行政管理課件-公債

公債引言公債是一國政府根據(jù)借貸原則，從社會上吸收資金，以滿足政府支出需要的一種形式。在現(xiàn)代經(jīng)濟中，公債既是政府增加收入的一種特殊形式，也是宏觀財政管理的一種重要手段。21.公債理論1.1公債的特點1.2公債的產(chǎn)生條件1.3公債負擔(dān)及其衡量1.4公債理論的發(fā)展1.5李嘉圖等價定理及其爭論1.6公債的經(jīng)濟影響31.1公債的特點

政府取得財政收入的一種形式，與經(jīng)常性的稅收相比，具有下列特征：自愿性公債的發(fā)行和認購建立在認購者自愿的基礎(chǔ)上。是否認購、認購多少，完全由認購人自主決定。有償性政府舉借公債，到期必須還本付息。靈活性公債的發(fā)行與否、采用何種方式發(fā)行、發(fā)行多少，一般由政府視具體情況而定，既不具有時間上的連續(xù)性，也不具有發(fā)行數(shù)額上的固定性。4公債與私債公債的主體是政府部門，一般將中央政府舉借的債務(wù)稱為國債，地方政府舉借的債務(wù)稱為地方債。個人和企業(yè)等私人部門舉借的債務(wù)稱為私債。公債與私債的區(qū)別債券發(fā)行方面：公債由政府直接或間接運用權(quán)力籌募，公債利率的高低、償還的方式和期限等均由政府單方面決定；私債則一般由債權(quán)人和債務(wù)人雙方協(xié)商決定。資金運行方面：公債創(chuàng)造借貸資本的能力比私債大得多。51.2公債的產(chǎn)生條件作為國家信用的主要形式，公債是在政府職能擴展以后出現(xiàn)的。其產(chǎn)生晚于稅收，也晚于私人信用、商業(yè)信用和銀行信用。由于公債能夠迅速籌集資金，因而被各國政府廣泛應(yīng)用。其產(chǎn)生的基本條件是商品經(jīng)濟和信用經(jīng)濟的發(fā)展。只有當(dāng)商品經(jīng)濟發(fā)展到一定程度時，社會上的閑置資金才會充裕，才可能形成我對公債的購買力。公債不僅是彌補財政赤字的手段，而且是國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟的杠桿。61.3公債負擔(dān)及其衡量公債負擔(dān)債務(wù)人負擔(dān)納稅人負擔(dān)代際負擔(dān)

7債務(wù)人負擔(dān)指公債到期還本付息的負擔(dān)。政府借債是有償?shù)?，這就要求政府在安排預(yù)算時要有一定數(shù)量的資金用于還本付息。政府舉債要考慮自身的償債能力。8納稅人負擔(dān)指政府還本付息的資金來源最終來自于納稅人繳納的稅收。通過舉債為公共服務(wù)籌集資金，在財政支出時一般不會給納稅人帶來實際負擔(dān)，只是在未來還本付息時才構(gòu)成納稅人的負擔(dān)。9代際負擔(dān)指當(dāng)代人的債務(wù)負擔(dān)轉(zhuǎn)移給后代人，或者說當(dāng)代人把應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共產(chǎn)品的成本轉(zhuǎn)移給后代人承擔(dān)。公債的發(fā)行是否引起代際負擔(dān)，應(yīng)當(dāng)視政府會采取哪一類型的籌資來源和投資方向而定，不能一概而論。（1）假如公債資金來源于私人部門的投資，同時政府又將公債資金用于消費支出，使得未來的所得和消費減少，就構(gòu)成代際負擔(dān)。（2）假如政府將公債資金用于公共投資，若投資收益不低于該筆資金用于私人投資的收益，則對未來不構(gòu)成負擔(dān)；反之，則構(gòu)成代際負擔(dān)。（3）假如公債資金來源于私人部門的消費資金，而政府將之用于提供公共產(chǎn)品，則會增加現(xiàn)在和未來的實物購買能力，則不僅不存在代際負擔(dān)，后代人或許還會得到凈收益。10由于公債存在負擔(dān)問題，因此公債的發(fā)行總有一定的限度。公債的限度指公債規(guī)模的最高額度或公債的適度規(guī)模問題。由于受各種因素的制約，單純從公債規(guī)模的絕對數(shù)無法確定公債規(guī)模是否合理，因而只有采用相對指標才更具有普遍意義。公債規(guī)模的評價指標財政償債能力指標衡量政府對國債的還本付息能力。社會償債能力指標衡量全社會對國債負擔(dān)的承受能力。11財政償債能力指標債務(wù)依存度：指當(dāng)年國債發(fā)行額占中央財政支出的比重，反映中央財政收入依靠債務(wù)來安排的程度。一般存在一個較為模糊的安全控制線，即不超過25%～35%。償債率：當(dāng)年還本付息額占當(dāng)年中央財政收入的比重，可直接反映中央政府的償債能力。國際上公認的警戒線是10%左右。12社會償債能力指標國債負擔(dān)率：從國民經(jīng)濟的總體來考察和把握公債的數(shù)量界限，指當(dāng)年國債累計余額占GDP的比重。歐盟的《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的標準為60%。一般說來，發(fā)達國家的國債負擔(dān)率最多不能超過當(dāng)年GDP的45%。居民償債率：指當(dāng)年國債發(fā)行額占償債主體收入水平的比重，反映償債主體對國債的承受能力。131.4公債理論的發(fā)展從早期較流行的公債有害的觀點，再到后來承認公債有利有弊的兩重理論，直至凱恩斯主義盛行時代的公債無害論，人們對于公債范疇的認識不斷加深，對公債的評價也變得更為客觀。1418世紀英國的休漠(Hume,D.)認為，“如果不消滅公債，公債必然消滅國家”，他主張政府任何時候都不應(yīng)舉債。斯密(Smith,A.)和李嘉圖(Ricardo,D.)等均持有類似的觀點。斯密不贊成政府在平時發(fā)行公債，只有在戰(zhàn)時才可以。因為公債會把私人用于生產(chǎn)的資金轉(zhuǎn)給政府，影響生產(chǎn)的發(fā)展，政府為了償還公債的本息，必須提高稅收或折價償還，甚至賴債不還，使債權(quán)人蒙受損失。李嘉圖也認為公債是對生產(chǎn)資本的掠奪。15

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會資金不斷分散，公債成為匯集社會游資注入生產(chǎn)領(lǐng)域的重要手段。穆勒(Mill,J.)和瓦格納提出了公債的兩重理論。他們承認公債有利有弊，應(yīng)從公債的資金來源和使用方向具體分析。這一觀點為現(xiàn)代公債理論奠定了基礎(chǔ)。16在凱恩斯主義盛行的時代，公債無害的理論廣為流行。該學(xué)派將公債視為政府干預(yù)經(jīng)濟的手段，認為在有效需求不足的情況下，發(fā)行公債可以擴大財政支出，增加就業(yè)機會，使經(jīng)濟穩(wěn)定增長。17薩繆爾森(Samulson,P.)對公債持不否定態(tài)度。他認為在找不到其他辦法提高總需求，實現(xiàn)充分就業(yè)時，公債可導(dǎo)致更大的資本形成和消費。只有在達到充分就業(yè)時，政府支出沒有形成資本時，或私人投資減少時，公債才是負擔(dān)。如果公債與GDP同步增長，即公債占GDP的比重變化不大，就不足為慮。18英國新劍橋?qū)W派的羅賓遜(Robinson,J.)反對凱恩斯主張的赤字財政政策。她認為龐大公債的存在對經(jīng)濟是不利的，一切稅收都會產(chǎn)生反?，F(xiàn)象和不滿情緒，發(fā)生有害的副作用，假如為支付公債和利息而大量征稅，就很難實現(xiàn)征稅的其他目標。191.5李嘉圖等價定理及其爭論李嘉圖等價定理(Ricardianequivalencetheorem)：涉及財政收入的選擇對人們經(jīng)濟行為的影響問題。無論政府采取征稅方式還是舉債方式，或者是采取二者的某種結(jié)合方式，對人們經(jīng)濟行為的影響是無差別的。該理論認為，假如政府決定用舉債代替征稅，那么家庭在這期間所面臨的稅負變化，就會在消費上作出相應(yīng)的反應(yīng)。重要的是，稅負的變化不會導(dǎo)致消費者原定消費計劃的改變。這樣，當(dāng)政府為某一既定的支出項目籌資時，無論是采取征稅方式還是舉債方式，對消費者來說沒有什么不同，消費者的消費和儲蓄行為，不會因公債對稅收的替代而發(fā)生變化。該定理的一個重要假定是，公債替代征稅時所減少的稅是總額稅，而且減稅帶來的稅負減少均勻地落在每個消費者身上。20李嘉圖等價定理遇到的難題每個人都會死去，不會按長生不老的假設(shè)安排消費和儲蓄。要是一些消費者在公債到期償還之前就去世了，他們就會享受到政府以公債代替征稅而帶來的減稅的好處，從而增加自己的消費支出。21巴羅（Barro，1974）對李嘉圖等價定理難題的解決其論點建立在將遺產(chǎn)行為和利他動機相混同的基礎(chǔ)上。消費者具有將財產(chǎn)的一部分遺留給后代的動機，并以利他主義的形式表現(xiàn)出來。李嘉圖等價定理便會在具有利他動機的消費者死于公債到期之前的情形之下繼續(xù)成立。22托賓(Tobin,J.)對定理失效原因的分析李嘉圖等價定理不僅要求消費者是利他的，而且要求消費者在遺留財產(chǎn)給后代時必須保證遺產(chǎn)為正值，但在實際生活中，有利他動機的消費者可能為自己的后代遺留負值的財產(chǎn)。如果法律和習(xí)俗不允許消費者的遺產(chǎn)為負值，那么他就會使自己的遺產(chǎn)值為零。當(dāng)政府用發(fā)行公債來替代減稅的政策時，償還公債所需課征的稅收要在他死后才能開征，而他眼前就享受帶了減稅的好處。23李嘉圖等價定理假定，公債替代征稅時所減的稅是總額稅，減少的稅負均勻地落在每個消費者身上，且每個消費者具有相同的邊際消費傾向。但實際上，減稅的效應(yīng)不會均勻地落在每個消費者身上，各個消費者之間的邊際消費傾向也是不相同的，這就從兩方面破壞了等價定理的前提。如果受益的消費者的邊際消費傾向大于受損的消費者的邊際消費傾向，總消費量必定擴張，反之必然縮小。這樣，以公債替代征稅所發(fā)生的收入再分配過程可能會引起總消費量的變動，從而影響國民收入的變動，使李嘉圖等價定理失效。24李嘉圖等價定理假定稅收是總額稅，認為用公債替代稅收只會產(chǎn)生稅收總額的變化，而且這一變化以可完全由公債數(shù)量的變化抵消。但是，大多數(shù)稅收并非總額稅，而是針對經(jīng)濟行為開征的，因此稅收由于公債替代而產(chǎn)生的變化，會使經(jīng)濟行為改變，使等價定理不能成立。盡管并非所有的稅收都會產(chǎn)生扭曲效應(yīng)，但上述狀況的確制約著定理的有效性。251.6公債的經(jīng)濟影響

公債對經(jīng)濟的影響是雙重的。一方面，它能彌補財政赤字，起到積極的影響；另一方面，利用公債有一定的限度，超過了限度會帶來消極的副作用。特別是長期推行赤字財政政策，成為財政的經(jīng)濟負擔(dān)，會對經(jīng)濟產(chǎn)生消極影響。公債的積極影響公債可以調(diào)節(jié)總供給與總需求，使社會資金得到充分運用，熨平經(jīng)濟波動。公債可以廣泛吸收社會小額游資于集中用于公共投資，有助于社會經(jīng)濟的發(fā)展。公債可以有效調(diào)節(jié)金融市場的運行。26公債的消極影響在金融市場上資金一定的情況下，通過擠出效應(yīng)排擠了一部分私人投資。公債除了一部分由企業(yè)個人購買外，如果還通過中央銀行承購一部分，中央銀行購買公債的過程，也是向流通中投入貨幣的過程，且通過貨幣乘數(shù)，進一步擴大貨幣流通，會引起通貨膨脹。累積的公債使政府支出中的利息費用迅速增加，成為財政的沉重負擔(dān)，限制了財政政策功能的發(fā)揮。27公債政策的利弊權(quán)衡從公債發(fā)行環(huán)境看，公債發(fā)行要首先看其對經(jīng)濟發(fā)展有無穩(wěn)定作用。公債政策在經(jīng)濟衰退和繁榮階段都可發(fā)揮良好的調(diào)節(jié)作用。從公債收入的使用看，公債收入的使用方向不同將對經(jīng)濟產(chǎn)生不同的影響。如果公債收入用于公共投資，可以增加資本積累，使公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施得到改善，加速經(jīng)濟發(fā)展進程。282.公債制度2.1公債的種類2.2公債的發(fā)行2.3公債的償還

292.1公債的種類內(nèi)債和外債內(nèi)債是政府在本國境內(nèi)發(fā)行的公債，其認購主體是國內(nèi)法人和本國公民，債權(quán)人為金融機構(gòu)、機關(guān)團體、企業(yè)和居民個人，其發(fā)行與償還一般以本國貨幣為計量單位。外債是本國政府在境外舉借的債務(wù)。債權(quán)人可以是外國政府、國際金融組織、外國銀行、外國企業(yè)、團體組織和個人，通常以債權(quán)國通貨為計量單位，也可以以雙方同意的第三國通貨作為計量單位。30國家借款和發(fā)行債券國家借款是最原始的舉債形式，它具有手續(xù)簡便、成本費用較低等優(yōu)點，因此現(xiàn)代國家在舉借外債和向本國中央銀行借債時仍主要采用這一方式。但借款通常只能在應(yīng)債主體較少的條件下進行，不具有普遍性。而發(fā)行債券具有普遍性、法律保證性以及持久性等特點，應(yīng)用范圍較廣，效能較高，因此對公眾和企業(yè)的借債主要采用發(fā)行債券的方式。發(fā)行債券的主要缺陷是成本較高，需要有發(fā)達的信用。31短期、中期和長期公債短期公債多指1年以內(nèi)到期的公債，其特點是周期短、流動性強，近似貨幣。中期公債一般指1年以上10年以內(nèi)的債券，它與短期和長期公債相配合，有利于吸收資金，既可以用來彌補財政赤字，又可以作為重點建設(shè)資金的來源。長期公債是指期限在10年以上的公債，一般用于特大的經(jīng)濟建設(shè)項目或應(yīng)付突發(fā)事件。32可轉(zhuǎn)讓公債和不可轉(zhuǎn)讓公債可轉(zhuǎn)讓公債，也稱上市公債，是指能夠在證券市場上自由流通買賣的公債。認購者可以根據(jù)資金需求和市場行情隨時兌現(xiàn)公債或轉(zhuǎn)讓給他人，從而滿足投資者的流動性要求，降低其機會成本，因此特別受歡迎。不可轉(zhuǎn)讓公債，是指不能在證券市場上自由買賣的公債，只能由政府到期還本付息，由于其流動性差，投資的機會成本比較高，所以推銷余地不大，在公債中所占比重較低。33其他分類方法按公債發(fā)行性質(zhì)的差異，可以分為強制公債和自愿公債；按公債利率的確定方式，可以分為固定利率公債、市場利率公債和保值公債；按公債的計量單位，可以分為貨幣公債、實物公債、折實公債等。342.2公債的發(fā)行公債的發(fā)行指公債由政府售出或被投資者認購的過程。它是公債運行的起點和基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，其核心是確定公債的發(fā)行條件和公債的發(fā)行方式。35公債的發(fā)行條件公債的發(fā)行條件是指政府對發(fā)行公債及與發(fā)行有關(guān)的諸方面所作的規(guī)定。發(fā)行期限公債利率發(fā)行價格36發(fā)行期限一般根據(jù)財政對長短期資金的需求、已發(fā)公債的償還時間、未來市場利率水平的變化趨勢等因素確定。我國已經(jīng)發(fā)行過多種期限的國債品種，其中以3年、5年期品種居多。還本付息較為集中，支付壓力大。今后在公債期限設(shè)計上要有長遠規(guī)劃，逐步形成長、中、短期限分布的合理結(jié)構(gòu)。37公債利率公債利率指公債利息與本金的比率。公債利率的高低，通常取決于物價水平、市場利率水平、國家的信用狀況、社會資金的供應(yīng)量、公債期限的長短和付息方式、公債發(fā)行的緊迫程度和發(fā)行方式等諸多因素。38發(fā)行價格指公債券的出售價格或購買價格。平價發(fā)行以票面金額出售，到期也按票面金額還本。溢價發(fā)行以高于票面金額的價格出售，到期按票面金額還本。折價發(fā)行以低于票面金額的價格出售，到期按票面金額還本。39公債發(fā)行的方式固定收益出售公募拍賣連續(xù)經(jīng)銷直接推銷40固定收益出售這是一種在金融市場上按預(yù)先確定的發(fā)行條件推銷公債的方式。其特點是：認購期較短、發(fā)行條件固定、推銷機構(gòu)不限，主要適用于可以轉(zhuǎn)讓的中長期債券的推銷。在金融市場利率穩(wěn)定的情況下，采用固定收益出售方式是比較有利的；但在金融市場利率易變的情況下，政府不易把握金融市場行情，采用這種方式就會遇到困難。41公募拍賣這是一種由發(fā)行人在金融市場上通過公開招標推銷公債的方式，也稱投標競標方式。其特點是：發(fā)行條件通過投標決定，拍賣過程由財政部門直接負責(zé)組織，即以它們?yōu)橥其N機構(gòu)；主要適用于中短期公債，特別是國庫券的推銷。根據(jù)競標的不同，分為價格投標和利率投標。其優(yōu)點是避免了因市場利率不穩(wěn)定、公債發(fā)行條件與市場行情脫鉤所引起的不能完成發(fā)行任務(wù)的情況，但可能出現(xiàn)價格過低或利率過高的情況。所以，政府往往采取最低標價和最高利率的限制措施。42連續(xù)經(jīng)銷這是一種推銷機構(gòu)受發(fā)行人委托在金融市場上設(shè)專門柜臺經(jīng)銷，并擁有較大靈活性的公債發(fā)行方式。其特點是：經(jīng)銷期限不定，發(fā)行條件不定，主要通過金融機構(gòu)和中央銀行以及證券經(jīng)紀人經(jīng)銷，隨行就市，主要適用于不可轉(zhuǎn)讓債券，特別是對居民個人發(fā)行的儲蓄債券的推銷。主要優(yōu)點是可靈活確定公債的發(fā)行條件及推銷時間，確保發(fā)行任務(wù)的完成，缺點是它會排擠民間的籌資活動。因此，采用這種方式的國家很少。43直接推銷

這是一種由財政部門直接與認購者通過談判出售公債的發(fā)行方式。其特點是：發(fā)行機構(gòu)只限于財政部門，不通過任何中介或代理機構(gòu)；認購者限于機構(gòu)投資者，個人投資者不能以此種方式認購公債；發(fā)行條件通過直接談判確定；主要適用于某些特殊類型的公債的推銷。優(yōu)點在于它可以充分把握各方面的社會資金潛力，可以向各類認購者設(shè)計發(fā)行條件不同的公債。缺點是工作量巨大、任務(wù)繁重，只限于在有限的范圍內(nèi)實行。44一般說來，西方國家的政府在發(fā)行公債時并不單純使用上述的任何一種方式，而是將一些發(fā)行方式綜合起來加以運用，取其所長，補其所短，采用組合方式發(fā)行。452.3公債的償還公債的償還方式一次償還法分次償還法分次償還法46一次償還法政府對發(fā)行的公債實行到期后按票面額一次全部兌付本息的方法。其優(yōu)點是公債償還管理工作簡單易行。缺點是在缺乏保值措施的情況下，債券持有人容易受到通貨膨脹影響；并且集中一次性還本付息，會造成政府支出的急劇膨脹，給財政造成很大壓力。47分次償還法分期償還法即對一種公債規(guī)定幾個償還期，每年按一定比例分期償還公債。其優(yōu)點是有利于分散公債償還對財政的壓力，缺點是工作量大，管理費用高。抽簽償還法政府控制每年公債還本付息的總額，但對具體債券的償還則以公債債券號碼抽簽來確定，直到全部債券中簽償清為止。48市場勸銷法又稱購銷償還法，指政府根據(jù)公債市場行情，適時購進公債券，使債券期滿時，已全部或大部分為政府所持有的逐步清償方式。優(yōu)點是給投資者提供了中途變現(xiàn)的可能性，并有利于穩(wěn)定證券市場，維護公債市場價格。缺點是對從業(yè)人員有較高的素質(zhì)要求。適用于可流通公債，尤其是短期公債。49以上各種償還方式各有利弊，應(yīng)根據(jù)財政狀況和宏觀經(jīng)濟形勢的需要，靈活運用，相機抉擇，不必拘泥于一種方式。50公債償還的資金來源償債基金預(yù)算盈余舉借新債51償債基金指政府預(yù)算設(shè)置一種專項基金，專門用以償還公債，即每年從財政收入中撥出一筆?？钤O(shè)立基金，交由特定機關(guān)管理，專作償還之用。優(yōu)點是能夠保證公債的及時償還，保證債權(quán)人的利益，提高公債信譽，減輕債務(wù)成本，使債務(wù)償還具有計劃性，從長遠角度看還可以起到均衡償還作用。缺點是限制了國債的調(diào)控功能，容易被挪用而變得形同虛設(shè)。52預(yù)算盈余指政府用上年預(yù)算收支的結(jié)余部分來償還公債的本息。這種方法增大了政府還債的靈活性，可以增強政府預(yù)算的彈性。但是，綜觀當(dāng)今世界各國，許多國家出現(xiàn)赤字，即使有盈余，數(shù)額也不多。所以，預(yù)算盈余只能作為償還公債的部分來源，不能成為主要來源。53舉借新債指政府通過發(fā)行新的公債籌集資金償還到期債務(wù)。采用這種方法，能夠推遲政府實際償還時間，延緩償債負擔(dān)，暫時渡過償債高峰。缺點是很難減輕債務(wù)，同時還要有良好的信用和比較發(fā)達的金融市場等社會經(jīng)濟環(huán)境。543.公債市場3.1公債市場的含義3.2