第三輪土地利用總體規(guī)劃的回顧與展望

第三輪土地利用總體規(guī)劃的回顧與展望

一、我國(guó)土地利用規(guī)劃的特征土地使用計(jì)劃在中國(guó)有著悠久的歷史，可以追溯到明代的住宅規(guī)劃、王朝的井田制度和宋朝的方田制度。但是,土地利用規(guī)劃在我國(guó)有組織全面開(kāi)展的歷史并不長(zhǎng),盡管建國(guó)初期,隨著新中國(guó)的土地管理事業(yè)經(jīng)歷的國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期、社會(huì)主義改造時(shí)期、社會(huì)主義建設(shè)探索時(shí)期和改革開(kāi)放時(shí)期等幾個(gè)重要?dú)v史階段,先后在國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)和人民公社建設(shè)中開(kāi)展過(guò)土地利用規(guī)劃工作,十一屆三中全會(huì)以后,農(nóng)業(yè)部也曾組織開(kāi)展過(guò)縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制試點(diǎn)工作,但有組織地全面開(kāi)展這項(xiàng)工作是始于上個(gè)世紀(jì)八十年代中期。1986年以來(lái),我國(guó)先后進(jìn)行了兩輪土地利用總體規(guī)劃的編制。第一輪規(guī)劃是在黨的十一屆三中全會(huì)以后,實(shí)行了經(jīng)濟(jì)體制改革,極大地促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人地矛盾突出的形勢(shì)(“六五”期間,年均減少耕地4.87×105hm2,1985年高達(dá)1×106hm2)下,依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十五條“各級(jí)人民政府編制土地利用總體規(guī)劃經(jīng)上級(jí)人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行”之規(guī)定而編制的。第一輪規(guī)劃是在實(shí)行有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)背景下,主要是為我國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)和完成《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和第八個(gè)五年計(jì)劃綱要》提供土地保障,其基期為1985年,規(guī)劃期為2000年,并展望到2020年和2050年。本次規(guī)劃在我國(guó)土地利用中具有里程碑的意義,初步建立了土地利用規(guī)劃體系,也樹(shù)立以規(guī)劃引領(lǐng)和修正土地利用模式的作用。但是由于本次規(guī)劃的法律依據(jù)不充分和配套政策措施建設(shè)滯后等,如沒(méi)有具體的土地審批規(guī)定及土地利用規(guī)劃優(yōu)先于城(村)鎮(zhèn)規(guī)劃等,使得規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中不被重視,甚至被忽略,未能得到很好的實(shí)施,也就沒(méi)有起到應(yīng)有的作用。第二輪規(guī)劃是在貫徹落實(shí)中央1997年11號(hào)文件(《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》)精神和1998年修訂后的《土地管理法》(修訂后的《土地管理法》確立了土地利用總體規(guī)劃的法律地位,強(qiáng)化了土地利用總體規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)土地利用的整體調(diào)控作用)以及建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的體制背景下,適應(yīng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)的發(fā)展階段的需求,配合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)下編制的,其基期為1996年,規(guī)劃期為2010年,并展望到2030年。本次規(guī)劃突出了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期耕地保護(hù)的主題,提出了耕地總量動(dòng)態(tài)平衡目標(biāo),取消農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的分級(jí)限額審批制度,實(shí)施土地用途分區(qū)管制措施,控制建設(shè)用地總量,配套了土地統(tǒng)計(jì)和土地信息系統(tǒng)建設(shè)等制度,應(yīng)用3S等先進(jìn)技術(shù),對(duì)土地利用動(dòng)態(tài)開(kāi)展多方位監(jiān)控。但是,第二輪規(guī)劃期間,我國(guó)土地利用發(fā)生了顯著變化,使得土地規(guī)劃工作更加艱巨。一是國(guó)家經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生轉(zhuǎn)變,如中央加大了拉大內(nèi)需的積極財(cái)政政策,加大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度;實(shí)施生態(tài)退耕的工程;加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐等,導(dǎo)致建設(shè)用地需求大大超過(guò)預(yù)測(cè)量。二是地方政府擔(dān)任土地執(zhí)法者和違法者的雙重身份。地方領(lǐng)導(dǎo)未能正確樹(shù)立發(fā)展觀和政績(jī)觀,一味追求GDP發(fā)展,盲目設(shè)立各類開(kāi)發(fā)區(qū)圈占土地,隨意調(diào)整土地規(guī)劃,執(zhí)法職責(zé)往往成為違法行為的保護(hù)傘。從而使得規(guī)劃指標(biāo)都提前突破,尤其是耕地銳減的勢(shì)頭更甚。據(jù)統(tǒng)計(jì):1997年—2005年,我國(guó)耕地面積由1.30×108hm2減至1.22×108hm2,10年間減少了8.00×106hm2,有14個(gè)省份用完規(guī)劃指標(biāo)的60%以上,一些地區(qū)5年就用完了10年的指標(biāo)。我國(guó)糧食安全正面臨著嚴(yán)重的威脅!因此,2004年11月,中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議認(rèn)為必須始終重視嚴(yán)格保護(hù)耕地,堅(jiān)決遏制亂占耕地的現(xiàn)象。為切實(shí)落實(shí)中央保護(hù)耕地的政策,國(guó)土資源部提出必須提前修編第三輪土地利用總體規(guī)劃。二、第三輪土地使用總體規(guī)劃的問(wèn)題(一)對(duì)土地?cái)?shù)據(jù)的預(yù)測(cè)從1996年至今,我國(guó)土地?cái)?shù)據(jù)有10余年沒(méi)有更新了,現(xiàn)在公布的數(shù)據(jù)水分很大。從土地規(guī)劃的角度看,土地?cái)?shù)據(jù)應(yīng)該每年更新一次,但我國(guó)之前對(duì)此并沒(méi)有給予足夠的重視。我國(guó)國(guó)土部門每年雖然也公報(bào)了年度變更調(diào)查數(shù)據(jù),但不少地方政府都是根據(jù)自己的需要虛報(bào)土地?cái)?shù)據(jù),隱瞞真實(shí)情況,有些地方甚至鬧出了基本農(nóng)田面積超過(guò)了耕地面積的笑話。眾所周知,土地利用總體規(guī)劃編制的基礎(chǔ)是土地利用現(xiàn)狀,土地利用總體規(guī)劃編制的核心任務(wù)就是對(duì)土地利用現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)行調(diào)整、優(yōu)化和功能分區(qū)等,并在此基礎(chǔ)上提出節(jié)約與集約用地的途徑,以及實(shí)施土地用途管制措施等。因此,在我國(guó)土地?cái)?shù)據(jù)家底失真的背景下,啟動(dòng)新一輪土地利用總體規(guī)劃顯然是基礎(chǔ)不牢,即使規(guī)劃編制的再好,也只是空中樓閣,海市蜃樓。(二)政府官員的“大”字風(fēng)依據(jù)1998年修訂的《土地管理法》關(guān)于“國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃,規(guī)定土地用途,將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,控制建設(shè)用地總量,對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)”之規(guī)定,《基本農(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)定:“根據(jù)土地利用總體規(guī)劃,鐵路、公路等交通沿線,城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)周邊的耕地,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)……”因此,我國(guó)第二輪土地利用總體規(guī)劃突出了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期耕地保護(hù)的主題,提出了耕地總量動(dòng)態(tài)平衡目標(biāo)。但是,有些政府官員的發(fā)展理念就是“圍繞城鎮(zhèn)外圍擴(kuò)張攤大餅”、“交通沿線兩側(cè)發(fā)展建廊道(即所謂的‘馬路經(jīng)濟(jì)’)”等,使得“經(jīng)營(yíng)城市”、“加快發(fā)展”、“進(jìn)快車道”、“上高速路”、“全面推進(jìn)”等,成了一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部掛在口頭的一句時(shí)髦用語(yǔ)。在這種理念的指導(dǎo)下,一些地方盲目攀比,大量興建大馬路、大廣場(chǎng)、大樓、大草坪等標(biāo)志性建筑物和形象工程。一時(shí)間掀起了一股強(qiáng)勁的“大”字風(fēng),蓋個(gè)樓,修條路,引進(jìn)個(gè)項(xiàng)目等等,都要與這個(gè)“大”字聯(lián)系在一起。于是,一邊是占地上百畝的豪華城市廣場(chǎng),一邊是農(nóng)戶透風(fēng)漏雨的低矮茅屋。有關(guān)資料顯示:在第二輪規(guī)劃中北京各區(qū)縣用地規(guī)劃實(shí)質(zhì)大多沒(méi)有獲批,尤其是自2000年開(kāi)始的圈地?zé)岢敝?浙江、上海、江蘇、山東等沿海省市全面突破規(guī)劃;2007年1月到5月,全國(guó)共立案查處土地違法案件24,245件,涉及土地面積1.47×104hm2。從涉及違法的用地面積來(lái)看,非法批地的案件,占涉及土地面積的80%。違法占地大部分都是政府。因此,他們要求修編規(guī)劃的愿望十分迫切,其目的就是通過(guò)新一輪土地利用總體規(guī)劃修編,將違法占地合法化。即新一輪土地利用總體規(guī)劃修編,其基礎(chǔ)是基期的土地利用現(xiàn)狀,在此基礎(chǔ)上編制的土地利用總體規(guī)劃一旦通過(guò)審批,此前的所有用地都符合規(guī)劃,視為合法。(三)我國(guó)土地利用總體規(guī)劃的現(xiàn)狀我國(guó)絕大多數(shù)城鎮(zhèn)規(guī)劃都把土地利用總體規(guī)劃甩到了背后,由于沒(méi)有約束,或者土地利用總體規(guī)劃管制不力,導(dǎo)致了一些城鎮(zhèn)不免“大躍進(jìn)”。有的城鎮(zhèn)規(guī)劃隨意擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模,占用耕地甚至基本農(nóng)田;有的眼見(jiàn)城市規(guī)劃要“出圈”,并設(shè)法修改土地規(guī)劃,甚至不做土地規(guī)劃。有個(gè)城市城區(qū)現(xiàn)有面積是200km2,是用了100年的時(shí)間建成的。他們做了兩個(gè)規(guī)劃,第一個(gè)規(guī)劃打算用不到20年的時(shí)間擴(kuò)大到300km2,后來(lái)又提出了新的規(guī)劃修正案,進(jìn)一步把主城區(qū)用地面積擴(kuò)大到1103km2;我國(guó)某一地區(qū)的所有城鎮(zhèn)規(guī)劃用地面積之和超過(guò)了該地區(qū)的土地總面積。很顯然,這樣的規(guī)劃嚴(yán)重違背了土地利用總體規(guī)劃,實(shí)施這樣的規(guī)劃所占土地必然是違法占地。在我國(guó)土地利用總體規(guī)劃還沒(méi)有修編的情勢(shì)下,很多城鎮(zhèn)規(guī)劃已經(jīng)做到了2020年。在兩年多時(shí)間里,不少地方對(duì)本區(qū)域的城市發(fā)展、村鎮(zhèn)發(fā)展等做了相應(yīng)的調(diào)整,且已通過(guò)審批。城鎮(zhèn)規(guī)劃做好了,做大了,遺留的問(wèn)題交由土地利用總體規(guī)劃來(lái)解決?，F(xiàn)下的問(wèn)題是:土地利用總體規(guī)劃是圍繞城鎮(zhèn)規(guī)劃做規(guī)劃,還是突出耕地保護(hù)做規(guī)劃?也就是說(shuō)土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的從屬關(guān)系問(wèn)題至今沒(méi)有解決。事實(shí)是:在協(xié)調(diào)土地利用規(guī)劃和其他規(guī)劃的矛盾時(shí),多數(shù)是尊重已有專項(xiàng)規(guī)劃,調(diào)整土地利用規(guī)劃,嚴(yán)重影響土地利用規(guī)劃的權(quán)威性和科學(xué)性。(四)基本農(nóng)田建設(shè)作為重要指標(biāo)和社會(huì)建設(shè)是城鎮(zhèn)持續(xù)擴(kuò)張的主要制約因素一些政府官員熱望修編土地利用總體規(guī)劃,除了將違法占地合法化外,還有一個(gè)動(dòng)因就是調(diào)整用地布局,規(guī)避占用基本農(nóng)田。前述,我國(guó)第二輪土地利用總體規(guī)劃,為了突出耕地保護(hù)的戰(zhàn)略地位,將城鎮(zhèn)周邊和鐵路、公路等交通用地兩旁的優(yōu)等耕地劃入了基本農(nóng)田保護(hù)區(qū),這樣就極大地制約了城鎮(zhèn)的外圍擴(kuò)張。然而,很多地方政府在制定“‘十一五’國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)跨越式發(fā)展規(guī)劃”時(shí),都把城鎮(zhèn)規(guī)模和開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)作為重要指標(biāo)。如某一個(gè)山區(qū)市轄的幾個(gè)縣城,一個(gè)現(xiàn)狀規(guī)模是4.5km2,到“十一五”末要達(dá)到17.5km2;另一個(gè)縣城現(xiàn)狀規(guī)模是3.5km2,到“十一五”末要達(dá)到30km2。其縣城的周邊是肥沃的盆地,有的已經(jīng)棄耕并圈了圍墻,占用的是基本農(nóng)田!類似現(xiàn)象不勝枚舉,我給他們的評(píng)價(jià)是:“吃祖宗飯,造子孫孽!”這些圈起來(lái)的土地,大多處于荒蕪狀態(tài),原因是違背規(guī)劃,辦不了審批手續(xù)。所以,唯有修編規(guī)劃,調(diào)整布局,主要是調(diào)整基本農(nóng)田和一般農(nóng)田的布局。(五)第三輪土地利用總體規(guī)劃管理,確保三個(gè)不變2006年9月,國(guó)務(wù)院第149次常務(wù)會(huì)議駁回了“全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要修編方案”,主要是三個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)未被通過(guò),即1.20×108hm2的耕地保有量;基本農(nóng)田總量;每年33.33×104hm2的建設(shè)用地總量。很顯然,第三輪土地利用總體規(guī)劃修編,必須確保三個(gè)不變,即耕地保有量不變、基本農(nóng)田面積不變和每年下達(dá)的建設(shè)用地總量不變。于是,一些地方為了擴(kuò)大建設(shè)用地,滿足“發(fā)展”之需要,并設(shè)法在其他地類上“挖潛”,即調(diào)整現(xiàn)狀,進(jìn)行地類置換,將部分其他地類調(diào)為耕地,將部分耕地調(diào)為其他地類,為增加建設(shè)用地指標(biāo)預(yù)留空間。(六)建立“掛鉤”制度國(guó)務(wù)院2004年28號(hào)文件提出:“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理,城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。“掛鉤”制度的提出,對(duì)推動(dòng)我國(guó)土地整理事業(yè)、確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡起到了積極作用。但勿庸置疑,很多地方也在利用“掛鉤”制度做文章,比如抓住規(guī)劃修編的契機(jī),把土地開(kāi)發(fā)、整理和復(fù)墾潛力折算成耕地,劃為基本農(nóng)田,并折抵成建設(shè)用地指標(biāo),能否實(shí)現(xiàn)或?qū)崿F(xiàn)多少卻是未知數(shù)。(七)規(guī)劃改編的基期年實(shí)踐已跨入2008年,我國(guó)第三輪土地利用總體規(guī)劃修編仍步履蹣跚,但規(guī)劃修編的基期年卻定于2005年。規(guī)劃是土地利用的“龍頭”,2008年修編的規(guī)劃,只能是對(duì)2005年以來(lái)土地利用狀況進(jìn)行“默許”,根本起不到引導(dǎo)、約束和控制等作用。三、完善基礎(chǔ)，完善法律，捍衛(wèi)科學(xué)發(fā)展(一)土地變更調(diào)查統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、真實(shí)與否,直接關(guān)系到規(guī)劃目標(biāo)確定的科學(xué)性和可操作性。有的用地指標(biāo)突破了《規(guī)劃》指標(biāo),除了執(zhí)行過(guò)程中的偏差外,基礎(chǔ)土地面積失真是其重要原因之一。如安徽省的城市面積,1996年的變更調(diào)查數(shù)據(jù)與《規(guī)劃》的數(shù)據(jù)不符,《規(guī)劃》是6.12×104hm2,變更調(diào)查數(shù)據(jù)是4.33×104hm2,而且1996年—1999年,城市面積卻呈現(xiàn)上下波動(dòng)的趨勢(shì),這顯然有悖于城市化進(jìn)程的規(guī)律。故此建議:1.規(guī)劃修編前,應(yīng)結(jié)合年度土地變更調(diào)查統(tǒng)計(jì)工作,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位應(yīng)用萬(wàn)分之一或更大比例尺的土地利用現(xiàn)狀圖,在實(shí)地核查各類用地的變更情況(包括位置、界線、面積等),修測(cè)、補(bǔ)測(cè)現(xiàn)狀圖,據(jù)以重新量算各類用地面積,記入年度土地利用面積統(tǒng)計(jì)表,為圖、數(shù)相符提供技術(shù)保障,在此基礎(chǔ)上,自上而下逐級(jí)匯總,這樣不僅實(shí)現(xiàn)資料數(shù)據(jù)來(lái)源真實(shí)、可靠,而且杜絕了隨意調(diào)整現(xiàn)狀的現(xiàn)象。2.2007年7月1日,我國(guó)全面啟動(dòng)了第二次土地調(diào)查,要到兩年后才能完成。為了充分利用第二次調(diào)查的成果,發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的“龍頭”作用,建議第三輪土地利用總體規(guī)劃修編調(diào)至2009年啟動(dòng),基期定為2010年,以后每5年修編一次,便于與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展5年規(guī)劃相銜接。(二)其他規(guī)劃的突破突出土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性,就是把它置于一切規(guī)劃之首,它所框定的城鎮(zhèn)界線就是“高壓線”,其他規(guī)劃如果確有必要突破,必須經(jīng)過(guò)充分論證,履行法定程序,待土地利用總體規(guī)劃的修改方案批準(zhǔn)后方可用地,以保證其權(quán)威性。為此,建議在第三輪土地利用總體規(guī)劃修編前,先出臺(tái)《土地利用總體規(guī)劃法》,真正使“土地利用總體規(guī)劃”的定位、編制、修編或修改、規(guī)劃管理和實(shí)施等步入法制軌道。(三)對(duì)未完全的土地進(jìn)行復(fù)耕和復(fù)耕第三輪土地利用總體規(guī)劃修編前,國(guó)務(wù)院要責(zé)令有關(guān)部委和國(guó)土資源督察局,對(duì)各地建設(shè)用地現(xiàn)狀進(jìn)行清查。凡是不符合規(guī)劃的開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)等,必須堅(jiān)決予以取締;對(duì)于非法占而未用處于荒蕪狀態(tài)的土地,以及非法占用能夠復(fù)耕的土地必須復(fù)耕;對(duì)于非法占用已經(jīng)不能復(fù)耕的土地,除按有關(guān)法律法規(guī)處理外,其面積折抵新一輪規(guī)劃的建設(shè)用地指標(biāo);如果非法占地面積超過(guò)了新一輪規(guī)劃下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo),用開(kāi)發(fā)整理的耕地面積折抵,直至補(bǔ)齊后方允許實(shí)行“掛鉤”制度。(四)政府官員發(fā)展理念在人地關(guān)系越趨緊張、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)矛盾更加凸顯的態(tài)勢(shì)下,我國(guó)提出用土地作為宏觀調(diào)控的手段。要實(shí)現(xiàn)土地宏觀調(diào)控的目標(biāo),唯一的途徑只有運(yùn)用土地利用總體規(guī)劃嚴(yán)把土地“閘門”。由于我國(guó)是世界上人口最多的發(fā)展中國(guó)家,經(jīng)濟(jì)正處于快速發(fā)展時(shí)期,工業(yè)化、城市化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生態(tài)環(huán)境建設(shè)等都需要占用土地,很多人特別是一些政府官員的發(fā)展理念就是連片外圍擴(kuò)張。因此,我國(guó)土地利用總體規(guī)劃有必要引進(jìn)國(guó)外的“理性發(fā)展”理念,注重城市內(nèi)涵挖潛,走節(jié)約和集約用地的道路,突出保護(hù)農(nóng)田、合理高效持續(xù)利用土地等。在實(shí)踐中,就是依據(jù)有關(guān)法律和法規(guī),把規(guī)劃做成引導(dǎo)式規(guī)劃、控制式規(guī)劃和保障式規(guī)劃。引導(dǎo)式規(guī)劃就是引導(dǎo)土地利用方向、土地利用布局等?？刂剖揭?guī)劃就是控制不合理的用地結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展模式等,迫使建設(shè)用地走內(nèi)涵挖潛的道路。通過(guò)規(guī)劃用地,把城鎮(zhèn)周邊、交通沿線兩側(cè)的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田保護(hù)起來(lái),一方面可以作為城鎮(zhèn)的環(huán)境用地,營(yíng)造都市農(nóng)業(yè);另一方面是加強(qiáng)交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè),發(fā)展衛(wèi)星城市。需要特別強(qiáng)調(diào)的是:我國(guó)政府官員要更新“大城市”的概念,不要認(rèn)為平面擴(kuò)張的就叫“大”,應(yīng)該是立體發(fā)展的城市和衛(wèi)星城市捆綁在一起才是大。保障式規(guī)劃就是保障農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障生態(tài)建設(shè),實(shí)現(xiàn)人與自然和人與人的和諧發(fā)展。(五)降低耕地質(zhì)量要充分理解和認(rèn)真執(zhí)行國(guó)務(wù)院2004年第二十八號(hào)文件關(guān)于“掛鉤”制度的深刻內(nèi)涵。首先,要充分運(yùn)用農(nóng)用地分等成果,實(shí)行開(kāi)發(fā)整理的耕地與被占耕地的數(shù)量、質(zhì)量“雙掛鉤”,以杜絕“耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”過(guò)程中導(dǎo)致耕地質(zhì)量嚴(yán)重退化;其次,杜絕規(guī)劃修編時(shí)用開(kāi)發(fā)整理區(qū)的耕地潛力折抵基本農(nóng)田指標(biāo),并置換成城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo),即“掛鉤”制度不能在規(guī)劃修編時(shí)減少現(xiàn)有的基本農(nóng)田保護(hù)面積。(六)土地利用規(guī)劃應(yīng)與公眾的關(guān)系目前我國(guó)的土地利用規(guī)劃正處在一個(gè)轉(zhuǎn)型階段:規(guī)劃的編制從“技術(shù)型”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢咝汀?規(guī)劃的管理也從行政手段為主逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)型,逐步面向人民大眾。從本質(zhì)上說(shuō),土地利用規(guī)劃是一種政府行為,但更是一種公眾行為。公眾自始至終都應(yīng)該是規(guī)劃所服務(wù)的唯一對(duì)象,公眾參與土地利用規(guī)劃是規(guī)劃“以人為本”思想的直接體現(xiàn),是規(guī)劃走群眾路線的直接體現(xiàn)。國(guó)外很早就將公眾參與機(jī)制引入規(guī)劃的修編工作,以此讓更多的人參與規(guī)劃的制訂與討論。我們應(yīng)積極吸取西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),因?yàn)橐?guī)劃是社會(huì)各階層在謀求自身利益時(shí)所應(yīng)遵守的共同準(zhǔn)則,只有土地利用規(guī)劃被全社會(huì)普遍認(rèn)同,并且每個(gè)人都可以并懂得運(yùn)用這項(xiàng)權(quán)利時(shí),規(guī)劃才能真正實(shí)現(xiàn)為公眾服務(wù)這一目的。此外,具有廣泛民眾基礎(chǔ)的規(guī)劃也利于獲得公眾的擁戴,便于規(guī)劃的實(shí)施和管理,更快、更好地發(fā)揮效用。實(shí)踐證明,從以下三個(gè)方面做好規(guī)劃的社會(huì)化工作有利于體現(xiàn)規(guī)劃以人為本的理念。1.樹(shù)立規(guī)劃意識(shí),自覺(jué)履行規(guī)劃規(guī)定的相關(guān)義務(wù)要平等對(duì)待各方面當(dāng)事人,充分考慮各方面的利益,并將之集中協(xié)調(diào)地反映出來(lái),排除各種可能造成不平等或偏見(jiàn)的因素,使公眾確信規(guī)劃程序是公正的、規(guī)劃方法是公正的、規(guī)劃實(shí)施是公正的、規(guī)劃管理是公正的,從而自覺(jué)履行規(guī)劃規(guī)定的相關(guān)義務(wù)。對(duì)于違規(guī)操作行為,應(yīng)推行公開(kāi)審理,做到執(zhí)法必嚴(yán),違法必糾。2.社區(qū)矯正意識(shí)薄弱公開(kāi)和透明是公眾參與的前提條件。隨著社會(huì)民主化程度的不斷提高,公眾參與規(guī)劃的意識(shí)會(huì)逐漸增強(qiáng)。做出來(lái)的規(guī)劃如果不被群眾了解和接受,只在部門間開(kāi)展實(shí)施,公眾遵守規(guī)劃的意識(shí)就難以統(tǒng)一,公眾監(jiān)督意識(shí)也難以提高,這就容易造成用地糾紛,容易導(dǎo)致用地管地意識(shí)薄弱,少數(shù)行政官員違規(guī)用地。所以,我們有必要推行政務(wù)公開(kāi),形成內(nèi)部權(quán)利制衡機(jī)制;同時(shí),建立規(guī)劃公示制度,把規(guī)劃內(nèi)容和程序以各種方式向公眾公布,讓公眾了解規(guī)劃的目的和用途,對(duì)公眾不滿意的規(guī)劃要適時(shí)地加以修改。3.公眾參與的方式公眾參與的本質(zhì)是自由討論并交換意見(jiàn),公眾不僅享有知情權(quán),而且享有參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。為此,可采用許多方法。國(guó)外的規(guī)劃過(guò)程中公眾參與形式多樣,值得借鑒,諸如討論會(huì)、設(shè)立規(guī)劃委員會(huì)、櫥窗展示、公眾集會(huì)、設(shè)立聽(tīng)證制度等。對(duì)此,我國(guó)目前尚處在摸索階段,還有待于繼續(xù)完善和強(qiáng)化。公眾參與是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程,它在我國(guó)起步較晚,所以各方面還不成熟和完善,因此,國(guó)家需要逐步將公眾參與納入法制軌道,形成規(guī)章制度,保障公眾的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。(七)加強(qiáng)規(guī)劃法制建設(shè)土地利用規(guī)劃能否達(dá)到預(yù)期目的的關(guān)鍵在于規(guī)劃的實(shí)施和管理,完善土地規(guī)劃的制定、審批、執(zhí)行和檢查等,調(diào)