行政管理學(xué)筆記

行政管理學(xué)第一講什么叫行政一、 行政的定義（一） 三分法的觀點(diǎn)（法律執(zhí)行說）一一從狹義的角度解讀這個觀點(diǎn)是美國的魏勞畢提出的。他認(rèn)為行政指除國家立法、司法系統(tǒng)以外的行政系統(tǒng)所從事的管理活動，即行政部門的政務(wù)活動。優(yōu)點(diǎn)：使行政的特點(diǎn)更加明確缺點(diǎn)：1、不能反映三權(quán)之間的滲透性；2、不能反映行政的發(fā)展趨勢；3、不適合中國（二） 二分法觀點(diǎn)（國家意志執(zhí)行說）一一相對廣義的概念這個觀點(diǎn)由美國的古德諾提出。他認(rèn)為行政是一種與政治分離的實(shí)現(xiàn)國家目的的執(zhí)行活動，政治是國家意志的體現(xiàn)，行政是國家意志的執(zhí)行。優(yōu)點(diǎn)：使行政從它的母體中分離缺點(diǎn)：1、不能把政治與行政截然分離；2、司法就等同于行政（三） 管理的觀點(diǎn)一一廣義的行政概念這個觀點(diǎn)是由西蒙、湯姆森、斯密斯堡提出的。他們認(rèn)為行政是國家所有機(jī)關(guān)和所有企事業(yè)單位的行政事務(wù)管理，它是若干人通力合作打到共同目的的集體行動。優(yōu)點(diǎn)：1、把行政概念擴(kuò)展，增加其適應(yīng)性；2、強(qiáng)化了行政的管理功能缺點(diǎn)：把行政的主體混淆了（四） 中國的定義行政是指國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)法（執(zhí)行）機(jī)關(guān)，依法對國家政務(wù)和社會公共事務(wù)的管理活動。二、 公共管理與企業(yè)管理的區(qū)別1、 公共管理的決策具有強(qiáng)制性2、 公共部門與企業(yè)的責(zé)任不同（負(fù)責(zé)任的對象是不同的，私營企業(yè)為股東負(fù)責(zé)，公共部門的工作的責(zé)任對象多元化，如學(xué)校要對學(xué)生、領(lǐng)導(dǎo)、社會、國家負(fù)責(zé)）3、 公共部門的績效考評不能像企業(yè)這樣有明確的標(biāo)準(zhǔn)（指看一個公共事業(yè)單位（包括行政）的好差，不能像企業(yè)那樣）4、 公共部門的龐大的規(guī)模和多元化，使任何的控制和協(xié)調(diào)都存在困難三、 集權(quán)體制的基本特征1、 這種權(quán)力的體制來源軍事體制2、 迅速、果斷、資源集聚是運(yùn)行的基本特征（重點(diǎn)）3、 必然強(qiáng)調(diào)資源分配的控制性4、 國家必然要控制武力、輿論、新聞三個方面第二講行政管理學(xué)的昨天、今天、明天（基本理論）管理學(xué)誕生于19世紀(jì)末、20世紀(jì)初的美國。一、 產(chǎn)生的條件1、 社會化大生產(chǎn)和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，為行政管理學(xué)的誕生奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，以泰勒、法約爾為代表的科學(xué)管理運(yùn)動，為行政管理學(xué)的建立提供了理論基礎(chǔ)。2、 資本主義國家政府職能的擴(kuò)張，要求加快對行政管理的研究3、 獨(dú)特的政治經(jīng)濟(jì)歷史條件，使行政管理學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科誕生在美國的原因：1、 美國是三權(quán)分立的國家，權(quán)力邊界清晰2、 美國企業(yè)規(guī)模大，而且比較早地實(shí)行了科學(xué)管理，所以直接影響了行政機(jī)關(guān)的管理活動☆3、美國是沒有歷史的國家，沒有頑固勢力，比較容易推動改革二、 基本階段第一階段：19世紀(jì)末至20世紀(jì)30年代（傳統(tǒng)時期/正統(tǒng)時期/古典主義時期）代表人物：威爾遜（“行政學(xué)之父”，開創(chuàng)了新學(xué)派）基本觀點(diǎn)：1、強(qiáng)調(diào)政治與行政分離（強(qiáng)調(diào)公務(wù)員系統(tǒng)應(yīng)該成為固定的）2、 主張行政管理的組織系統(tǒng)化、程序合理化、工作標(biāo)準(zhǔn)化3、 追求機(jī)械效率的執(zhí)行（不計成本）缺陷：1、過分重視機(jī)械效率，忽視社會效益；2、 過分追求組織結(jié)構(gòu)、法律規(guī)章的完善，把組織當(dāng)作機(jī)械的東西，把人當(dāng)作機(jī)器來看待；3、 把行政機(jī)關(guān)看成是封閉的東西，忽視外在環(huán)境的影響；4、 過分重視組織的靜態(tài)面，忽視組織的動態(tài)面；5、 片面強(qiáng)調(diào)物質(zhì)刺激，忽視人的精神因素。第二階段：20世紀(jì)30年代至60年代，行政管理學(xué)時代到行為科學(xué)時期20世紀(jì)30年代，西方國家出現(xiàn)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，使傳統(tǒng)的管理理論飽受非議，出現(xiàn)了一系列研究人的行為的理論，這個理論至今具有真理的光芒。1、 霍桑實(shí)驗(yàn)（這是起點(diǎn)）美國哈佛大學(xué)教授梅奧，在美國芝加哥霍桑工廠進(jìn)行一系列有關(guān)人的行為的試驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)組織中人的行為非常復(fù)雜，無法用傳統(tǒng)理論來解釋。如果尊重人格，積極激勵，可以在其他條件不變的情況之下，提高產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量，提高效率。2、 巴納德的命令說1938年，巴納德發(fā)表《經(jīng)理人員的功能》這篇文章，對“傳統(tǒng)行政理論注重利用正式職權(quán)進(jìn)行管理，強(qiáng)調(diào)金錢的激勵作用”等原則提出疑問，他認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)對下級，光憑正式職權(quán)是不夠的，因?yàn)橄录売锌赡軙芙^服從命令。要想使下級接受命令，必須符合下列條件：1）下級對命令的內(nèi)容了解；2）命令合乎組織的目標(biāo)；3）命令不能違背下級的利益；4）下級有能力去執(zhí)行。所以權(quán)力的基礎(chǔ)不在于法規(guī)的規(guī)定，而是要建立在上下級溝通和下級同意和接受的基礎(chǔ)上。3、 麥克雷戈，美國麻省的教授。在1960年，出版了《從人性的角度看企業(yè)》提出了著名的X理論和Y理論。他認(rèn)為傳統(tǒng)理論是X理論，把人看作是經(jīng)濟(jì)的，天生厭惡工作，逃避責(zé)任，所以需要嚴(yán)格的監(jiān)督與制裁。而Y理論則把人看作是社會的，并非天生厭惡工作。通過調(diào)動人的積極性，人就會自治、自律地達(dá)到目標(biāo)。所以要實(shí)行民主領(lǐng)導(dǎo)，積極溝通，滿足需要，適當(dāng)授權(quán)，發(fā)揮潛能。4、 馬斯洛的需求多層次說生存需求、安全需求、歸屬需求、尊重需求、自我實(shí)現(xiàn)需求這一時期總的特點(diǎn)：1、重視對人的行為和心理因素的研究；2、注重從內(nèi)在激發(fā)人的積極性。缺陷：1、不重視組織結(jié)構(gòu)、法制、環(huán)境的研究；2、沒有形成系統(tǒng)的理論。第三階段：1960年以后（系統(tǒng)理論時期/管理科學(xué)化階段）代表人物：西蒙（承上啟下，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎）、威廉?大內(nèi)威廉?大內(nèi)提出了Z理論。他認(rèn)為X理論和Y理論各有積極成分，但都有失偏頗，人既非絕對的好，也非絕對的壞，有人性的一面，也有非人性的一面，有時要重獎賞，有時要強(qiáng)調(diào)懲罰，因此行政管理不能僅僅才去一種方法，要因時因地因人而異。這一時期的特點(diǎn)：1、使研究由微觀走向宏觀；2、使研究從孤立走向聯(lián)系；3、使研究由封閉走向開放；4、使研究從靜止走向動態(tài)缺陷：1、系統(tǒng)管理方法要求太高，涉及面過廣，需要耗費(fèi)大量的人力和物力（這是最大的問題）2、系統(tǒng)論不能代替?zhèn)鹘y(tǒng)的管理方法經(jīng)濟(jì)管理學(xué)的發(fā)展趨勢：1、 研究的領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，從單純的行政研究逐步轉(zhuǎn)移到社會整體的研究2、 研究的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移，從重視規(guī)律、原則的研究逐步轉(zhuǎn)移到具體事實(shí)或案例的研究（必然的發(fā)展方向以及學(xué)術(shù)的發(fā)展方向），從重視效率轉(zhuǎn)移到價值的研究3、 新的理論和方法不斷引進(jìn)第三講行政環(huán)境一、行政環(huán)境的定義行政環(huán)境是指存在行政系統(tǒng)之外，并直接或間接地影響行政管理活動的所有客觀因素的總和。（例：很多領(lǐng)導(dǎo)人先當(dāng)兩個不同省的省委書記，毛主席到地方先看地方志等）宋江：他們所處的行政環(huán)境險惡1、 梁山泊，山頭眾多，烏合之眾；2、 宋江沒有自己的人馬3、 宋江本人有嚴(yán)重的缺陷（論文化不如人；論武：出征四馬戰(zhàn)斃；論貌，老婆跟人跑了；論財，小財主出身）宋江如何適應(yīng)這個環(huán)境：（一） 送。靠“送”來鑒別自己的群眾基礎(chǔ)特點(diǎn)：1、送的及時，從來都是“雪中送炭”（成本最低，效果最好），不是“錦上添花”（武松缺盤纏，送一盆金，一盆銀）2、 送的到位，不送則已，一送“大吃一驚”3、 送的合適（符合人的需求），寶劍送英雄，紅粉送佳人此外：4、送出公平；5、送出明白（送東西不要給人誤解）；6、送出合理（二） 公正。以花榮為例?；s，人稱“小李廣”，與宋江私交很好，也是宋江在梁山泊上的哥兒們中最核心的圈子、心腹。不把他選為上將，原因如下：1、 花榮出身低下（知寨=副科級干部）2、 花榮的武功（能力）有問題3、 花榮的群眾基礎(chǔ)（支持）有問題（三） 明（明事理）1、 逐步排擠晁蓋，掌握領(lǐng)導(dǎo)權(quán)2、 緊緊掌握財權(quán)和用人權(quán)3、 高舉道德的大旗，遮蔽晁蓋的影響（把“聚義堂”（強(qiáng)調(diào)平等的聚合）改成“忠（上下關(guān)系）義（哥們關(guān)系）堂”一一是梁山泊成為紀(jì)律部隊）唐僧：1、所管理的團(tuán)隊，各個都不是善茬（孫悟空、豬八戒一一懶惰、立場不堅定）2、 背景復(fù)雜（孫悟空一一太上老君、豬八戒一一玉皇大帝、高老莊）3、 本人手無縛雞之力，毫無社會經(jīng)驗(yàn)，性格有點(diǎn)迂唐僧適應(yīng)環(huán)境的策略：1、根正苗紅，后臺硬（如來佛祖）2、用道德凝聚人3、用前景鼓舞人 4、控制方法得當(dāng)（用人所長，沙僧一一老實(shí)）周恩來適應(yīng)行政環(huán)境的策略1、 他的原則：只可順守，不可逆取2、 從不拉幫結(jié)派3、 理解并永遠(yuǎn)站在主流派的一邊4、 對環(huán)境變化有豐富而巧妙的對策，應(yīng)變能力之強(qiáng)一般情況對行政環(huán)境協(xié)調(diào)不好的原因：1、 自視過高，企圖征服環(huán)境者（改革者）2、 對環(huán)境的變化，缺乏遇見或應(yīng)變策略3、 性格剛直，不善變通之輩（彭德懷）考題：請闡述你所在的市區(qū)的行政環(huán)境，并說明你怎樣去適應(yīng)它？二、關(guān)于利格斯的行政生態(tài)學(xué)理論在1957年、1961年，利格斯先后出版《比較公共行政的模式》、《公共行政生態(tài)學(xué)》。他從社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)出發(fā)，將世界各國的行政管理劃分為工業(yè)型、農(nóng)業(yè)型、過渡型三種基本模式。農(nóng)業(yè)型模式的主要特點(diǎn)：1、組織與功能的混雜性；2、行政行為歸屬趨向固定化；3、行政關(guān)系特殊化；4、情感行政化工業(yè)型社會行政模式的特點(diǎn)：1、 行政功能與組織的明確化；2、 行為歸屬成就化（相對行為歸屬固定化而言，如克林頓“拉鏈門”事件）；3、 行政關(guān)系的普通化（是什么職務(wù)，就如何處理與他人的關(guān)系）；4、 情感的中立化過渡型社會的行政模式的特點(diǎn)（現(xiàn)在中國社會的特征）、1、 異質(zhì)性：在一個社會的同一個時期內(nèi)，同時并存著相互矛盾的制度、行為與觀點(diǎn)；2、 重疊性：指相互矛盾的觀點(diǎn)、制度和行為，在結(jié)構(gòu)和組織上，相互滲透，重疊并存；3、 形式主義：指在過渡時期之內(nèi)，行政理論與行政實(shí)踐嚴(yán)重脫節(jié)，政府雖然有堂皇的法規(guī)制度，但在實(shí)際上并不起多大的作用，有些表面上被拋棄的觀念，在實(shí)際上卻發(fā)生著巨大的影響。中國現(xiàn)階段的行政環(huán)境：1、三種生產(chǎn)方式并存；2、社會階層復(fù)雜化；3、行政人員官僚化；4、一黨領(lǐng)導(dǎo)將成為常態(tài)★★第四講行政職能一、關(guān)于行政職能的理論問題（一） 關(guān)于職能的內(nèi)涵：有兩種學(xué)說1、 五職能說：法約爾法約爾認(rèn)為行政職能包括計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制。2、 七職能說：古利克一一計劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報告、預(yù)算（二） 關(guān)于政府職能與國家經(jīng)濟(jì)生活的關(guān)系1、 重商主義的觀點(diǎn)：它是資本原始積累時期的國家政策在重商主義的眼里，金銀是一國的真正的財富，對外貿(mào)易是財富真正圓圈，只有出超，才能保證金銀的進(jìn)口，因此，要使用國家力量干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，保護(hù)國內(nèi)工商業(yè)，促進(jìn)對外出口，并采取行政手段，限制貨幣輸出，實(shí)行保護(hù)關(guān)稅。2、 自由主義政策，也叫亞當(dāng)?斯密“看不見的手”理論亞當(dāng)?斯密的學(xué)說以自由放任為基本原則，他認(rèn)為人們受到利己主義的本性驅(qū)動，都從自己的利益出發(fā)去從事各種活動。但這種活動始終有一只看不見的手在指導(dǎo)，因此他主張國家要自由放任，國家的職能僅僅包括：1、保護(hù)社會，使它不受其他獨(dú)立社會的侵犯；2、盡可能保護(hù)社會上的每個人，使它不受社會上任何其他人侵害和壓迫；3、建設(shè)并維持公共設(shè)施和公共事務(wù)，所以政府不僅僅起到“守夜人”的角色。3、 凱恩斯的國家干預(yù)理論1929——1933年世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)摧毀了亞當(dāng)?斯密的理論。凱恩斯在1936年發(fā)表了一篇《就業(yè)利息貸幣通論》，提出市場機(jī)制調(diào)節(jié)具有不可彌補(bǔ)的局限性，所以只能依賴國家的強(qiáng)力干預(yù)，他主張要利用擴(kuò)大政府開支，實(shí)行赤字預(yù)算等手段來刺激經(jīng)濟(jì)，增加國民就業(yè)，實(shí)質(zhì)上組織政府充當(dāng)氣象員的角色。4、 二戰(zhàn)以后，國家與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的爭論二戰(zhàn)以后，以后不存在政府要不要干預(yù)的問題，而是如何干預(yù)的問題，出現(xiàn)了三種觀點(diǎn)：1） 廣泛干預(yù)論：提出政府不僅應(yīng)當(dāng)彌補(bǔ)市場失敗，而且要提前干預(yù)市場的正常運(yùn)行，以防止出現(xiàn)新的失敗。2） 超級自由主義理論：代表人物一一諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者弗里德曼，主張反對過分干預(yù)經(jīng)濟(jì)，政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)要局限于市場本身所沒有能力做的事情：決定、調(diào)節(jié)、強(qiáng)制執(zhí)行游戲規(guī)則。3） 公共選擇理論：既不同意政府全面地干預(yù)經(jīng)濟(jì)，也不同意政府去彌補(bǔ)市場的失敗，而是有選擇地干預(yù)市場失敗。代表人物：都獲得了諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎一一科斯、布坎南科斯在1960年發(fā)表了《社會成本問題》，提出了著名的科斯定律，認(rèn)為只要產(chǎn)權(quán)明確，總能產(chǎn)生最優(yōu)的結(jié)果。因此政府的任務(wù)是一方面維護(hù)清晰的產(chǎn)權(quán)，另一方面政府去干預(yù)不易界定或界定不清的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。布坎南認(rèn)為市場失敗并不是政府干預(yù)的依據(jù)，因?yàn)檎瑯哟嬖谥深A(yù)失敗的一面。有些市場缺陷可以依靠自身去彌補(bǔ)，所以不要去干預(yù)，但是信息制約、無票乘車者、策略性行業(yè)，這三者屬于市場的根本缺陷，因此政府要加以干預(yù)。改革開放以來，政府與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系（書本上沒有）作用：1、從發(fā)展模式上看，低自由、低福利的發(fā)展模式；2、 從發(fā)展道路上看，存在漸進(jìn)式改革和帕累托改革。漸進(jìn)式改革一一好處：1、減少阻力；2、有很多問題隨著時間而慢慢消失（如公有制）帕累托改良一一讓大多數(shù)人得力（帕累托效應(yīng)就是讓所有人得利，而結(jié)果往往是讓所有人不得力（反帕累托效應(yīng)））好處：使支持改革的力量理論始終大于反對的力量，從而促進(jìn)改革始終能推進(jìn)3、 從執(zhí)政模式上看：有限政府、中間道路、刺激縣政競爭力有限政府本義（內(nèi)涵）：1、承認(rèn)政府不是萬能的；2、有所為，有所不為；3、依法行政中間政府：由姚洋提出來，他認(rèn)為改革開放之所以那么快，是因?yàn)檎侵俨谜撸皇翘囟ɡ嫒后w的代言人。好處一一就是維持社會的動態(tài)穩(wěn)定和平衡。刺激縣政競爭力：由張五常提出，他認(rèn)為改革開放之所以快，就是因?yàn)橹袊幸粋€GDP考核模式，雖然有很多問題，但同時也避免了很多問題。問題：隨著社會經(jīng)濟(jì)縱深的發(fā)展，1、 低自由、低福利的發(fā)展模式，隨著民主意識的覺醒，越來越難以維繼；2、 漸進(jìn)式改革會使一些問題養(yǎng)癰遺患，陳偉不可承受之重（如社保體制改革）3、 帕累托改進(jìn)已經(jīng)沒有余地；4、 中間政府隨著特殊利益群體的崛起，越來越艱難。第五講行政職能運(yùn)行計劃職能的運(yùn)行所謂計劃，就是管理目標(biāo)的細(xì)分和實(shí)現(xiàn)過程。前提條件：1、明晰計劃的目的，本部門的任務(wù)和職責(zé)2、 挑選比較合適的人選1） 分槽喂馬：指在資源足夠分配的條件下，可以按照人才的特點(diǎn)設(shè)置關(guān)鍵的崗位;2） 分槽喂豬：指在資源相對緊缺的條件下，引入競爭機(jī)制，促使人才的成長；3） 殺狗：對組織未來可能造成不利影響的，要采取措施，堅決清除3、 為了目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，制定一些行為約束的方法。計劃的程序：1、對現(xiàn)狀做深入的調(diào)查和評估2、 權(quán)衡各種選擇3、 確定比較好的選擇/方法組織職能：其實(shí)質(zhì)就是為了某一個特定的目標(biāo)，對權(quán)力所做的組合過程。組織的含義：1、由高階管理人員承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)宏觀的管理目標(biāo)；2、由中低級管理人員完成，把宏觀的管理目標(biāo)再次進(jìn)行細(xì)分（也叫重組）。組織的類型：1、高縱型組織（中國、越南）：指管理層次