從汶川地震看我國自然災(zāi)害救助體系的健全(郭劍平)汶川自然災(zāi)害

從汶川地震看我國自然災(zāi)害救助體系的健全（郭劍平）

汶川自然災(zāi)害摘要：以汶川地震為切入口，分析了我國現(xiàn)行自然災(zāi)害救助體系存在的問題，從災(zāi)害承受和管理能力建設(shè)，現(xiàn)行災(zāi)害救助體系與現(xiàn)代災(zāi)害保障需求，巨災(zāi)的風(fēng)險分擔機制等方面分析了問題產(chǎn)生的原因，提出了進一步健全我國自然災(zāi)害救助體系的對策，即構(gòu)筑參與主體多元化的自然災(zāi)害救助體系，不斷加強災(zāi)害承受和管理能力建設(shè)以及建立巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移機制。關(guān)鍵詞：汶川地震；防災(zāi)減災(zāi)；自然災(zāi)害救助體系一、我國自然災(zāi)害救助的現(xiàn)狀自然災(zāi)害救助俗稱“救災(zāi)”，指當社會成員遭受自然災(zāi)害襲擊而造成生活困難時，國家和社會緊急提供援助的一種社會救助。2022年，全國自然災(zāi)害頻發(fā)，雨雪冰凍災(zāi)害、四川大地震、南方雨災(zāi)等等，尤其是四川汶川地震，造成四川、甘肅、陜西、重慶、云南、湖北、河南、貴州、山西等省（市）60560人遇難，352290人受傷，緊急轉(zhuǎn)移安置438?564萬人，累計受災(zāi)人數(shù)4550?9241萬人。這些災(zāi)害的發(fā)生使得1~5月份民政事業(yè)費中用于救災(zāi)的支出高達40?1億元。截至2022年6月23日中午12點，各級政府共投入抗震救災(zāi)資金543?13億元，其中中央財政投入496?01億元，地方財政投入47?12億元。2022年中央財政還安排了700億元恢復(fù)重建資金。頻繁的自然災(zāi)害使得我國自然災(zāi)害救助工作壓力劇增，為此，黨中央、國務(wù)院已把防災(zāi)減災(zāi)作為實現(xiàn)國民經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展總體目標的重要保障。1998年國務(wù)院頒布實施《中華人民共和國減災(zāi)規(guī)劃（1998~2022年）》，2005年5月，國務(wù)院頒布的《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，在各地區(qū)、各部門、各行業(yè)的共同努力下，國家防災(zāi)減災(zāi)能力明顯提高，自然災(zāi)害救助逐漸走上了政府管理與市場運作相結(jié)合的道路，明確了生產(chǎn)自救、群眾互助的方式，自然災(zāi)害救助事業(yè)日趨成熟，管理部門的設(shè)置更加科學(xué)，社會成員的參與更加廣泛，救助水平也逐步提高。自此，我國的自然災(zāi)害救助體系基本成形，主要包括：組織指揮系統(tǒng)，國家災(zāi)情會商機制與預(yù)警系統(tǒng)，國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)，國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)，救災(zāi)物資儲備與救災(zāi)裝備系統(tǒng)，災(zāi)害救助的社會動員系統(tǒng)，全國恢復(fù)重建工作管理系統(tǒng)，春荒與冬令救助管理系統(tǒng)，國家減災(zāi)組織指導(dǎo)系統(tǒng)，救災(zāi)與減災(zāi)的科技應(yīng)用推廣系統(tǒng)。二、我國自然災(zāi)害救助體系存在的問題我國自然災(zāi)害救助發(fā)展至今，在取得上述成就的同時，也存在不少問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面。.政府及民眾防災(zāi)意識不強，防災(zāi)減災(zāi)教育欠缺四川汶川地區(qū)屬于地震多發(fā)帶，但當?shù)氐姆课萁ㄖO(shè)計并沒有達到相應(yīng)的標準；同時對地震相關(guān)的知識缺乏系統(tǒng)的認識，而且在地震后才組織編寫地震救災(zāi)手冊，可以看出當?shù)卣姆罏?zāi)救災(zāi)意識比較薄弱。由于災(zāi)害及其防御和救助知識在社會上的普及率低，民眾對災(zāi)害的提前防御意識也比較薄弱，主動有效防災(zāi)的行為不多。防災(zāi)抗災(zāi)知識的欠缺大大限制了政府和民眾對災(zāi)害的心理承受力和應(yīng)變力及救災(zāi)技能，從而影響到整個災(zāi)害防御和救助的效果。災(zāi)害現(xiàn)場最好的最有效的救助是自助，但這種救助是和平時的培訓(xùn)，平時的演練，包括預(yù)案、法規(guī)演練以及裝備操練等災(zāi)害預(yù)防和管理能力建設(shè)緊密相關(guān)的，而這些恰恰是被我們長期忽略的。.災(zāi)害救助缺乏法律依據(jù)對在發(fā)生災(zāi)難時、災(zāi)害救助時以及災(zāi)后重建時，政府、公民的義務(wù)和受災(zāi)群眾的權(quán)利，災(zāi)害救助的程序缺乏明確的規(guī)定。我國在防范自然災(zāi)害方面的法律有1998年頒布的《中華人民共和國防震減災(zāi)法》（以下簡稱《防震減災(zāi)法》）和2007年頒布的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》），《防震減災(zāi)法》出臺10年來，我國并沒有發(fā)生較大地震，該法也未得到現(xiàn)實的充分檢驗，而汶川地震卻暴露出了許多問題，比如有關(guān)地震災(zāi)后過渡性安置、災(zāi)后管理、救災(zāi)資金和物資的監(jiān)管等許多內(nèi)容，都需要在汶川地震后進行充實和完善?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》中關(guān)于災(zāi)害預(yù)警、救災(zāi)和重建制度的建立，也有比較詳細的規(guī)定，但這是一個一般意義上的法律，對于處理巨災(zāi)缺乏法律依據(jù)，解決不了地震災(zāi)害發(fā)生后遇到的大量法律問題。立法上的缺失導(dǎo)致司法的無序和低效，地震局、氣象部門、民政部門等各個部門從單一角度認識應(yīng)對自然災(zāi)害，以部門為界劃分救助災(zāi)情。.救災(zāi)應(yīng)急隊伍和專業(yè)救援隊伍的數(shù)量和素質(zhì)亟待提升從汶川地區(qū)地震救助工作可以看出我國專業(yè)緊急救援人員數(shù)量有待增加，素質(zhì)有待提高。國家和相關(guān)地區(qū)對于專門的災(zāi)害救助培訓(xùn)的缺失使得現(xiàn)階段救援隊伍的素質(zhì)與實際需求存在差距。國家必須建立強大的專業(yè)救援隊伍，同時還要配備大型的專業(yè)救援設(shè)備，要有更科學(xué)的搜救技術(shù)，要提高搜救效率，要加大這方面的研究和投入。.災(zāi)害救助資金籌集運作困難，救災(zāi)儲備不足盡管這次四川地震引起了國際和社會各界的關(guān)注，國家不斷增加投入和人員與設(shè)施開展救援工作，但由于汶川地區(qū)經(jīng)濟不發(fā)達，群眾財富積累不多，特別是受災(zāi)戶大多是生活和居住條件較差的困難戶，災(zāi)民的自救能力極差。民間公益慈善組織發(fā)展滯后，開展社會募捐活動也有較大困難。即便是籌集到足夠的救災(zāi)資金，也會因為沒有一個專門機構(gòu)去管理監(jiān)督救災(zāi)資金的運作分配而使資金的使用效率降低。目前，我國救災(zāi)物資儲備品種較為單一，難以應(yīng)對特大自然災(zāi)害救助的需要。在汶川大地震中最缺乏的是基本藥品，而國家和當?shù)匚镔Y儲備庫中卻幾乎沒有。在種類和數(shù)量上，現(xiàn)有的物資儲備庫都無法應(yīng)對大型自然災(zāi)害的需要。三、我國自然災(zāi)害救助體系不完善的原因.我國對災(zāi)害承受和管理的能力建設(shè)滯后災(zāi)害成災(zāi)一般應(yīng)具備災(zāi)害源和承災(zāi)體。社會經(jīng)濟系統(tǒng)是災(zāi)害的最終承受客體，因而災(zāi)害致災(zāi)的輕重不僅取決于災(zāi)害源的強弱，還決定于災(zāi)區(qū)社會經(jīng)濟系統(tǒng)對災(zāi)變承受和調(diào)整能力的高低。在同等的災(zāi)害源強度條件下，社會經(jīng)濟系統(tǒng)的易損性愈強，承災(zāi)功能愈脆弱，災(zāi)害造成的損失也就越大。四川汶川地區(qū)屬于地震多發(fā)帶，但當?shù)氐暮芏喾课萁ㄖO(shè)計并沒有達到相應(yīng)的標準，尤其是大量的村鎮(zhèn)房屋，建筑時沒有進行正規(guī)的設(shè)計、施工，村鎮(zhèn)建筑也沒有納入國家標準規(guī)范體系，在地震中這些房屋倒塌造成大量人員傷亡及財產(chǎn)損失。在汶川地震以前我國已經(jīng)歷了多次大災(zāi)，災(zāi)害救助的制度已有所改進，但從上述分析可見，我國災(zāi)害管理的能力建設(shè)仍然滯后。我國現(xiàn)有的災(zāi)害救助體制在關(guān)鍵時刻雖能顯現(xiàn)出強大的組織能力，但總的來說我國的災(zāi)害救助管理仍處于被動的災(zāi)后應(yīng)急管理階段，即緊急啟動型，突發(fā)事件發(fā)生后緊急啟動應(yīng)急救援活動。與美日等發(fā)達國家對待災(zāi)害的計劃準備型管理模式有很大差距。災(zāi)害救助能否從緊急啟動型向計劃準備型轉(zhuǎn)變?nèi)Q于我國對災(zāi)害管理的長期能力建設(shè)。對災(zāi)害承受和管理的能力建設(shè)除了工程措施以外，還包括更多非工程措施如法律的完善、決策能力，預(yù)警能力，風(fēng)險轉(zhuǎn)移能力，民眾的自我保護能力，以及受災(zāi)之后的自救互救能力等等，這些非工程措施應(yīng)該得到促進和發(fā)展。.我國現(xiàn)行災(zāi)害救助體系與現(xiàn)代災(zāi)害保障需求存在差距.我國缺乏應(yīng)對巨災(zāi)的風(fēng)險分擔機制四、完善我國自然災(zāi)害救助體系的對策1.構(gòu)建災(zāi)害救助主體多元化的災(zāi)害保障體制我國應(yīng)加快災(zāi)害救助體制的改革，建立一種以政府救災(zāi)、災(zāi)害商業(yè)性保險為主要力量，以災(zāi)害社會援助和自我積累保障為輔助力量的多種災(zāi)害保障方式并存的災(zāi)害保障新體系和新模式。新型災(zāi)害救助體制應(yīng)強調(diào)災(zāi)害保障主體的多元化，政府、企業(yè)和盈利性事業(yè)單位、居民個人（家庭）、社會援助單位等都應(yīng)作為災(zāi)害保障主體；強調(diào)災(zāi)害保障方式的多樣化，采取包括災(zāi)害政府救濟、災(zāi)害商業(yè)性保險、災(zāi)害社會援助與自我積累保障等的災(zāi)害保障方式。政府救災(zāi)是指由政府實施的無償給予災(zāi)民救助的直接的臨時性的災(zāi)害救助行為，是一種重要的災(zāi)害保障方式；災(zāi)害商業(yè)性保險是指居民個人通過投保與災(zāi)害有關(guān)的商業(yè)性財產(chǎn)保險與人身保險來實現(xiàn)災(zāi)害保障，是災(zāi)害保障的主要力量之一，是經(jīng)濟、政治和社會穩(wěn)定發(fā)展的一道重要的保障網(wǎng)；災(zāi)害社會援助是指國內(nèi)外機構(gòu)、團體或個人給予遭受自然災(zāi)害或人為災(zāi)害的居民以各種形式的援助的災(zāi)害保障方式。由于災(zāi)害社會援助是一種單方面的援助，不具穩(wěn)定性和可靠性，所以只能作為一種補充性質(zhì)的災(zāi)害保障方式； 自我保障積累是指集體和個人等經(jīng)濟組織，通過預(yù)先提留一筆應(yīng)急資金和物資儲備以應(yīng)不測之需。它對應(yīng)付經(jīng)常發(fā)生但損失不大的意外事故和災(zāi)害十分有效，但純屬自助行為，必然受到資金與物質(zhì)積累速度與規(guī)模的制約，無法充分滿足補償意外事故和災(zāi)害損失的要求，只能作為一種補充性質(zhì)的災(zāi)害保障方式。上述各種形式構(gòu)成了新型的多元化災(zāi)害保障體制的有機整體。由于災(zāi)害保障方式的多樣性，應(yīng)該在災(zāi)害規(guī)模與受災(zāi)者自救能力不同的情況下，對救災(zāi)力量進行不同的配置。在解決重大災(zāi)害或突發(fā)性大災(zāi)時，應(yīng)以政府救災(zāi)作為主要依靠力量；在經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，應(yīng)主要依靠災(zāi)害保險作為保障的主力。.不斷加強我國對災(zāi)害承受和管理的能力建設(shè)首先，要建立、健全災(zāi)害救助法律體系和系統(tǒng)可行的防災(zāi)規(guī)劃。目前，日本共制定了防災(zāi)救災(zāi)以及緊急狀態(tài)等有關(guān)危機管理的法律法規(guī)約227部，而我國在災(zāi)害救助方面尚缺乏完善的法律體系，因此，我國應(yīng)盡快制定《災(zāi)害對策基本法》及《自然災(zāi)害救助法》，并在此基礎(chǔ)上針對不同類型災(zāi)害和災(zāi)害的不同階段，制定更加詳細的災(zāi)害預(yù)防、應(yīng)急和災(zāi)后重建的法律法規(guī)。目前，我國突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案包括25個專項和80個部門預(yù)案，以及大部分省級應(yīng)急預(yù)案編制已基本完成，但是，防災(zāi)規(guī)劃的體系仍不健全。我國目前的災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案缺乏針對性和可操作性，不同類型災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案大同小異，只有原則性的規(guī)定，缺乏具體有針對性的操作措施。其次，要盡快明確各部門職責(zé)，完善災(zāi)害綜合管理的組織架構(gòu)，在災(zāi)害頻頻的趨勢下，如何理順制度，建立一個基于法治基礎(chǔ)之上的、權(quán)責(zé)明晰并有專門機構(gòu)負責(zé)落實的、中央與地方分工明確的巨災(zāi)防范管理體系，是當前的重要任務(wù)之一。此外，要通過制度建設(shè)加強對災(zāi)害的預(yù)防管理；要建立災(zāi)害信息收集體系，實施及時、準確的抗災(zāi)減災(zāi)信息報告制度；要健全專家咨詢制度，加強抗災(zāi)保供研究工作；要出版防災(zāi)救災(zāi)的普及性讀物，增加百姓的防災(zāi)知識，開發(fā)中國式的救援包，增強百姓的防災(zāi)意識和自救能力；加強災(zāi)害救助工作理論的研究等。.建立巨災(zāi)的風(fēng)險轉(zhuǎn)移機制成熟的巨災(zāi)保障機制應(yīng)分為3個層次：政府的基礎(chǔ)應(yīng)急機制、保險行業(yè)的補償機制與慈善等民間救助。政府應(yīng)急一般在快速反應(yīng)層面，補償最大的應(yīng)該是第二層的保險補償，民間救助只是起到補充的作用。然而