談高校依法治校與防范學(xué)生管理法律風(fēng)險

談高校依法治校與防范學(xué)生管理法律風(fēng)險摘要：在新形勢下的高校學(xué)生管理工作中，應(yīng)加強(qiáng)法律風(fēng)險防范，有效減少高校與學(xué)生之間的法律糾紛。這就要求我們要在理清高校與學(xué)生之間法律關(guān)系的基礎(chǔ)上，對存在的法律風(fēng)險進(jìn)行分析，并拿出防范的對策，將學(xué)生管理納入法治化軌道。關(guān)鍵詞：高校；學(xué)生管理；法律風(fēng)險；對策近年來，高校作為被告被學(xué)生訴至法院的案例層出不窮，而且大有泛濫之勢，站在被告席上的高校不僅有邵陽學(xué)院等地方高校，而且有華南理工大學(xué)、中南財經(jīng)政法大學(xué)等重點(diǎn)大學(xué)，更有北京大學(xué)這樣的全國一流學(xué)府。在此類學(xué)生訴學(xué)校的訴訟中，學(xué)生勝訴的比例很高，反映了高校在學(xué)生管理中存在諸多法律風(fēng)險問題。為加強(qiáng)高校法律事務(wù)管理，教育部曾舉辦了“現(xiàn)代學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度與法律糾紛處理研討會”，旨在實(shí)現(xiàn)學(xué)校管理規(guī)章制度的規(guī)范化與法治化，進(jìn)而在法治的原則下解決學(xué)校與學(xué)生之間發(fā)生的各種矛盾，使學(xué)校管理走上科學(xué)、規(guī)范的法治化軌道。在此背景下，如何加強(qiáng)學(xué)生管理，保障學(xué)生合法權(quán)益，加強(qiáng)高校法律風(fēng)險防范是擺在我們面前的一個重要問題。本文結(jié)合工作實(shí)踐中一些經(jīng)驗(yàn)，就此做一分析。一、在高校學(xué)生管理中加強(qiáng)法律風(fēng)險防范的必要性我國正在逐步邁向法治社會。隨著我國社會主義法律體系的不斷完善，公民法律意識的提高，高校教育活動勢必將面臨越來越多的司法審查，所有這些都要求我們必須加強(qiáng)法律風(fēng)險防范。（一） 加強(qiáng)法律風(fēng)險防范是依法治校的必然要求。依法治校，建設(shè)和諧校園，是高等教育事業(yè)改革和發(fā)展的必然趨勢。依法治校要求我們要通過法律的手段來協(xié)調(diào)、處理好高校內(nèi)外的各種關(guān)系及利益，規(guī)范高校的各種管理。加強(qiáng)法律風(fēng)險防范，可以提高高校的法律意識，減少法律糾紛，加快依法治校的進(jìn)程。（二） 加強(qiáng)法律風(fēng)險防范可以提升高校管理水平。近年來，雖然高校的管理水平得到了一定提高，但是由于管理事務(wù)繁雜、管理意識的缺乏、規(guī)章制度建設(shè)滯后、管理程序不完善，導(dǎo)致隨意性和無序性的管理仍然大量存在。加強(qiáng)法律風(fēng)險防范，可以加快規(guī)章制度建設(shè)的進(jìn)程，保證規(guī)章制度和管理事務(wù)的合法性，提升高校管理水平。（三） 加強(qiáng)法律風(fēng)險防范可以有效保護(hù)學(xué)生權(quán)益。在教育管理中，學(xué)生處于被管理的弱勢地位，其合法權(quán)益很容易受到侵害。加強(qiáng)法律風(fēng)險防范，必然要建立健全學(xué)生與學(xué)校爭議解決機(jī)制和機(jī)構(gòu)，規(guī)范學(xué)生申訴程序，保證每一個學(xué)生申訴案件都能及時、依法得到處理，使對學(xué)生的處罰做到“實(shí)體正義”和“程序正義”的同步實(shí)現(xiàn)，保護(hù)學(xué)生合法權(quán)益不受侵害。二、 高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系高校與學(xué)生之間管理與被管理的關(guān)系，一方面表現(xiàn)為教育管理，另一方面表現(xiàn)為日常管理。雖然表面上同是管理與被管理，但二者的法律性質(zhì)截然不同。（一） 行政法律關(guān)系。高校雖然被法律授予了辦學(xué)自主權(quán)，但并未明確高校究竟是行政主體、民事主體還是特殊公法主體，學(xué)界對此也有著不同的觀點(diǎn)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ汗珗蟆吩趯Α疤镉涝V北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證書一案”的判決中寫道：“在我國目前情況下，某些事業(yè)單位、社會團(tuán)體雖然不具有行政機(jī)關(guān)的資格，但是法律賦予它行使一定的行政管理職權(quán)，這些單位、團(tuán)體與管理相對人之間不存在平等的民事關(guān)系，而是特殊的行政管理關(guān)系。他們之間因管理行為而發(fā)生的爭議，不是民事訴訟，而是行政訴訟。”可見，法院是以授權(quán)行政主體的理論來解決這一問題的，即認(rèn)為高校屬于我國行政主體中的法律、法規(guī)授權(quán)組織，因此高校才可作為行政訴訟的被告。不難看出，在司法實(shí)踐中，法院已經(jīng)確認(rèn)高校具有行政主體地位，因此高校在行使教育管理權(quán)時與被管理者之間構(gòu)成了行政法律關(guān)系。（二） 民事法律關(guān)系?！陡叩冉逃ā返谌畻l規(guī)定，“高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格。高等學(xué)校的校長為高等學(xué)校的法定代表人。高等學(xué)校在民事活動中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任?！睂W(xué)生作為有民事行為能力的自然人，具有民事主體資格，他們與高校發(fā)生的如收取學(xué)費(fèi)、提供教學(xué)、包括住宿和飲食在內(nèi)的后勤服務(wù)以及對學(xué)生的人身、財產(chǎn)所給予的安全保障則明顯地構(gòu)成了民事法律關(guān)系。法律關(guān)系屬于民法的調(diào)整范疇，一旦發(fā)生糾紛可以通過民事訴訟來解決。三、 高校學(xué)生管理中存在的法律風(fēng)險分析（一）高校作為行政主體實(shí)施教育管理中的法律風(fēng)險分析。高校作為行政主體，依據(jù)《教育法》和《高等教育法》的授權(quán)，有招收學(xué)生或其他受教育者，對學(xué)業(yè)合格的受教育者頒發(fā)學(xué)業(yè)證書，對違紀(jì)的受教育者進(jìn)行處分等權(quán)力。高校做出或不做出上述某一項權(quán)限內(nèi)的行為，都會直接影響學(xué)生的受教育權(quán)，這也成為高校被訴的主要緣由。高校之所以因此被訴，主要有以下幾方面原因。實(shí)體規(guī)則的缺失或違法。我國的《教育法》和《高等教育法》比較詳細(xì)地規(guī)定了學(xué)生的權(quán)利種類，但是保障學(xué)生具體權(quán)利的法律缺位。對學(xué)生權(quán)利有影響的規(guī)則，大多是教育行政部門或各高校制定的。許多高校對學(xué)生的管理規(guī)定創(chuàng)設(shè)了法律、法規(guī)中沒有規(guī)定的新處罰或新義務(wù)。如果學(xué)校制定的規(guī)章制度違反了法律、法規(guī)，則依此對學(xué)生進(jìn)行的管理和處分也必然是違法的。不遵循合理的程序。“程序正義”和“實(shí)體正義”是密不可分的，不遵循合理程序做出的各種處罰是沒有法律效力的。目前，各種法律法規(guī)僅對學(xué)生權(quán)利保護(hù)進(jìn)行原則性的規(guī)定，缺乏操作性，一旦學(xué)生權(quán)利受到侵害，就往往投訴無門，申辯權(quán)和知情權(quán)得不到保障。高校重實(shí)體、輕程序，忽視對運(yùn)作程序的配套規(guī)定，使管理顯得過于主觀化、隨意性。難覓有效的權(quán)利救濟(jì)途徑。學(xué)生權(quán)利受到侵害時，可能的救濟(jì)途徑一般是申訴、行政復(fù)議和行政訴訟，但實(shí)際上由于制度設(shè)計和貫徹的問題，申訴和行政復(fù)議很難發(fā)揮應(yīng)有的作用，因此，多數(shù)救濟(jì)只能向法院提起行政訴訟。由于在受案范圍上還存在著爭議，大量案件還不能得到司法救濟(jì)。以近幾年發(fā)生較多的圍繞高校處分的訴訟案為例，絕大多數(shù)學(xué)生的起訴都被法院以“不屬于受理范圍”為由予以駁回。（二）高校作為民事主體實(shí)施日常管理中的法律風(fēng)險分析。高校作為民事主體在日常學(xué)生管理中，雙方構(gòu)成地位平等的服務(wù)合同關(guān)系，高校作為教育服務(wù)和物業(yè)管理的提供方，有義務(wù)保護(hù)學(xué)生權(quán)利并提供合格的服務(wù)，學(xué)生有義務(wù)繳納有關(guān)費(fèi)用并遵守高校的日常管理規(guī)定。目前學(xué)生維權(quán)的一個熱點(diǎn)就是高校侵犯學(xué)生生命健康權(quán)和隱私權(quán)，如因?yàn)閷W(xué)生宿舍進(jìn)行檢查、對違紀(jì)學(xué)生進(jìn)行公示等事件，被學(xué)生訴至法院。這反映了高校在管理中的錯位，把行政管理意識帶入了民事管理，忽視了學(xué)生的人格權(quán)、人身自由權(quán)、財產(chǎn)所有權(quán)，從而導(dǎo)致學(xué)生的維權(quán)活動的發(fā)生。另外，部分高校不具備辦學(xué)的軟硬件條件而設(shè)立新專業(yè)，導(dǎo)致學(xué)生得不到良好的教育；盲目擴(kuò)招帶來學(xué)生住宿、用餐、教室等高度緊張，使學(xué)生享受不到合格的教學(xué)設(shè)施，這都可能成為將來的訴訟熱點(diǎn)。四、加強(qiáng)高校學(xué)生管理法律風(fēng)險防范的對策高校在教育管理中，應(yīng)明確自身的權(quán)力范圍，做出的處罰決定要依據(jù)合法的規(guī)則、遵循合理的程序，并且慎用權(quán)力；在日常管理中，要清楚自身與學(xué)生平等的地位，不要與教育管理中的身份相混淆，全面適當(dāng)履行服務(wù)合同。結(jié)合以上分析，現(xiàn)就加強(qiáng)高校學(xué)生管理法律風(fēng)險防范，提出如下幾點(diǎn)對策。（一）加強(qiáng)規(guī)章制度建設(shè)。高校規(guī)章制度是高校為了組織和管理各項行政工作，按照一定程序制定的，在全校范圍內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件的總稱。隨著高校規(guī)章制度逐步被納入司法審查的范圍，制定合法合理的校規(guī)也就成了各高校的重要工作。建章立制應(yīng)嚴(yán)而有度，多用倡導(dǎo)性條款、少用禁止性條款、慎用懲罰性條款，在規(guī)章制度中明確相應(yīng)的程序與處罰主體，并規(guī)定具體的救濟(jì)措施。同時要建立健全專家咨詢論證、公眾參與、合法性評估等制度，完善規(guī)章制度等規(guī)范性文件的制定程序，建立健全跟蹤反饋和責(zé)任追究制度。高校在制定規(guī)章時應(yīng)當(dāng)遵循以下原則。合法性原則。在法治社會，任何權(quán)力都必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使，超越憲法和法律限度的權(quán)力即為非法。高校的規(guī)章制度自然不能例外，如果與法律法規(guī)相抵觸，那么該規(guī)章將不產(chǎn)生法律效力。因此，高校應(yīng)加強(qiáng)規(guī)章制度審查，及時修改或廢止與法律法規(guī)相抵觸的規(guī)章。合理性原則。高等學(xué)校是根據(jù)《教育法》和《高等教育法》設(shè)立的，其行為應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守教育法律法規(guī)，學(xué)校無權(quán)逾越法律法規(guī)的規(guī)定對在校學(xué)生制定更嚴(yán)格的學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和更嚴(yán)苛的處理方式。在制定規(guī)章制度時要堅持科學(xué)性原則，堅持“以人為本”即“以學(xué)生為本”的原則，確保規(guī)章制度的合理性。正當(dāng)程序原則。高校在做出影響學(xué)生權(quán)益的行政行為時，必須遵循正當(dāng)法律程序，包括事先告知，并說明行為的根據(jù)、理由，聽取學(xué)生的陳述、申辯，事后為學(xué)生提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑等。法律本位原則。道德和法律是兩個不同的行為規(guī)范，高校在制定規(guī)章制度時不應(yīng)隨意把歸屬道德規(guī)范的行為納入法律的范圍，更不應(yīng)該規(guī)定懲罰措施。對于不文明和違背道德的行為，應(yīng)通過一種文明風(fēng)尚的倡導(dǎo)，來潛移默化地完成糾正。民主公開原則。在規(guī)章起草階段，應(yīng)當(dāng)允許學(xué)生以適當(dāng)?shù)姆绞桨l(fā)表意見。起草完畢后，應(yīng)該通過媒介予以公布，以征求意見，進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷摹Ｔ诒頉Q通過階段，應(yīng)當(dāng)將起草的規(guī)章文件提交給校長辦公會議或校務(wù)會議審議，并允許學(xué)生等利害關(guān)系人旁聽。在校規(guī)正式執(zhí)行階段，應(yīng)當(dāng)在校內(nèi)予以公布。（二） 建立學(xué)生權(quán)利保護(hù)機(jī)制。權(quán)利與救濟(jì)是密切相關(guān)的。救濟(jì)的存在以權(quán)利為前提，沒有權(quán)利就無所謂救濟(jì)；權(quán)利的存在也是以救濟(jì)為前提，因?yàn)橐环N無法許諾法律救濟(jì)的權(quán)利根本就稱不上真正的法律權(quán)利。高校要依法完善學(xué)生學(xué)籍管理、學(xué)生申訴和學(xué)生權(quán)益保護(hù)，建立健全學(xué)生與學(xué)校爭議解決機(jī)制和機(jī)構(gòu)，規(guī)范學(xué)生申訴程序，保證每一個學(xué)生申訴案件都能及時、依法得到處理。高校必須設(shè)立校內(nèi)仲裁委員會，邀請學(xué)術(shù)專家、法律專家作為固定的仲裁員，以隨機(jī)產(chǎn)生的教師代表、學(xué)生代表作為臨時仲裁員，共同審查、處理一些學(xué)校的行政管理行為、學(xué)生與學(xué)校的糾紛，這可以有效地將一些糾紛化解在校內(nèi)，避免雙方對簿公堂。（三） 加強(qiáng)普法宣傳和思想教育。一方面，部分高校管理者法治觀念淡漠，慣于用政策和道德觀念來治理學(xué)校，致使在高校里以言代法、以權(quán)壓法、以德替法的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。另一方面，大學(xué)生主體意識不強(qiáng)、維權(quán)觀念不足，是大學(xué)生權(quán)利保護(hù)實(shí)現(xiàn)不充分的另一原因。高校管理者與大學(xué)生法律意識薄弱的局面亟需改變。高校應(yīng)加強(qiáng)普法宣傳，對象不僅包括學(xué)生，更重要的是高校管理者。高校應(yīng)編制年度普法規(guī)劃，系統(tǒng)學(xué)習(xí)憲法、法律、法規(guī)和部門規(guī)章，每年定期舉辦法制講座。普法可以讓管理者知道自己的職權(quán)范圍和權(quán)力界限，知道什么該管什么不該管；讓學(xué)生清楚自身享有的權(quán)利，知道什么時候該維權(quán)，什么時候應(yīng)服從管理，既不能不維權(quán)也不能盲目維權(quán)。（四） 提高服務(wù)質(zhì)量，尊重學(xué)生的權(quán)利。高校在不同場合下的角色不同，必須正確地給自身定位，防止處處以管理者自居，突破權(quán)力界限，以行政關(guān)系替代合同關(guān)系，從而侵?jǐn)_學(xué)生合法權(quán)益。一方面，高校應(yīng)不斷提高教學(xué)水平，提供合格的師資條件，建設(shè)高質(zhì)量的圖書館、實(shí)驗(yàn)室等教學(xué)設(shè)施，組織學(xué)生參加教育活動，使學(xué)生得到良好的教育，履行教育服務(wù)合同規(guī)定的義務(wù)。另一方面，提供符合安全標(biāo)準(zhǔn)的校舍、場地、其他教育教學(xué)設(shè)施和生活設(shè)施，保障學(xué)生的生命健康權(quán)不受侵害，尊重學(xué)生作為公民的各項權(quán)利，保護(hù)其合法財產(chǎn)所有權(quán)，不侵犯學(xué)生的隱私，保護(hù)其人格權(quán)不受侵犯。如不得違反國家和學(xué)校有關(guān)收費(fèi)范圍、收費(fèi)項目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，自立收費(fèi)項目或超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，非法或不合理向?qū)W生攤派有關(guān)費(fèi)用；不得體罰辱罵違紀(jì)學(xué)生、隨意公布學(xué)生個人信息等；不侵犯學(xué)生的休息權(quán)、姓名權(quán)、名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)等相關(guān)權(quán)利。（五） 聘用法律顧問。法律顧問可以為高校發(fā)展提供法律咨詢，并處理相關(guān)法務(wù)。很多高校都設(shè)有法學(xué)專業(yè)，法學(xué)教師都是通曉法律的專家，其中有一部分是律師事務(wù)所的兼職律師，精通法律事務(wù)，這為高校法律顧問的設(shè)立提供了現(xiàn)實(shí)的可能性。（六） 強(qiáng)化證據(jù)意識。高校做出任何處罰或處分必須依據(jù)證據(jù)，及時收集和固定證據(jù)，可以為管理舉措提供有力的佐證，也可以有效應(yīng)對學(xué)生的申訴和法院的訴訟。尤其是在履行行政主體職權(quán)時，如果在被訴至法院后再收集證據(jù)，就會被法院認(rèn)為證據(jù)無效，判定在做出行政處罰時沒有依據(jù)，而導(dǎo)致高校敗訴。（七） 建立突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。高校是一個人員高度密集的場所，教學(xué)、會議、演出、就餐等活動均可能存在安全隱患。高校應(yīng)認(rèn)真貫徹落實(shí)有關(guān)校園安全的法律及規(guī)定，建立學(xué)校管理過程中的危機(jī)預(yù)警機(jī)制，及時發(fā)現(xiàn)、排查和解決苗頭性、傾向性問題；建立應(yīng)對各類突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案，增強(qiáng)預(yù)防和妥善處理事故的能力；健全學(xué)生安全和傷害事故的應(yīng)急處理機(jī)