論《企業(yè)信息公示暫行條例》的制度創(chuàng)新

論《企業(yè)信息公示暫行條例》的制度創(chuàng)新

《企業(yè)信息披露暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）的頒布，構(gòu)成了我國企業(yè)信息披露法律制度的核心內(nèi)容，也為落實國務(wù)院《注冊資本登記制度改革方案》提供了重要的相關(guān)措施。注冊資本登記制度改革以“寬進嚴管”為內(nèi)涵,包括放松事前管制和加強事后監(jiān)管兩個不可或缺的重要環(huán)節(jié)。如果說《公司法》的最新修改標志著“寬進”環(huán)節(jié)的制度創(chuàng)新,《暫行條例》的出臺則意味著“嚴管”環(huán)節(jié)的制度建立。它的實施,不僅與《公司法》最新修改接軌,而且對于完善我國整個企業(yè)信用機制,促進政府轉(zhuǎn)變職能,創(chuàng)新政府監(jiān)管模式,促進國家治理能力現(xiàn)代化,具有非常重要的意義。一、“臨時規(guī)則”制度的亮點(一)構(gòu)建增強企業(yè)信用能力的制度之前,我國企業(yè)信用機制的形成主要以注冊資本為基礎(chǔ)?！豆痉ā焚x予公司注冊資本的重要功能之一,就是體現(xiàn)公司的信用能力。《公司法》的修改,對既往的企業(yè)信用機制構(gòu)成顛覆性的影響,暫行條例的出臺,則為構(gòu)建新型的企業(yè)信用機制奠定了立法基礎(chǔ)。企業(yè)信用能力一般指企業(yè)擁有的履約能力、償債能力和賠償能力的總和。有限責(zé)任制度在使公司股東能夠有效控制投資風(fēng)險的同時,也使債權(quán)人可能被動地接受公司運營的結(jié)果,如若公司經(jīng)營失誤或股東行為不當,風(fēng)險可能危及債權(quán)人資金或交易安全。為了兼顧效率與公平,我國《公司法》修改前規(guī)定注冊資本須實繳且不得低于法定限額,以期平衡公司股東與債權(quán)人的利益。這一制度以事前防范為設(shè)計理念,通過立法強制公司在設(shè)立時就擁有與公司行為能力相適應(yīng)的資本,預(yù)防公司經(jīng)營風(fēng)險和股東不當行為危及債權(quán)人的利益。事前防范的制度設(shè)計需要通過政府管制來實現(xiàn),工商登記機關(guān)對當事人申請設(shè)立的公司是否符合法定條件必須進行認真審查,以排除注冊資本等事項不合格者進入市場。這樣,新設(shè)公司以實繳資本為信用擔(dān)保,注冊資本成為考量公司信用能力的主要依據(jù)。實證研究表明,企業(yè)的經(jīng)營狀況受市場影響隨時波動,企業(yè)的信用能力也會隨之不斷變化,簡單依靠注冊資本難以作出準確全面的判斷。注冊資本是一個靜態(tài)的登記數(shù)額,除依法履行嚴格的增資減資程序外不得隨意變動;而企業(yè)的運營是一個動態(tài)的過程,實繳資本劃入指定賬戶后,將隨企業(yè)的經(jīng)營活動逐漸增減變化。注冊資本的靜態(tài)登記額很難與企業(yè)賬戶余額的多寡和變動情況相對應(yīng),自然也難以準確反映和匹配企業(yè)的信用能力。因此,注冊資本只是體現(xiàn)企業(yè)信用能力的諸多因素之一,債權(quán)人衡量企業(yè)信用能力會更多考慮企業(yè)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)劣和贏利能力等多種因素。企業(yè)信用是一種信息,市場機制失靈導(dǎo)致市場秩序混亂的信用問題,在很大程度上是由于信息不對稱導(dǎo)致的。如果要求企業(yè)強化信息披露、并對披露行為加強監(jiān)管,就能讓市場機制更有效率。1因此,政府對市場的監(jiān)管應(yīng)當著眼于緩解市場信息的不對稱,督促企業(yè)為市場提供包括自身資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營狀況的充分信息,幫助與之交易的市場主體理性決策。可見,充分的企業(yè)信息是評價企業(yè)信用的可靠依據(jù)。《公司法》修改后,注冊資本作為衡量企業(yè)信用能力的功能必然受到削弱,這就更需要建立一套以企業(yè)信息公開為核心的企業(yè)信用機制。這一機制應(yīng)當以統(tǒng)一的企業(yè)信用信息平臺為基礎(chǔ),實現(xiàn)信息公示、信息共享、信用約束,彌補當前獲取企業(yè)信息不便的不足?！稌盒袟l例》為企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)的建立提供了法律依據(jù),明確了企業(yè)和政府部門的信息公示義務(wù),強化了政府部門的監(jiān)管責(zé)任,賦予市場主體共享企業(yè)信用信息的權(quán)利,有助于構(gòu)建新型企業(yè)信用機制,增強市場的有效性,實現(xiàn)市場主體的公平競爭。(二)政府、社會和企業(yè):共同參與,共同監(jiān)管注冊資本登記制度改革意味著政府與市場的關(guān)系調(diào)整。“寬進嚴管”是一個包含雙向要求的概念:政府在放松“準入管制”的同時,必須對企業(yè)實行嚴格有效的事后規(guī)制,形成“放管結(jié)合”的監(jiān)管格局?！稌盒袟l例》作為加強事后監(jiān)管的立法,在創(chuàng)新監(jiān)管理念和監(jiān)管方式上具有鮮明的特色。1.監(jiān)管理念創(chuàng)新。主要體現(xiàn)為現(xiàn)代治理理念的運用。現(xiàn)代治理并非政府的單向管理,治理本身就有參與主體多元化的意蘊。政府在尊重市場規(guī)律的前提下,通過與社會多方合作和多元主體的參與來實現(xiàn)管理的目的。具體到企業(yè)信息公示,《暫行條例》規(guī)定了政府、社會和企業(yè)共同參與的治理格局:首先,政府部門不僅是信息公示的監(jiān)管主體,也是信息公示的義務(wù)主體,工商部門和其他政府部門應(yīng)當公示其在履職過程中產(chǎn)生的法定企業(yè)信息,企業(yè)應(yīng)當公示其年度報告和其他法定信息,政府部門和企業(yè)分別對其公示信息的真實性、及時性負責(zé);其次,對公示信息的監(jiān)管采取政府監(jiān)督與社會監(jiān)督并舉的做法,公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)企業(yè)公示信息虛假的,可以向工商部門舉報;第三,工商部門對公示信息的監(jiān)管發(fā)揮主要作用,其他政府部門也有協(xié)同監(jiān)管的職責(zé),應(yīng)當依法做好企業(yè)信息公示相關(guān)工作。可見,《暫行條例》規(guī)定的企業(yè)信息公示是通過“社會共治”的方式形成機制。這一做法也被認為是對我國乃至世界商事法制建設(shè)作出的重要貢獻。22.監(jiān)管方式創(chuàng)新。從三個方面體現(xiàn)出來:一是通過合理的制度設(shè)計,明確事后監(jiān)管的主要方式。如通過明確政府部門不作為的責(zé)任,強化執(zhí)法監(jiān)督;通過定期定量的抽查和核查舉報,加大對違法行為的查處力度;通過加重違法責(zé)任,提高違法“失信”成本,督促行為人自覺履行法律義務(wù)。二是充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段保障和支撐企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)的建立和運行,規(guī)定工商部門和其他政府部門應(yīng)當按照國家社會信用信息平臺建設(shè)的總體要求,實現(xiàn)企業(yè)信息的互聯(lián)共享,營造公開透明的市場環(huán)境,強化對企業(yè)的信用約束。三是完善相關(guān)配套制度,提高政府監(jiān)管效能,為社會公眾提供更為便捷的信息查詢服務(wù),形成良好的社會監(jiān)督機制,保障市場公平競爭。二、《暫行條例》的實施要點和建議(一)與公示信息有利益關(guān)聯(lián)的社會力量的發(fā)揮企業(yè)信息公示的核心是信息“真實、及時”,實現(xiàn)這一目標,企業(yè)是否依法履行暫行條例規(guī)定的義務(wù)至關(guān)重要。這就需要對企業(yè)履行公示義務(wù)形成強有力的約束機制。1.擴大社會監(jiān)督面,增強監(jiān)督有效性。擴大社會監(jiān)督不僅需要吸引更多人參與監(jiān)督,更需要從監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的利益關(guān)系來考慮監(jiān)督的有效性。這需要重點發(fā)揮兩類群體的監(jiān)督作用:一是與公示信息有直接利害關(guān)系的利益相關(guān)者,如內(nèi)部股東、交易相對人、債權(quán)人等。公示信息存在虛假會直接損害其利益,因此該類群體會格外關(guān)注信息的真實與否,對企業(yè)信息公示的監(jiān)督也會更有成效。二是與公示信息有利益關(guān)聯(lián)的社會公眾?？梢酝ㄟ^制度設(shè)計實現(xiàn)這一目標。如在《暫行條例》第十三條規(guī)定的基礎(chǔ)上推行舉報獎勵制度,使舉報人與公示信息存在利益關(guān)聯(lián),從而吸引更多社會公眾關(guān)注企業(yè)信息公示的質(zhì)量,增強社會監(jiān)督實效。2.借助社會力量加大對違法行為的查處力度。由于暫行條例發(fā)布不久,社會有一個適應(yīng)的過程。企業(yè)有意無意的違法行為可能大量存在,工商部門作為執(zhí)法機關(guān)可能會出現(xiàn)人手不夠和技術(shù)力量不足的問題,這就需要借助社會力量查處違法行為。根據(jù)《暫行條例》規(guī)定,工商部門可以委托會計師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等專業(yè)機構(gòu)協(xié)助查處企業(yè)信息公示違法行為,并可依法利用其他政府部門作出的檢查、核查結(jié)果或者專業(yè)機構(gòu)作出的專業(yè)結(jié)論。工商部門應(yīng)當充分利用上述手段,加強抽查和核查舉報的力度,對違法行為形成有效震懾。3.建立守法激勵機制。可借鑒實踐中一些地方行之有效的做法,在將不履行信息公示義務(wù)的企業(yè)納入“黑名單”的同時,建立企業(yè)“紅名單”制度,將自覺履行公示義務(wù)的企業(yè)列入紅名單,對紅名單企業(yè)在政府采購、工程招投標、國有土地出讓、授予榮譽稱號等方面予以優(yōu)惠扶持,形成“守信得益、守信得發(fā)展”的良好氛圍。(二)征信業(yè)監(jiān)管機構(gòu)存在差異1.監(jiān)管部門的履職協(xié)調(diào)。企業(yè)信息公示是企業(yè)信用體系建設(shè)的重要內(nèi)容?！稌盒袟l例》頒布前,國家有關(guān)部門和各地已經(jīng)著手企業(yè)信用信息體系的建設(shè),14個省級人民政府出臺了關(guān)于企業(yè)信用信息管理的政府規(guī)章,其中也涉及企業(yè)信息公示的內(nèi)容。根據(jù)《暫行條例》規(guī)定,企業(yè)信息公示的主要監(jiān)管部門是工商部門;根據(jù)《征信業(yè)管理條例》規(guī)定,征信業(yè)監(jiān)管部門是中國人民銀行;在省級人民政府有關(guān)規(guī)章中,對企業(yè)信用信息的政府監(jiān)管機構(gòu)存在不同規(guī)定:有的為政府的專職信用信息管理機構(gòu);有的為工商機關(guān);有的為發(fā)改委,有的未明確具體的監(jiān)管機構(gòu)。《暫行條例》正式實施后,可能出現(xiàn)企業(yè)信息公示監(jiān)管機構(gòu)與企業(yè)信用監(jiān)管機構(gòu)職責(zé)交叉和履職沖突的問題,需要進行協(xié)調(diào)并就明確各自權(quán)限作出統(tǒng)一規(guī)定。2.聯(lián)動響應(yīng)機制的協(xié)調(diào)。工商部門作為企業(yè)信息公示的主要監(jiān)管主體,應(yīng)有效履行職責(zé),與相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合。根據(jù)《暫行條例》規(guī)定,政府采購、工程招投標、國有土地出讓、授予榮譽稱號等工作中,對被列入經(jīng)營異常名錄或者嚴重違法企業(yè)名單的企業(yè)依法予以限制或者禁入。被列入嚴重違法企業(yè)名單的企業(yè)的法定代表人、負責(zé)人,3年內(nèi)不得擔(dān)任其他企業(yè)的法定代表人、負責(zé)人。可見,通過信息約束機制加大違法成本,使違法行為人“一處違法、處處受限”,需要多個部門聯(lián)動響應(yīng)、協(xié)調(diào)配合并形成良性機制,才能保證暫行條例的真正落實。(三)企業(yè)信息共享2014年10月1日起,“全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)”已經(jīng)開始運行,這是企業(yè)信息公示制度建設(shè)的一項基礎(chǔ)工程。目前該系統(tǒng)在運行上還存在一些問題亟須完善。1.企業(yè)信用信息收錄不完全。目前,通過全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)只能查詢企業(yè)的基礎(chǔ)信息,即“注冊登記信息和備案信息”,其他信息只設(shè)置了相應(yīng)版塊,缺乏具體的信息內(nèi)容。2.收錄信息質(zhì)量不高。表現(xiàn)為數(shù)據(jù)錄入與更新的及時性不夠,錄入信息存在不完整、不規(guī)范的情況,尤其是涉及企業(yè)信用負面信息的提示和警示不夠。這可能與數(shù)據(jù)提供者報送的數(shù)據(jù)不全面或數(shù)據(jù)項填