(guī)制時(shí)間繼起。就長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,盡管行業(yè)監(jiān)管制度對(duì)企業(yè)行為的事前干預(yù)可以使規(guī)制結(jié)果更具確定性,但監(jiān)管規(guī)則的制訂者并不具備完全知識(shí),無(wú)法預(yù)知紛繁復(fù)雜的市場(chǎng)交易條件而提前作出效率最大化的安排。在自然壟斷行業(yè)具有足夠競(jìng)爭(zhēng)性的情況下,監(jiān)管必然是非效率的。只要反壟斷法自身完善,其事后規(guī)制結(jié)果對(duì)當(dāng)事人雙方的不確定性就會(huì)如同其他類型訴訟一樣,獲得各方認(rèn)可。因此,行業(yè)監(jiān)管制度將最終退出對(duì)所有限制競(jìng)爭(zhēng)案件的規(guī)制。總之,在過(guò)渡階段,兩種制度功能的吻合,執(zhí)法機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)的互補(bǔ),規(guī)制時(shí)間的繼起,使它們具有明顯的相互依存性。這種制度間的相互依存性進(jìn)一步?jīng)Q定了對(duì)于絕大多數(shù)限制競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題雙重規(guī)制的合理性。當(dāng)然,我們也必須注意到反壟斷法對(duì)行業(yè)監(jiān)管制度的依賴只是體現(xiàn)在自然壟斷行業(yè)由壟斷向競(jìng)爭(zhēng)過(guò)渡階段。隨著經(jīng)濟(jì)、技術(shù)的進(jìn)步,當(dāng)這些行業(yè)達(dá)到一定的競(jìng)爭(zhēng)水平,以致與一般競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)相比不存在特殊的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制訴求,此時(shí)反壟斷法就完全可以獨(dú)自勝任對(duì)這些行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制。(三)返回和指示1.反壟斷法規(guī)制的合理性—分析小結(jié)無(wú)論是行業(yè)監(jiān)管對(duì)反壟斷的補(bǔ)充作用;還是在制度特點(diǎn)上反壟斷法對(duì)行業(yè)監(jiān)管的依賴,都以自然壟斷行業(yè)較弱的競(jìng)爭(zhēng)性為條件。在這一條件下,對(duì)絕大數(shù)限制競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題需要反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管的雙重規(guī)制。但也存在兩種例外情形:其一,對(duì)企業(yè)合并問(wèn)題,以反壟斷法的統(tǒng)一規(guī)制更為合理。企業(yè)合并涉及市場(chǎng)結(jié)構(gòu)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響,最重要的是需要反壟斷法的規(guī)制來(lái)維有效護(hù)競(jìng)爭(zhēng)。行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的規(guī)制,主要是通過(guò)拆分一體化的壟斷經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)來(lái)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。而且反壟斷法對(duì)企業(yè)合并對(duì)競(jìng)爭(zhēng)影響的評(píng)價(jià)是從對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體影響出發(fā),而非行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)注的行業(yè)利益。因此,由反壟斷法統(tǒng)一規(guī)制的選擇更為合理。這同時(shí)符合減少規(guī)制重復(fù),降低執(zhí)法成本的要求。從實(shí)際規(guī)制需求的角度看,也可以避免在這一問(wèn)題上采取雙重管轄造成的兩類執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)限的沖突、重疊。其二,對(duì)于這些行業(yè)中的特定限制競(jìng)爭(zhēng)事項(xiàng),在不具備可競(jìng)爭(zhēng)性的條件下,以反壟斷法除外適用為宜。這些特定事項(xiàng),由于進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的效率反而低于壟斷,而不適用反壟斷法。這樣的除外完全符合反壟斷法促進(jìn)社會(huì)整體效率的宗旨。從經(jīng)濟(jì)法的角度看,既然競(jìng)爭(zhēng)效率低于壟斷,就需要行業(yè)監(jiān)管制度克服壟斷弊害,補(bǔ)充反壟斷法規(guī)制的不足;從制度自身特點(diǎn)來(lái)看,反壟斷法維護(hù)有效競(jìng)爭(zhēng),這些特定行業(yè)中的特定事項(xiàng)不具備競(jìng)爭(zhēng)性,就理應(yīng)由行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)排他性管轄;再?gòu)目陀^的規(guī)制需求來(lái)看,即使德國(guó)、美國(guó),也普遍經(jīng)歷過(guò)適用除外逐漸減少的過(guò)程。2.針對(duì)制度構(gòu)建的建議我國(guó)的自然壟斷行業(yè),大體處于由壟斷向競(jìng)爭(zhēng)過(guò)渡的階段;對(duì)該行業(yè)的反壟斷規(guī)制需要遵循各國(guó)制度選擇的共性,更重要的是,還應(yīng)切合我國(guó)的實(shí)際情況。從行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性角度看,我國(guó)與美國(guó)、德國(guó)相距甚遠(yuǎn)。從規(guī)制角度看,我國(guó)還沒有完全建立真正意義上的現(xiàn)代行業(yè)監(jiān)管制度,現(xiàn)有制度存在諸如監(jiān)管機(jī)構(gòu)不夠獨(dú)立、不具備足夠監(jiān)管權(quán)限和監(jiān)管內(nèi)容、方式落后的缺陷;更缺少兩類制度和機(jī)構(gòu)在這些領(lǐng)域協(xié)調(diào)和配合的經(jīng)驗(yàn)。因此,我國(guó)的制度構(gòu)建應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況,做如下考慮:第一,明確和細(xì)化反壟斷法的全面規(guī)制。自然壟斷行業(yè)目前存在區(qū)別于一般競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的規(guī)制需求,需要反壟斷法(實(shí)施細(xì)則)和行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則更加全面和具體的制度設(shè)計(jì),以實(shí)現(xiàn)在這些行業(yè)的有效適用。第二,突出行業(yè)監(jiān)管制度引入競(jìng)爭(zhēng)的功能:嚴(yán)格拆分縱向一體化的壟斷市場(chǎng)結(jié)構(gòu),加強(qiáng)不對(duì)稱監(jiān)管、可競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)的過(guò)渡性監(jiān)管。第三,確認(rèn)不同行業(yè)不同程度的有條件除外適用。具體除外適用范圍的確定,是體現(xiàn)我國(guó)相關(guān)行業(yè)較低競(jìng)爭(zhēng)性,真正區(qū)別于其他國(guó)家制度內(nèi)容的最主要方面。這樣的確認(rèn)不同于以往規(guī)定在反壟斷法條文中針對(duì)這些行業(yè)的整體除外,而是嚴(yán)格界定在行業(yè)法中針對(duì)極個(gè)別事項(xiàng)的有條件除外。這個(gè)條件就是:必須以不破壞反壟斷法所追求的社會(huì)整體效率為前提。三、規(guī)制目的:創(chuàng)設(shè)一種正義的社會(huì)秩序上文的分析確定了我國(guó)自然壟斷行業(yè)反壟斷規(guī)制應(yīng)該選取的制度模式。那么,什么樣的制度構(gòu)建能夠使得這一模式取得最佳的規(guī)制效果?法律旨在創(chuàng)設(shè)一種正義的社會(huì)秩序,34通常我們根據(jù)秩序與正義兩個(gè)方面分析法律制度,它們對(duì)理解法律制度的形式結(jié)構(gòu)及其實(shí)質(zhì)目的不可或缺?；诖?筆者分別從實(shí)質(zhì)和形式兩個(gè)角度確定規(guī)制要達(dá)到的目標(biāo),分析反壟斷規(guī)制模式在這兩個(gè)方面存在的問(wèn)題,最后指出解決問(wèn)題的具體路徑。(一)自然壟斷行業(yè)反壟斷規(guī)制的實(shí)質(zhì)理性目標(biāo)和目法律的實(shí)質(zhì)合理性就在于法律符合正義的標(biāo)準(zhǔn)。與社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活紛繁蕪雜而呈現(xiàn)多樣性相適應(yīng),調(diào)整各個(gè)領(lǐng)域的不同法律實(shí)現(xiàn)正義目標(biāo)的方式也有所不同。反壟斷法對(duì)正義的追求是進(jìn)一步將其具體化為對(duì)社會(huì)整體效率的追求。“國(guó)家制定反壟斷法自始就有一種強(qiáng)烈的價(jià)值判斷性格。”35反壟斷法規(guī)制壟斷不僅是因?yàn)閴艛鄿p損社會(huì)財(cái)富總量,還在于壟斷可能會(huì)導(dǎo)致分配不均。36波斯納將正義簡(jiǎn)化為效率,但效率在反壟斷法語(yǔ)境下,指的是社會(huì)整體效率,包含實(shí)質(zhì)平等之義。因?yàn)?在反托拉斯問(wèn)題上,效率(社會(huì)財(cái)富總量)與分配(正義)在大多情形下成正比關(guān)系出現(xiàn):財(cái)富總量最大化的時(shí)候,正是財(cái)富分配走向平均的時(shí)候;反之亦然。37即使壟斷在某些情形下(具有支配地位本身或者某些聯(lián)合行為)會(huì)比競(jìng)爭(zhēng)更有效率,也可以通過(guò)適用合理原則,在效率與平等之間取得平衡。國(guó)家絕不會(huì)允許壟斷者本身致富而社會(huì)大眾必須忍受高價(jià)的現(xiàn)象存在。因此,從實(shí)質(zhì)理性而言,自然壟斷行業(yè)反壟斷規(guī)制目標(biāo)簡(jiǎn)單說(shuō)就是社會(huì)整體效率的最大化。它不僅指促進(jìn)社會(huì)總收益的最大化,還包含收益分配合理化。進(jìn)一步而言就是基于這些行業(yè)對(duì)于國(guó)計(jì)民生的重要意義,要確保所有保消費(fèi)者都能夠以合理的價(jià)格平等地獲得相關(guān)產(chǎn)品或服務(wù),分享經(jīng)濟(jì)、技術(shù)進(jìn)步的收益。秩序主要是指法律形式結(jié)構(gòu)的一致性、連續(xù)性和確定性。按照凱爾森的法律位階學(xué)說(shuō),法律規(guī)則體系內(nèi)部具有實(shí)現(xiàn)高度邏輯一致的可能性。實(shí)在法是由假定的基礎(chǔ)規(guī)范到一般規(guī)范再到個(gè)別規(guī)范(即法院判決)組成的規(guī)范體系,從高級(jí)規(guī)范到低級(jí)規(guī)范的法律效力是層層賦予的,上下總能保持邏輯一致。不同層級(jí)的法律規(guī)范之間的條件性和依據(jù)性、具體化和個(gè)別化,有助于維護(hù)整個(gè)法律體系的和諧統(tǒng)一。即使法律存在某些不確定,仍可以通過(guò)法律技術(shù)處理這種局限,如創(chuàng)立處理矛盾規(guī)范的規(guī)則和機(jī)關(guān)。法的形式合理性會(huì)使法律更接近實(shí)質(zhì)合理性。但前提是:實(shí)質(zhì)合理性作為一種追求的目標(biāo)已經(jīng)明確,形式合理性根據(jù)它來(lái)設(shè)計(jì),并為其服務(wù)。自然壟斷行業(yè)反壟斷規(guī)制的實(shí)質(zhì)理性目標(biāo)是社會(huì)整體效率最大化。在其他領(lǐng)域“正義并不僅僅具有效率的涵義”,但在反壟斷法領(lǐng)域“正義的第二種涵義——也許是最普通的涵義——是效率”。38正因?yàn)槿绱?確立自然壟斷行業(yè)反壟斷規(guī)制效率最大化的目標(biāo)具有實(shí)質(zhì)正當(dāng)性。同時(shí),要實(shí)現(xiàn)效率的最大化需要法律制度體系的形式理性的支撐與推動(dòng),即需要法律規(guī)則達(dá)到本身的一致性、確定性和可預(yù)見性?；谛问嚼硇詫?duì)實(shí)質(zhì)理性契合才可以使得法律制度取得最佳的規(guī)制效果,因此規(guī)制效率最大化,不僅指法律規(guī)制要促進(jìn)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率最大化,而且包含規(guī)制制度自身效率的最大化。簡(jiǎn)言之,自然壟斷行業(yè)反壟斷規(guī)制的目標(biāo)可以概括為規(guī)制效率的最大化。(二)問(wèn)題：兩種不同的監(jiān)督管理方法的協(xié)調(diào)反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管制度雖然不再如以前那樣“勢(shì)同水火”,但現(xiàn)階段仍然存在實(shí)質(zhì)和形式的差異。1.不同的內(nèi)容和不同的內(nèi)容監(jiān)管政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的一致性以及內(nèi)在矛盾作為反壟斷法之依據(jù)的競(jìng)爭(zhēng)政策與作為監(jiān)管制度基礎(chǔ)的監(jiān)管政策(regulatorypolicy)關(guān)系非常復(fù)雜,且不斷變動(dòng)調(diào)整。國(guó)外有學(xué)者認(rèn)為,這兩種政策關(guān)系可分為四種類型:39(1)沖突(contradict)。監(jiān)管可能鼓勵(lì)或者允許受競(jìng)爭(zhēng)法禁止的行為(如劃分區(qū)域市場(chǎng))。它常常跨越其目標(biāo)所必需的限度,從而限制競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)監(jiān)管被逐漸取消,受監(jiān)管的企業(yè)必須改變它們以前的行為習(xí)慣和預(yù)期。(2)取代(replace)。在特定情形下壟斷似乎不可避免,監(jiān)管可以通過(guò)監(jiān)督定價(jià)、控制準(zhǔn)入直接約束其市場(chǎng)支配力。技術(shù)和制度變化的程度還不足以使競(jìng)爭(zhēng)政策(制度)能單獨(dú)完成禁止壟斷及其濫用支配力的任務(wù),人們需要重新考慮利用監(jiān)管制度分擔(dān)反壟斷法在這方面的職能。(3)復(fù)制(reproduce)。監(jiān)管政策就如同競(jìng)爭(zhēng)政策一樣會(huì)竭力禁止特定行業(yè)內(nèi)的協(xié)調(diào)和濫用行為。比如監(jiān)管制度會(huì)通過(guò)制定公平競(jìng)爭(zhēng)的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則來(lái)確保競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)行為。盡管監(jiān)管具體標(biāo)準(zhǔn)不斷變化,但監(jiān)管制度的演進(jìn)軌跡已經(jīng)揭示了監(jiān)管政策對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策的復(fù)制(duplicate)效應(yīng)。(4)利用(use)。監(jiān)管制度開始利用競(jìng)爭(zhēng)政策的方法(市場(chǎng)激勵(lì)和鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng))。為了確保監(jiān)管制度引入這些競(jìng)爭(zhēng)法的方法能夠與競(jìng)爭(zhēng)法保持一致,必要的協(xié)調(diào)(coordination)不可或缺?？梢?監(jiān)管政策與競(jìng)爭(zhēng)政策既有一致性,又有矛盾沖突。政策基礎(chǔ)的不同,決定了作為兩種政策集中體現(xiàn)的反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管制度的差異?！案?jìng)爭(zhēng)+創(chuàng)新”各部門法由于其自身的規(guī)定性和能滿足人們的不同需要,體現(xiàn)出各自特有的價(jià)值。反壟斷法的基本價(jià)值是通過(guò)維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體效率。它側(cè)重保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程,更關(guān)注市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、企業(yè)(價(jià)格、決議)行為、市場(chǎng)績(jī)效(選擇與創(chuàng)新)。40作為監(jiān)管制度主要依據(jù)的行業(yè)法,“其基本價(jià)值是通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)行業(yè)的穩(wěn)定運(yùn)行與提高效率”,41確保社會(huì)公共利益。它更關(guān)注行業(yè)運(yùn)行的可靠性,注重在確保消費(fèi)者享受低廉的價(jià)格與使投資者獲取豐厚的利潤(rùn)之間取得平衡,同時(shí)還具有反壟斷法不具備的(在不同消費(fèi)者或不同地區(qū)之間)再分配功能。422.反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管制度的沖突表現(xiàn)反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管制度的最主要的形式差異是規(guī)則確定性不同。首先,反壟斷法禁止的反競(jìng)爭(zhēng)行為比行業(yè)法更難以確定。究竟什么樣比例的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)是無(wú)法容忍的壟斷,什么樣具體類型的行為是需要完全禁止的反競(jìng)爭(zhēng)行為,反壟斷法很難準(zhǔn)確和統(tǒng)一界定,需要根據(jù)具體市場(chǎng)(是否包括國(guó)內(nèi)潛在的競(jìng)爭(zhēng)者、是否包括相似產(chǎn)品、是否考慮企業(yè)轉(zhuǎn)移生產(chǎn)的能力、是否包括不在國(guó)內(nèi)銷售的外國(guó)生產(chǎn)者等)確定。而局限在一個(gè)行業(yè)內(nèi),這樣的界定則相對(duì)具體和容易一些。其次,反壟斷法對(duì)違法行為確定規(guī)則比行業(yè)法更具不確定性?，F(xiàn)代反壟斷法越來(lái)越多地運(yùn)用合理原則判斷壟斷的合法性。通過(guò)大量的經(jīng)濟(jì)學(xué)方法界定市場(chǎng),對(duì)比壟斷對(duì)于社會(huì)或經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)償價(jià)值與產(chǎn)生的消極影響,從而確定行為是否該由反壟斷法禁止。在自然壟斷行業(yè),對(duì)這些事實(shí)問(wèn)題做出判斷,除了需要反壟斷法知識(shí),還須以大量行業(yè)技術(shù)信息為基礎(chǔ),分析產(chǎn)業(yè)運(yùn)作,計(jì)劃未來(lái)的趨勢(shì)。由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)事后通過(guò)個(gè)案判斷,相對(duì)于行業(yè)監(jiān)管(行業(yè)法)側(cè)重事前界定企業(yè)行為界限,更具有不確定性。更為嚴(yán)重的是,反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管制度的并行適用,使二者的不確定性又更進(jìn)了一步。因此,強(qiáng)調(diào)合理原則,勢(shì)必會(huì)使反壟斷法減少語(yǔ)義邏輯性,減弱反壟斷法規(guī)則的體系性。43此外,反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管制度形式差異還體現(xiàn)在法律位階的爭(zhēng)議上。在理論上,我國(guó)對(duì)于《反壟斷法》與作為行業(yè)監(jiān)管依據(jù)的行業(yè)法是否屬于同一位階存在爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為,《電信法》等屬于基本法律的第二位階;44還有學(xué)者將反壟斷法定位為“基本法律”,而將行業(yè)法界定為“非基本法律”。45總之,反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管制度政策基礎(chǔ)、價(jià)值目標(biāo)的差異及執(zhí)法機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢(shì)的不同,引發(fā)了對(duì)同一行為做出不同法律評(píng)價(jià)的風(fēng)險(xiǎn),或?qū)Σ煌拗聘?jìng)爭(zhēng)案件作出不同的規(guī)制。同時(shí),行業(yè)監(jiān)管制度的具體性和靈活性,與適用于整個(gè)市場(chǎng)領(lǐng)域的反壟斷法的一般性、普遍適用性存在形式上的不一致,增加了整個(gè)競(jìng)爭(zhēng)法體系的不確定性,容易引發(fā)法律適用上的混亂,最終弱化規(guī)制效果。因此,要克服制度之間的差異,發(fā)揮二者各自的優(yōu)勢(shì),實(shí)現(xiàn)規(guī)制效率的最大化,就需要進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)。綜上,筆者主張建立的自然壟斷行業(yè)反壟斷規(guī)制模式,是一個(gè)做出適當(dāng)變通,但又以其他國(guó)家規(guī)制經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)的以“雙重規(guī)制為主、排他性規(guī)制為輔”、協(xié)調(diào)適用的模式。(三)路徑：制度是法律實(shí)施各個(gè)階段的一個(gè)制度體系1.就業(yè)促進(jìn)規(guī)則的制定。在現(xiàn)代社會(huì),我國(guó)fcc的信基于競(jìng)爭(zhēng)政策的優(yōu)先地位,很多國(guó)家授權(quán)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)在有關(guān)部門制定關(guān)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)性法律規(guī)范時(shí),提供咨詢意見,統(tǒng)一競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題上的標(biāo)準(zhǔn),確保行業(yè)法與競(jìng)爭(zhēng)法追求的社會(huì)整體效率目標(biāo)保持一致。美國(guó)的FCC在制定規(guī)則時(shí),DoJ與聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)(FTC)有權(quán)發(fā)表相應(yīng)的評(píng)論;FCC經(jīng)常會(huì)援引DoJ與FTC就合并問(wèn)題(如市場(chǎng)定義、集中度的衡量等)所發(fā)布的指導(dǎo)原則。韓國(guó)《規(guī)制壟斷與公平交易法》也規(guī)定:有關(guān)行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政長(zhǎng)官,在制定或者修訂以決定價(jià)格、不正當(dāng)?shù)墓餐袨榈认拗聘?jìng)爭(zhēng)事項(xiàng)為內(nèi)容的法令時(shí),需事先與公平交易委員會(huì)進(jìn)行協(xié)商。2.和gwb的關(guān)系首先,各國(guó)普遍采用法律規(guī)范的形式確立行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則(行業(yè)監(jiān)管制度)單獨(dú)適用,或者與反壟斷法的共同適用,不得與反壟斷法主旨抵觸的原則。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《公平交易法》第46條的規(guī)定:“事業(yè)關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)之行為,另有其他法律規(guī)定者,于不抵觸本法立法意旨之范圍內(nèi),優(yōu)先適用該其他法律之規(guī)定?！薄兜聡?guó)反限制競(jìng)爭(zhēng)法》(GWB)和《德國(guó)電信法》(TKG)的規(guī)定在電信行業(yè)是并行適用的,但兩個(gè)管制當(dāng)局“在依據(jù)TKG進(jìn)行執(zhí)法時(shí),須遵循與GWB協(xié)調(diào)一致的原則”。46美國(guó)的反托拉斯法一般性適用于自然壟斷行業(yè),為了防止行業(yè)性法律不當(dāng)?shù)嘏懦溥m用,《電信法》(1996)明確規(guī)定:“本法中的任何規(guī)定及其修訂都不得被解釋為對(duì)適用反托拉斯法的修正、損害或者取代?！?7其次,針對(duì)特定事項(xiàng)規(guī)定由反壟斷專門機(jī)構(gòu)和行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在決定前征詢對(duì)方的意見,意在充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上,使反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管的共同適用獲得一致效果。德國(guó)的電信與郵政監(jiān)督管理局(RegTP)48對(duì)費(fèi)率、濫用優(yōu)勢(shì)地位行為的監(jiān)督和互聯(lián)互通程序享有決定權(quán),相關(guān)市場(chǎng)的界定以及市場(chǎng)支配地位亦由其確定,但是必須聽取BKartA的意見。49同樣,BKartA在對(duì)電信領(lǐng)域的濫用市場(chǎng)支配地位、價(jià)格歧視和不公平阻礙行為進(jìn)行規(guī)制時(shí),也應(yīng)在做出決定前聽取RegTP的意見。50在1999-2000年間BKartA參與了RegTP享有管轄權(quán)的大約100個(gè)案件的處理,充分顯示了兩個(gè)機(jī)構(gòu)間合作的廣泛性。513.有利于推動(dòng)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范與反壟斷法的沖突首先,一些國(guó)家設(shè)立專門機(jī)構(gòu)裁決法律、法規(guī)的違憲和相互抵觸問(wèn)題。在法制發(fā)達(dá)國(guó)家,所有法律沖突的解決都是依靠司法審查制度,憲法法院是最終裁決機(jī)構(gòu)。這樣就能夠?yàn)椴脹Q行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范與反壟斷法的沖突提供制度支撐。其次,對(duì)于兩類機(jī)構(gòu)分別適用反壟斷法或行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范可能得出的不同結(jié)果,法院對(duì)行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)限的制約,就顯得格外重要。各國(guó)法律普遍為法院對(duì)行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力行使程序及結(jié)果的司法審查設(shè)立了通道。52行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使準(zhǔn)司法權(quán)所作出審決,當(dāng)事人如果不服,在法定期限內(nèi)可以向法院提起訴訟,以糾正其與競(jìng)爭(zhēng)法相沖突的裁決。四、中國(guó)相關(guān)制度的需求和建設(shè)(一)建議建立統(tǒng)一的行業(yè)立法機(jī)制國(guó)務(wù)院法制辦2005年7月27日提出的“反壟斷法草案征求意見稿”中規(guī)定,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)其他部門擬定的涉及反壟斷法事項(xiàng)的政策和規(guī)章提出修改建議。但《反壟斷法》最終取消了這一規(guī)定,導(dǎo)致行業(yè)立法事前咨詢機(jī)制的缺失。在立法環(huán)節(jié),統(tǒng)一界定法律概念與行為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),是避免行業(yè)法與反壟斷法沖突的根本途徑。建議在即將制定的反壟斷法實(shí)施細(xì)則中規(guī)定:“反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)其他部門擬定的涉及反壟斷法事項(xiàng)的政策和規(guī)章提出修改建議。行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制定、修訂